CC BY
69УДК 342.5
О.Ю. Лялюк, канд. юрид. наук, доцент Национальный университет "Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого ", г. Харьков
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ РЕАЛИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ
ВЛАСТИ В УКРАИНЕ
НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Вопросы сущности, разновидностей, подсистем и элементов публичной власти были предметом исследований различных ученых, научные работы которых содержат разные подходы и теоретические обобщения понятия «публичная власть». Этой проблематике уделяли внимание такие ученые, как М.А. Баймуратов [1], А.В. Батанов [2], В.И. Борденюк [3], В.А. Григорьев [7], Б.И. Краснов [10], П.Н. Любченко
[11], Ю.Л Панейко [14], Г.В. Чапала [20], В.Е. Чиркин [21], А.А. Югов [23] и др.
Впрочем, ее системное исследование требует не только изучения определенных статических институционных положений, но и определенной динамики, в качестве которой выступает осуществление публичной власти как результат ее возникновения и функционирования в обществе. Поэтому в первую очередь целесообразно проанализировать основные направления ее реализации и охарактеризовать влияние на соответствующие сферы общественных отношений.
Особое внимание государствоведов привлекало исследование сущности власти посредством ее предназначения в социуме с возможностью классифицировать такую более общую категорию, как «общественная власть», на определенные разновидности, в частности, на государственную, муниципальную и управленческую. На наш взгляд, власть публичную также следует рассматривать как часть социальной, ограниченную властным механизмом ее реализации. В свою очередь, социальная власть является производным понятием от общего понимания термина «власть» как формы общественных отношений, способной влиять на характер и направление деятельности, на поведение людей, социальных групп с помощью экономических, идеологических и организационно-правовых механизмов, авторитета, традиций, насилия [16, с. 38]. Как видим, социальная власть, охватывая различные сферы властного воздействия, является более широким по объему понятием.
Вместе с тем некоторые ученые доказывают самостоятельность общественной, публичной и государственной власти, показывая ее проявление именно в предоставлении услуг [13; 18].
Считаем обоснованной позицию, предусматривающую системно-функциональное предназначение публичной власти при определении ее сущности, что по сравнению с другими разновидностями властных отношений свидетельствует о ее организации с учетом социально-территориального принципа. Кроме того, спецификой этой власти является то, что она основана на добровольном властно-подчинительном одобрении всего народа или его части, при котором последний остается ее носителем и одновременно повинуется этой власти, что воплощено в определенных социальных регуляторах. Следует отметить, что существуют различные точки зрения на соотношение таких понятий, как «власть социальная», «публичная» и «общественная». Одни правоведы склоняются к их отождествлению, утверждая, что социальная (публичная) власть - это волевые отношения между людьми по поводу организации их общей деятельности, выработки и осуществления совместной для данного социального коллектива интереса [22, с. 110]. Электронные словари, наоборот, трактуют ее как власть, выделенную из общества, не совпадающую с населением страны [5]. На наш взгляд, не стоит категорически воспринимать ни один из указанных подходов, поскольку каждый из них является частично правильным в своем понимании. Поэтому уместным будет провести их определенный синтез. Предлагаем публичную власть интерпретировать как разновидность власти в государстве, которая сосредоточивается на управлении всей государственной инфраструктурой, реализовывается преимущественно через специально созданный аппарат управления и направляется на удовлетворение потребностей экономически господствующего класса с учетом интересов подавляющего большинства населения страны.
В основе реализации публичной власти лежит определенная совокупность факторов, которые делают возможным сам процесс ее осуществления. Первоочередное значение имеет управленческий аппарат, который различается по территории властного воздействия своими полномочиями, количественным и качественным составом. Следует заметить, что достаточно сложно вести речь о механизме реализации этой власти в целом, поскольку она имеет различные виды своего проявления, отличающиеся друг от друга. Считаем, что есть смысл рассматривать направления осуществления государственной власти и местного самоуправления отдельно. Однако и на этом дифференциация не является окончательной, поэтому ученые предлагают изучать механизм реализации судебной, законодательной и исполнительной власти [8, с. 69]. На уровне местного самоуправления уместным будет
рассматривать особенности реализации власти представительной и исполнительной, которые тоже существенно отличаются.
Следующим фактором в процессе реализации публичной власти следует назвать предмет воздействия последней, где первоочередными выступают оптимизация и рационализация управления, которые в дальнейшем привлекают в этот процесс сами институции власти, приспосабливающиеся к нему, меняя принципы своего построения, внутренний состав, систему структурных элементов и т.п. Такой подход поддержан многими учеными. В частности, Г.В. Чапала отмечает, что специфическим для властных отношений является то, что их предметом являются действия подвластного субъекта и, соответственно, иные общественные отношения при участии последнего, на регулирование поведения которого направлено организационное воздействие власти [20, с. 15].
Еще одним фактором осуществления публичной власти являются методы воздействия на объект. На современном этапе развития государства методы морального и материального стимулирования являются первоочередными, используя которые государственные органы влияют на интересы людей, тем самым подчиняя их своей воле. В определенных ситуациях используются традиционные методы убеждения и принуждения, но с приближением к европейским стандартам актуализируются вопросы уменьшения ответственности каждого за общий результат работы.
В обосновании порядка реализации публичной власти лежит общее понимание термина «власть» и ее механизма. Согласно толковому словарю, власть представляет собой возможность и способность осуществлять свою волю, влиять на деятельность и поведение других людей, даже наперекор их сопротивлению. Суть власти не зависит от ее основ. Способность и возможность достигать своих целей может базироваться на различных методах: демократических и авторитарных, честных и нечестных, насилии и мести, обмане, провокациях, стимулировании, обещаниях и т.п., что свидетельствует о том, что механизм власти - слаженная система взаимодействия между различными институтами власти [19].
В. Марченко, анализируя вопросы наследственности власти, отмечает, что ее механизм отражает способ ее функционирования, внутренние резервы, приводящие в действие всю ее сложную конструкцию
[12]. По мнению Л.П. Юзькова, существуют 2 основных подхода к определению понятия «механизм» -структурно-организационный и структурно-функциональный. Согласно первому он характеризуется как совокупность определенных элементов, создающих организационную основу явлений, процессов, а механизм государства рассматривается как совокупность институций, посредством которых осуществляется государственное управление обществом. В соответствии со вторым, при определении механизма того или иного государственно-правового института внимание акцентируется не только на организационной основе его построения, но и на его динамике и реальном функционировании [24, с. 57, 59].
Механизм реализации власти предполагает наличие первоочередного субъекта, которому последняя принадлежит. Законодательство Украины такими субъектами называет народ и территориальную громаду. Элементом механизма является система взаимоотношений, в которых субъект может осуществлять свои полномочия, которых на практике задекларировано достаточно много. Для первичного же субъекта власть оказывается существенно ограниченной определенными нормами, установленными сформированными им же органами власти. Это означает, что отдельным фактором механизма реализации власти является наличие норм, закрепляющих порядок данного процесса.
Проявление публичной власти сосредоточивается в создании определенных институционных систем, формирующихся как аппарат управления обществом. В то же время она имеет более широкий спектр проявления и отражается также на создании определенных учреждений гражданского общества, институций самоорганизации и самоуправления в пределах страны.
А. В. Вишневский отмечает, что основными направлениями усовершенствования управленческой деятельности в органах государственной власти и органах местного самоуправления на современном этапе является ее дальнейшая демократизация и рационализация, а также обеспечение на этой основе результативности и эффективности функционирования системы публичной власти. Речь идет (а) о внедрении действенных механизмов привлечения граждан к выработке, реализации и контролю за публичной политикой, (б) об обеспечении прозрачности и открытости деятельности органов власти, (в) о тесном взаимодействии органов публичной власти с общественным сектором на партнерских началах, (г) о переориентации на предоставление услуг, (д) о внедрении информационных технологий и развитие системы электронного управления, (е) о рационализации организационно-функциональной структуры органов власти, налаживании четкого взаимодействия по горизонтали и вертикали в системе публичного администрирования, (ж) об утверждении научных принципов в практике управленческой деятельности [15].
Реализация публичной власти на современном этапе развития государства с учетом ее подсистем может быть обращена в разных направления, таких как (а) организация системы органов управления государством с учетом их внутренней взаимозависимости и взаимодействия, в частности, упорядочение системы центральных органов исполнительной власти, образование целостного аппарата Президента Украины, (б) организация системы общественных учреждений для контроля за управлением, в частности, усиление взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и объединений граждан, влияния последних на принятие общественно важных решений, повышение роли и ответственности политических партий, проведение консультаций с общественностью по важным вопросам жизни общества и государства и т. п., (в) обеспечение эффективного территориального деления государства
для надлежащего управления, (г) нормативное обеспечение процесса управления, (д) демократизация институтов непосредственного принятия властных решений.
Кроме того, реализацию государственной власти целесообразно, считаем, исследовать с учетом принципа ее видового деления, который закладывает особенности функционального характера. Так, реализация законодательной власти сосредоточивается на таких направлениях: (а) принятие
общеобязательных нормативно-правовых актов, (б) определение общих принципов развития государства и его органов, (в) формирование политики в разных сферах, (г) налаживание и поддержка взаимодействия с иными центральными государственными институциями, а также негосударственными формированиями.
По мнению Н. Г. Горшковой, под осуществлением исполнительной власти понимается государственное воздействие через систему органов последней, принципов, функций, юридического процесса на состояние общественных отношений согласно целям государства [6]. Исследователь отмечает, что нельзя отождествлять механизм данной власти с системой государственных органов, а механизм ее реализации надо использовать не только для структурного описания системы последних, но и для выяснения функциональной специфики различных элементов рассматриваемого механизма. В то же время существуют взгляды на механизмы государственного управления и исполнительной власти как на однопорядковые категории [8, с. 68]. Считаем, что категория «государственное управление» по своему содержанию является более широкой, нежели понятие «исполнительная власть», поскольку участие в управленческих процессах государства присуще не только ее органам, а его реализация, на наш взгляд, предполагает: (а) нормотворческое урегулирование основных сфер деятельности в государстве, (б) выработка политики развития государственного механизма и определение средств ее реализации, (в) взаимодействие с локальным уровнем управления, в том числе с местным самоуправлением.
Указанные направления получили свое закрепление в ст. 3 Закона «О принципах внутренней и внешней политики», где указывается направленность государственной власти на (а) развитие демократии путем усовершенствования механизма государственного управления и осуществления парламентского контроля, (б) усовершенствование системы проведения выборов в парламент и органы местного самоуправления, (в) модернизацию системы государственной службы с учетом европейского опыта, (г) усиление открытости и прозрачности процессов подготовки и принятия государственных решений, (д) обеспечение справедливого и доступного судопроизводства, (е) обеспечение соблюдения международных стандартов независимости судей, (ж) усиление противодействия коррупции и теневой экономической деятельности, (з) борьбу с преступностью [4; 2010. - № 40. - Ст. 527. ].
В свою очередь, реализация местного самоуправления осуществляется на следующих основных направлениях: (а) обеспечение предоставления социальных услуг населению конкретной территории, связанных с организацией быта, отдыха, транспортного обеспечения и т. п., (б) осуществление региональных и местных программ развития соответствующей территории, (в) эффективное управление имуществом, находящимся в собственности или управлении соответствующих органов местного самоуправления, (г) усовершенствование организационной структуры последних, налаживание связей с другими и образование действенных объединений, (д) установление координационных связей с органами государственной власти.
На современном этапе развития государства приходится вести речь о существовании особой разновидности публичной власти в Автономной Республике Крым. Мы соглашаемся с мнением А. Л. Копыленко, что такая особенность обусловлена прежде всего правовой базой этого региона, которая закрепляет право Верховной Рады АРК на самостоятельное управление его жизнью, на расширение экономических полномочий и т. п. [9, с. 340]. Основными направлениями реализации публичной власти АРК на современном этапе следует назвать: (а) формирование координационных органов по
взаимодействию с органами государственной власти, (б) обеспечение нормотворческого процесса, (в) урегулирование финансовой политики на уровне АРК и т.п.
В то же время нами выделены лишь общие направления, в рамках которых, как правило, конкретизируются определенные полномочия органов публичной власти, реализация которых и дает возможность проанализировать функционирование этих органов и оценить их деятельность. Некоторое беспокойство относительно осуществления этой власти остается в связи с нехваткой действенных механизмов ответственности субъектов, обеспечивающих выполнение задекларированных положений по поводу ее реализации.
С. А. Телешун, характеризуя современное состояние осуществления публичной власти, отмечает, что сложилась ситуация, когда поиски оптимальной модели власти в Украине синхронизируются с перманентной борьбой основных финансово-политических групп воздействия за право контролировать распределение собственности, бюджетных и сырьевых ресурсов посредством политических и государственных учреждений [16]. Безусловно, на реализацию этой власти влияют различные объективные факторы, однако обеспечение их возможно лишь путем внедрения конкретных мер ответственности властных субъектов за надлежащее исполнение возложенных на них полномочий.
Как видим, публичная власть в Украине представляет собой довольно усложненную систему. Каждый ее элемент имеет особенности реализации и собственные направления, что свидетельствует о необходимости их оптимизации и конкретизации относительно каждого органа этой власти, о пересмотре
отдельных вопросов взаимоотношений между различными подсистемами ее органов, решении проблем принятия властных управленческих решений и привлечения населения к этому процессу.
Список літератури: 1. Баймуратов М.А., Григорьев В.А. Муниципальная власть: актуальные проблемы становления и развития в Украине. - Одесса: Юрид. лит., 2003. - 248 с. 2. Батанов О.В. Деякі теоретичні проблеми співвідношення місцевого самоврядування та державної влади // Часопис Київ. ун-ту нрава. - 2002. - № 2. - С. 21-30. 3. Борденюк В.І. Місцеве самоврядування в механізмі держави: конституційно-правовий аспект // Право України. - 2003. - № 4. - С. 12-17. 4. Відомості Верховної Ради України. 5. Вікінедія [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http: // uk.wikipedia. org/wiki/%D0
%9F%D1%83%D0%B1%D0%BB%D1%96%D1%87%D0%BD%D0%0_%D0%B2%D0%BB%D0%B0%D0%B4%D0%B0. 6. Горшкова Н.Г. Теория исполнительной власти и механизм ее осуществления: Автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.01. - М., 2002. - 19 с. 7. Григорєв В.А. Становлення публічної самоврядної (муніципальної) влади в Україні: Автореф. дис.. канд. юрид. наук: 12.00.13. - О., 2002. - 18 c. 8. Державне управління в Україні: Навч. носіб. / 3а заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 1999. - 435 с. 9. Копиленко О.Л. Автономна Республіка Крим: проблеми правового статусу. - К.: Таксон, 2002. - 342 с. 10. Краснов Б.И. Власть как явление общественной жизни // Соц.-нолит. науки. - 1991. - № 11. - С. 27-35. 11. Любченко П.М. Підсистеми публічної влади: правове регулювання їх взаємодії // Пробл. законності: Ресн. міжвід. наук. зб. - Х.: Нац. юрид. акад. України. - Вин. 40. - С. 38-44. 12. Марченко В. Магия и разум. Возможные варианты преемственности власти в Украине // Ежеднев. всеукр. газ. - 2003. - N° 63. - 8 анр. 13. Нестеров А.В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Гос. власть и мест. самоуправление. -2005. - № 11. - С. 18-21. 14. Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. - Мюнхен: Укр. вільна акад. наук в Німеччині, 1963. - 194 с. 15. План модернізації державного управління: пропозиції щодо приведення державного управління та державної служби України у відповідність із принципами і практиками демократичного урядування / А. Вишневський, В. Афанасьєва, Р. Гекалюк та ін. - К.: Центр адаптації держ. служби до стандартів ЄС, 2010. - 396 с. 16. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - 5-е изд, нерераб. и дон. - М.: ИНФРА-М, 2006. - 495 с. 17. Телешун С.О. Суспільні виклики та ефективна публічна влада: українські реалії [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.vidkryti-ochi.org.ua/2010/11/blog-post.html. 18. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журн. рос. нрава. - 2004. - № 10. - С. 15-23. 19. Тлумачний словник [Електронний ресурс]. - Режим доступу: gazeta.mfo/tesaums/204/4533. 20. Чапала Г.В. Місцеве самоврядування в системі публічної влади: теоретико-нравовий аналіз. - Х. : Право, 2006. - 224 с. 21. Чиркин В.Е. Публичная власть. - М.: Юристъ, 2005. - 174 с. 22. Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. - М.: Юрид. лит, 1995. - 174 с. 23. Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. - Екатеринбург: Из-во УрГЮА, 1999. - 230 с. 24. Юзьков Л.П. Государственное управление в политической системе развитого социализма. - К.: Вища шк., 1983. - 156 с.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ РЕАЛИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В
УКРАИНЕ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ Лялюк А.Ю.
Предпринят анализ сущности публичной власти, ее признаков, понятия ее механизма и его реализации. Особое внимание уделено определению основных направлений осуществления каждого вида публичной власти и сделаны выводы относительно эффективности их внедрения на современном этапе развития государства.
Ключевые слова: публичная власть, механизм реализации власти, направления реализации власти.
THE GENERAL CHARACTERISTIC OF THE BASIC DIRECTIONS OF FUNCTIONING THE PUBLIC POWER IN
UKRAINE AT THE PRESENT STAGE Lyalyuk A.U.
The analysis of essence of the public power, its features, concepts of the mechanism of the power and its functioning is carried out in the article. The special attention is given to the definition of the basic directions of functioning of each kind of the public power and conclusions concerning the efficiency of their implementation at the present stage of development of the state are made.
Key words: the public power, the mechanism of functioning of the power, a direction of functioning of the power.
Поступила в редакцию 17.03.2011 г.
