CC BY
243ПРАВО И ОБЩЕСТВО
УДК 34.37 © М. А. Кожевина, 2017
Образовательное право в системе современного российского права
М. А. Кожевина
Одна из важнейших задач современной юридической науки заключается в выборе эффективных средств познания правовой материи, чтобы снизить накал научных дискуссий по наиболее значимым теоретическим проблемам, к числу которых относится вопрос о структуре и соотношении системы права и системы законодательства, о возможности формирования комплексных отраслей права и законодательства. Образовательное право считается такой отраслью, но вместе с тем в научном сообществе вызывает серьезную полемику вопрос о ее структурной принадлежности: либо к системе законодательства, либо к системе права. Использование историко-теоретического метода в рамках ретроспективного подхода снижает дискуссионность вопроса и позволяет заключить, что образовательное право как отрасль складывается исторически, систематизируется на основе генетических, структурных и функциональных связей, качественно меняющихся в течение времени и способствующих постепенной трансформации отрасли законодательства в отрасль права.
Ключевые слова: образовательное право, отрасль права, отрасль законодательства, комплексная отрасль права, комплексная отрасль законодательства, система права, система законодательства.
В ряду вопросов о соотношении разноплановых представлений о праве, о соотношении новых представлений о праве с устоявшимися правовыми понятиями и категориями следует выделить вопрос об отраслевой структуре современной системы права . Одни исследователи считают, что отраслями права могут называться лишь те совокупности норм права, которые регулируют важные, социально значимые отношения . Отрасли права формируются на основе консолидации однотипных норм права и имеют свой однородный предмет и метод регулирования . Процесс формирования отрасли права завершается кодификацией — изданием кодекса. В противном случае совокупности норм права, заключенные в иные нормативные правовые акты, могут консолидироваться лишь в отрасли законодательства
Сторонники другой точки зрения в какой-то степени солидарны с последователями первой позиции, однако отмечают, что формирование новых
структурных элементов в системе права зависит еще и от наличия высокой степени своеобразия и важности отдельных общественных отношений; от значительного их «удельного веса» в системе социального взаимодействия и от невозможности урегулировать эти отношения нормами одной отрасли В связи с этим сразу возникает потребность использования нового метода правового регулирования
Именно последняя позиция в настоящее время вызывает дискуссию о возможности возникновения новых правовых институтов и отраслей права Одни определяются как комплексные отрасли права, другие — как специализированные, третьи — как вторичные . Некоторые ученые предлагают отказаться от термина «отрасль права» и ввести понятие «комплексная правовая форма» .
Дискуссия о структуре российского права имеет свою историю . Так, обсуждение проблемы установления критерия выделения совокупности правовых норм как отрасли в 1938-1941 гг. завершилось опре-
делением в качестве предмета правового регулирования устоявшихся общественно значимых отношений, т. е . однородных общественных отношений, требующих правового урегулирования . Эти отношения системны и структурированы . Структура включает: объект, субъекты отношений, взаимосвязи и взаимодействия между ними .
Дискуссия 1955-1958 гг. привела к выделению еще одного критерия — метода правового регулирования . Метод есть совокупность приемов, способов и средств воздействия права на общественные отношения. Были выделены методы: императивный, диспозитивный, поощрения, убеждения, принуждения и т. п. Посредством метода устанавливаются границы регулируемых отношений, т. е . определяются правоспособность и дееспособность субъектов, мера их юридической ответственности
В 1970-1980-е гг. в ходе обсуждения проблемы был сформулирован дополнительный критерий — формальная определенность выделенной совокупности норм права в качестве самостоятельной отрасли Концепция, таким образом, получила завершенный характер. Кодификация норм права — издание кодекса — считалась завершающей стадией формирования отрасли права
Однако современные политические и социально-экономические процессы вновь пробудили интерес отечественных ученых к обозначенной проблеме и к переосмыслению понятия «отрасль права», которое утратило четкость и недвусмысленность в определении
Поводом для дальнейших дискуссий послужили высказывания отдельных исследователей о статусе конституционного и международного права в связи с формированием новой российской государственности. Возник вопрос: представляя собой элементы правовой системы, выступают ли они отраслями права в традиционном понимании? Сомнение появилось на основе тезиса о том, что конституционное и международное право играют интегративную роль, поэтому могут выступать как сверхотрасли, общей частью всех отраслей права, их предмет — «государство — общество — личность» — носит всеобщий характер и охватывается нормами всех отраслей права . На фоне этой дискуссии встала проблема о соотношении «системы права» и «системы законодательства» в процессе структуризации права Констатировался факт, что современные правовые процессы не вписываются в сложившуюся научную конструкцию . Ученые отмечали наличие отдельных отраслей российского права при отсутствии кодифицированного правового акта, например финансовое право и т п Одновременно отмечалось, что создание кодексов не всегда приводит к образованию отрасли права (например, таможенное право) .
Таким образом, разрушились стереотипы понимания отрасли права и системы права как совокупности однородных отраслей права . Формирование и выделение новых элементов системы права — процесс исторический и объективный Начинается он, на наш взгляд, с формирования самостоятельной отрасли законодательства, консолидации нормативного материала и завершается созданием, возможно, не кодекса, но нормативного правового акта кодифицированного типа Примером тому может служить история образовательного права Именно в этой области правового знания полярность мнений ученых выглядит наиболее рельефно Собственно, этот факт определяет еще один аспект обозначенной темы — необходимость обращения к конкретной историко-теоретической проблеме и углубленному ее изучению
Так, образование следует рассматривать в единстве организационного, функционального и правового компонентов Организационная составляющая процесса образования обеспечивается наличием системы учебных заведений, системы управления образованием, методического и материально-технического обеспечения Функциональный компонент выражается в организации учебного процесса, в содержании, реализации учебных планов и программ, государственных стандартов образования Правовой элемент состоит в юридическом урегулировании организационных и функциональных составляющих, с одной стороны, и в конституционном закреплении права на образование, в реализации принципов образования, правовых основ управления образованием — с другой
Такое понимание позволяет выделить правоотношения в сфере образования в самостоятельный автономный предмет правового регулирования, согласующийся с соответствующим методом В советский период исторически, под воздействием объективных и субъективных факторов, совокупность нормативных правовых актов складывается в качестве отрасли законодательства, а в последующем (на современном этапе) с принятием кодифицированного правового акта (Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. ) — и в качестве комплексной отрасли права
19 июля 1973 г. впервые в истории российского права был принят закон, направленный на урегулирование отношений в сфере образования, — «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании». Закреплялось положение о том, что «образование — подлинно народное дело», его целью является «подготовка высокообразованных, творчески мыслящих, вооруженных глубокими знаниями, всесторонне, гармонично развитых граждан, убежденных борцов за коммунизм,
воспитанных на идеях марксизма-ленинизма, в духе непримиримости к буржуазной идеологии и морали, любви к Родине, гордости за принадлежность к социалистическому Отечеству, дружбы и братства народов, сознательного отношения к труду, ответственности, организованности и дисциплины, соблюдения Конституции СССР и советских законов, уважения правил социалистического общежития, активно участвующих в общественной и государственной жизни» 1 .
Принятие Закона было воспринято юридической общественностью как проявление «заинтересованности Советского государства в специальном правовом регулировании отношений в области народного образования, в его совершенствовании и кодификации» [1, с. 12]. С . С . Алексеев, в частности, считал, что появились «основания для обсуждения вопроса о начавшемся процессе формирования комплексной общности, выражающей специфику правового регулирования общественных отношений, опосредствующих воспитание и обучение подрастающего поколения» [2, с . 224]. Г. С . Сапаргалиев вслед за С С Алексеевым оценивал новый законодательный акт о народном образовании как начало формирования комплексной отрасли законодательства. Предметом правового регулирования данной отрасли он определял основные отношения системы народного образования — отношения по обучению и воспитанию граждан, называемые «учебными» или «учебно-воспитательными» [3, с . 118]. Собственно, этот факт пробудил особый интерес исследователей к вопросу о правовом регулировании сфер, где функционируют разнородные по своей природе отношения Образование — одна из таких сфер, в ней возникают общественные отношения, регулируемые нормами практически всех отраслей права
Исследуя всесторонне этот аспект, советские ученые-юристы определили научный вектор на системное изучение правоотношений, возникающих в сфере народного образования . В работах советских правоведов образовательное право сформулировано как регулятор особого типа отношений — собственно педагогических (образовательных) Вместе с тем педагогические отношения находятся в органической связи с иными отношениями — гражданскими, трудовыми, семейными, финансовыми и т п И это не простая механическая совокупность правоотношений, а система взаимосвязанных и взаимообусловленных общественных отношений, представляющих самостоятельный предмет правового регулирования
В 1990-е гг. начавшаяся реформа российского образования, основанная на принципиально новых государственно-правовых установках, вновь поставила вопрос о характере отношений, возникающих в сфере образования и, соответственно, о понятии образовательного законодательства и образовательного права Возникшая в связи с этим научная дискуссия выявила множество порой диаметрально противоположных позиций.
Так, В . М . Сырых [4], Д. А . Ягофаров [5], В . И . Шка-тулла [6] и др. настаивают на том, что образовательное право есть самостоятельная комплексная отрасль российской правовой системы Они полагают, что уже сама природа и специфика педагогических отношений дают все необходимые и достаточные основания для выделения образовательного права в самостоятельное структурное звено правовой системы
Одновременно сложилась и иная позиция, согласно которой образовательное право представляет комплексную отрасль законодательства Например, Е . А . Суханов считает, что «образовательное право» является сугубо условным понятием, за которым стоит массив нормативных актов комплексного характера, с явным преобладанием административно-правовой природы [7, с. 68]. В. В. Кванина полагает, что образовательные отношения представляют разновидность гражданско-правовых отношений в рамках договора на оказание образовательных услуг [8, с. 273]. Д . Б. Миннигулова указывает на то, что выделение комплексной отрасли образовательного права ставит под сомнение сложившуюся концепцию дифференциации российского права на отрасли в зависимости от предмета и метода правового регулирования [9, с 23]
Условно можно выделить три основных научных направления в исследовании образовательного права Сторонники первого продолжают придерживаться мнения о том, что образовательные правоотношения имеют административно-правовую природу и, соответственно, нет оснований для выделения какой-либо регулирующей их специализированной отрасли права Другие ученые культивируют идею о наличии самостоятельной отрасли образовательного права Третьи исследователи (и их большинство) считают образовательное право комплексной отраслью законодательства При этом ни одно из направлений не имеет внутреннего единства в силу разного понимания сущности образовательных правоотношений
Современный законодатель расценивает образование как «общественно значимое благо, представ-
1 Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании (вместе с Основами законодательства) : закон СССР от 19 июля 1973 г. № 4536-УШ // Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 30, ст. 392.
ляющее единый целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства», «совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции в целях развития личности» 2 .
Образовательная система представляет совокупность взаимодействующих звеньев: а) преемственных образовательных программ и государственных стандартов различного уровня и направленности; б) сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; в) органов управления образованием, подведомственных им учреждений и организаций
В заключение отметим, что образовательная система как всякая система, имеющая свою архитектонику и принципы функционирования, взаимосвязана с другими социальными институтами, вместе с тем занимает свою нишу в общественных отношениях и играет определенную роль в общественном развитии . Более того, она развивается в конкретных социально-экономических и социально-культурных условиях и не может существовать вне исторического контекста . И наконец, она не только реализует историческую функцию передачи имеющегося социального опыта, обучения и воспитания профессионала, но и сама находится в развитии и берет на себя мис-
сию порождения нового научного знания, активного формирования идеалов, духовных ценностей и нравственных норм. Следовательно, объективно имеет свой механизм правового регулирования, который в силу комплексности регулируемых общественных отношений не может действовать на основе однородных норм права .
Дискуссионность обозначенной проблемы о возможности существования комплексных отраслей права (в том числе образовательного права), как нам кажется, нивелируется, если, используя всю совокупность познавательных средств в рамках ретроспективного подхода, обратиться к нормотворческо-му опыту на разных этапах развития государства, внешне выраженного в издании законодательных актов и формировании системы законодательства Законодательство, как и право, выступая средством регуляции общественных отношений, имеет свою историческую проекцию и по мере накопления законодательного массива структурируется и систематизируется В основе систематизации законодательства лежат генетические, структурные и функциональные связи, которые подвержены в различные периоды глубоким изменениям, влекущим и качественные изменения в правовом регулировании определенной сферы общественных отношений, тем самым способствуя трансформации отрасли законодательства в иное качество — в отрасль права .
Список литературы
1. Сапаргалиев Г. С. Развитие советского законодательства о народном образовании // Советское государство и право . 1974. № 3.
2. Алексеев С. С. Структура советского права . М., 1975.
3. Сапаргалиев Г. С., Баянов Е. Б. Правовые основы развития народного образования . Алма-Ата, 1983.
4. Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российского права . М ., 2000.
5 . Ягофаров Д. А. Нормативно-правовое обеспечение образования . Правовое регулирование системы образования М , 2008
6. Шкатулла В. И. Образовательное право . М., 2001.
7. Суханов Е. А. О концепции Кодекса об образовании и самостоятельного «образовательного права» // Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации : мат-лы VI междунар. науч. -практ. конф . (Москва, 11-12 октября 2001 г.) . М . , 2002.
8. Кванина В. В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования М , 2005
9. Миннигулова Д. Б. Проблемы понятия и структуры образовательного права // Право и образование . 2009. № 4 .
2 Об образовании в Российской Федерации : федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ // Рос . газета . 2012. 31 дек.
