CC BY
12
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2022. № 1
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО
Научная статья УДК 349.6:346.7
С. А. Шестовская*
обращение с отходами атомной энергетики: влияние законодательства ссср на правовое регулирование в республике Беларусь
Аннотация. В настоящей публикации автор ставит целью проанализировать влияние советского законодательства на развитие белорусского правового регулирования в области обращения с отходами атомной энергетики. Исследованию подлежали правовые акты с момента сооружения первой АЭС на территории СССР. Отмечается, что в Белорусской ССР до 1992 г. применялось республиканское и союзное законодательство, регулирующее вопросы обращения с радиоактивными отходами и устанавливающее правила в данной области. Анализируется динамика совершенствования правового определения «радиоактивные отходы» в актах СССР. Отмечается, что радиоактивные отходы, образовавшиеся в результате аварии на Чернобыльской АЭС, в соответствии с белорусским законодательством выделены в отдельную группу с особым правовым регулированием. Исследуется система белорусского законодательства постсоветского периода, включающая международно-правовые акты, законы и иные акты законодательства. Автор делает вывод, что правовое регулирование в области обращения с отходами атомной энергетики в СССР имело подробно регулирующие требования, влияние на которые оказывали исторические факты, научно-технический прогресс и иные события, послужившие основой для формирования национального законодательства Республики Беларусь исследуемой области.
Ключевые слова: радиоактивные отходы, атомная энергетика, развитие законодательства, государственный контроль, классификация радиоактивных отходов, АЭС, безопасность.
Для цитирования: Шестовская С. А. Обращение с отходами атомной энергетики: влияние законодательства СССР на развитие регулирования в Республике Беларусь // Вестн. Моск. ун-та. Сер. Право. 2022. № 1. С. 90-106.
* Светлана Алексеевна Шестовская — соискатель, юридический факультет Белорусского государственного университета (Минск, Республика Беларусь); ЬеаИе8уе1а@ gmail.com
© Шестовская С. А., 2022
На становление и формирование законодательства Республики Беларусь, регулирующего общественные отношения в области обращения с отходами атомной энергетики, оказали влияние научно-технический прогресс и исторические события. Совет Министров СССР 16 мая 1950 г. принял постановление № 2030—788сс/оп «О научно-исследовательских, проектных и экспериментальных работах по использованию атомной энергии для мирных целей»1. Главным итогом его реализации стал пуск первой в мире атомной электростанции, который состоялся 27 июня 1954 г.2 Выход на проектную мощность Обнинской АЭС послужил толчком для развития новой отрасли промышленности — атомной энергетики в СССР, в состав которого входила БССР.
Нормативные правовые акты СССР, регулирующие вопросы обращения с радиоактивными отходами, применялись в отношении всех субъектов хозяйствования, в том числе атомных станций. Исключение составляли объекты Министерства обороны СССР3. Таким образом, на территории Белорусской ССР (ныне — Республика Беларусь) до 1992 г. применялось республиканское и союзное законодательство, регулирующее вопросы обращения с радиоактивными отходами, впоследствии послужившее основой формирования национального законодательства Республики Беларусь.
Государственным органом, осуществлявшим регулирование обращения с радиоактивными отходами, являлась Всесоюзная государственная санитарная инспекция при СНК СССР, образованная в 1935 г.4
Государственный контроль за проведением мероприятий по обеспечению радиационной безопасности населения осуществлялся органами и учреждениями санитарно-эпидемиологической службы Главного санитарно-эпидемиологического управления в составе центрального аппарата Министерства здравоохранения СССР. Функция по разработке и утверждению гигиенических норм, санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил по всем вопросам гигиены и эпидемиологии возлагалась на Министерство здравоохранения СССР (пп. 5 и 6)5. Санитарные правила, устанавливающие требования в обла-
1 См.: Атомный проект СССР: документы и материалы: в 3 т. / Под общ. ред. Л. Д. Рябева. М., 1998-2010. Т. 2: Атомная бомба. 1945-1954. Кн. 5. М., 2005. С. 215-217.
2 См.: Хализева М. Миссия первой АЭС // Наука в России. 2014. № 5. С. 45.
3 Приказ Министра обороны СССР от 08.12.1983 г. № 285 «Об основных санитарных правилах работы с радиоактивными веществами и другими источниками ионизирующих излучений и льготах военнослужащим с источниками ионизирующих излучений»: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 10.10.2021).
4 В последующем данный орган вошел в состав Наркомата здравоохранения СССР (см.: Коржихина Т.П. Истрия и современная организация государственных учреждений СССР. 1917-1972 гг.: Учеб. пособие. М., 1974. С. 202).
5 Постановление Совета Министров СССР от 29.10.1963 г. № 1107 «О государственном санитарном надзоре в СССР»: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 10.10.2021).
сти обращения с радиоактивными веществами, включая радиоактивные отходы, утверждались главным санитарным инспектором, а с 1972 г. главным санитарным врачом СССР. Применение, хранение, транспортирование источников ионизирующего излучения, переработка и обезвреживание радиоактивных отходов осуществлялись по разрешению и под контролем органов и учреждений Государственного санитарного надзора, которым представлялась вся информация, необходимая для оценки возможной радиационной опасности6.
На первоначальном этапе развития атомной отрасли Санитарные правила перевозки, хранения, учета и работы с радиоактивными веществами (утв. государственным санитарным инспектором СССР 14 января 1957 г. № 233-57 (далее — Правила 233-57)) являлись одним из первых документов, устанавливающим правила по обращению с радиоактивными отходами. В Правилах 233-57 употребляются понятия «отбросы» и «отходы» в неструктурированном порядке, что позволяет сделать вывод об употреблении данных терминов как синонимов. Правила 233-57 содержали требования к помещениям, в которых осуществлялась работа с радиоактивными веществами, требования к обращению с радиоактивными изотопами, учету радиоактивных изотопов, меры индивидуальной защиты и личной гигиены. Четвертая глава указанных Правил посвящена описанию требований к удалению и обезвреживанию отбросов (отходов), содержащих радиоактивные изотопы, включая систему очистки твердых радиоактивных отходов, сбор отходов и временное их хранение, удаление (транспортировка), а также обезвреживание радиоактивных отходов.
Требования к хранению радиоактивных отходов устанавливались в зависимости от их характера (пп. 62-67, 77), что указывает на классификацию (разделение) отходов в зависимости от физических и химических свойств. К примеру, для хранения жидких радиоактивных отбросов (отходов) применялись жестяные банки. Твердые радиоактивные отбросы (отходы) хранились в крафт-мешках (п. 64). Транспортировка радиоактивных отходов осуществлялась специальным автотранспортом (пп. 68-69), перемещаемым по установленным маршрутам (п. 73).
Правила 233-57 утратили силу с принятием Санитарных правил работы с радиоактивными веществами и источниками ионизирующих излучений, утвержденных Главным государственным санитарным инспектором СССР 25 июня 1960 г. № 333-60 и Председателем Государственного комитета Совета Министров СССР по использованию атомной энергии 21 июля 1960 г. (далее — СП 333-60). Несмотря на наличие приложения 1 к СП 333-60, содержавшего основные поня-
6 Постановление Совета Министров СССР от 31.05.1973 г. № 361 «О государственном санитарном надзоре в СССР»: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 10.10.2021).
тия, определение радиоактивных отходов (отходов атомных станций) в нем отсутствовало. Вместе с тем термин «радиоактивные отходы» употребляется по тексту СП 333-60. Правилами установлены требования к системе удаления и захоронения твердых и высокоактивных жидких отходов, содержащих радиоактивные вещества, требования к конструкциям для приемки радиоактивных отходов и их транспортировке, а также иные требования.
Однако более прогрессивными нам представляются Санитарные правила сбора, удаления и захоронения радиоактивных отходов (утв. Заместителем Главного санитарного врача СССР 12 июня 1964 г. (далее — СП 477-64)), которые впервые дают определение радиоактивных отходов. В соответствии с п. 10 СП 477-64 к радиоактивными отходам относятся жидкие или твердые отходы, содержащие радиоактивные вещества, в том случае если их удельная активность превышает предельно допустимые концентрации радиоактивных изотопов в воде открытых водоемов более чем в 100 раз при периоде полураспада до 60 дней и более чем в 10 раз при периоде полураспада свыше 60 дней. В приложении 1 к СП 477-64 приводится перечень наиболее часто используемых изотопов для отнесения веществ к категории радиоактивных отходов.
По степени радиационной опасности радиоактивные отходы выделялись в две группы: слабоактивные (с удельной активностью 10-4 кюри/л(кюри/кг) и менее) и высокоактивные (с удельной активностью более 10-4 кюри/л(кюри/кг)).
Таким образом, для раздельного сбора радиоактивных отходов и определения способа обращения с ними СП 477-64 дает классификацию радиоактивных отходов в зависимости от вида. Радиоактивные отходы подразделялись на жидкие и твердые; в зависимости от способа происхождения — на органические и неорганические; от периода полураспара радионуклидов, находящихся в отходах, — более 15 суток и 15 суток и менее; взрыво- или огнеопасные и взрыво- или огнебезопасные.
Учитывая, что радиоактивные отходы любого происхождения рассматривались как возможный источник радиационной опасности, СП 477-64 содержали требования к сбору, временному хранению и захоронению, транспортировке. Для безопасного обращения с радиоактивными отходами разрабатывались специальные подробные инструкции, предусматривающие порядок сбора и удаления радиоактивных отходов и содержавшие подробное описание обращения, дезактивации, дозиметрического контроля, подготовку отходов к захоронению, а также маршрутов транспортировки и порядок работ на случай аварийного радиоактивного загрязнения.
В дальнейшем требования к обращению с радиоактивными отходами устанавливались в Основных санитарных правилах работы с радиоактивными веществами и другими источниками ионизирующих
излучений (далее — ОСП) (утв. Главным санитарным врачом СССР 10 апреля 1972 г. (ОСП-72)7, переработанных в 1980 г. (ОСП-72/80)8 и 1987 г. (ОСП-72/87)9.
ОСП-72 содержали новое определение радиоактивных отходов — радиоактивные препараты, непригодные для дальнейшего использования (п. 5.18 ОСП-72). В последующем данное определение пересматривалось и усовершенствовалось во всех принимаемых позже изданиях ОСП (п. 5.17 ОСП-72/80, п. 9.1 ОСП-72/87). Радиоактивные отходы подлежали своевременному списанию и сдаче на захоронение в сроки, согласованные с местными органами государственного санитарного надзора.
В целях обеспечения радиационной безопасности и сведения к минимуму воздействие ионизирующего излучения на человека и окружающую среду в ОСП устанавливались требования по обеспечению радиационной безопасности в соответствии с Основами законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении с учетом Норм радиационной безопасности, Санитарных норм проектирования. ОСП являлись обязательными при проектировании, строительстве, эксплуатации и реконструкции учреждений, цехов, участков, установок, предназначенных для работ с применением источников ионизирующего излучения. Соответствие установленным правилам при проектировании, сооружении, организации работ и выборе оборудования для объектов, на которых осуществлялось обращение с отходами атомной энергетики, рассматривалось как профилактические мероприятия. ОСП устанавливали общие требования к техническим характеристикам помещений, машин, упаковке радиоактивных отходов, перевозке и приемке радиоактивных отходов, составу и форме составляемых документов при обращении с радиоактивными отходами, содержали классификацию радиоактивных отходов по активности, периоду полураспада, огнеопасности, а также регулировали иные вопросы.
В зависимости от класса или вида радиоактивных отходов устанавливался способ обращения с ними. ОСП устанавливали требования к поставке, учету, хранению, перевозке, сбору, удалению, обезвреживанию радиоактивных отходов. Некоторые способы обращения с радиоактивными отходами могли детально прописываться в отдельных документах или ведомственных правилах (инструкциях) (п. 3.8 ОСП-72/87). Основная цель установления столь подробных инструк-
7 ОСП-72 (утв. Минздравом СССР 10.04.1972 г. № 950-72): Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 10.10.2021).
8 ОСП-80 (утв. Минздравом СССР 18.01.1980 г. № 2120-80): Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 10.10.2021).
9 ОСП-87 (утв. Минздравом СССР 26.08.1987 г. № 4422-87): Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 10.10.2021).
ций — обеспечение безопасности при обращении с радиоактивными веществами. Для достижения данной цели проводились мероприятия, обеспечивающие безопасность, осуществлялся радиационный контроль за сбором, удалением и обезвреживанием радиоактивных твердых и жидких отходов.
Ответственность за невыполнение ОСП возлагалась на руководителя организации. Кроме этого, нарушение ОСП могло повлечь за собой дисциплинарную или административную ответственность, а за наиболее грубые нарушения виновные могли привлекаться к уголовной ответственности по соответствующим статьям Уголовного кодекса БССР10.
В соответствии с требованиями ОСП непосредственно для атомных станций разработаны и утверждены Заместителем Министра здравоохранения СССР 29 августа 1979 г. № 615/9-79 Санитарные правила проектирования и эксплуатации атомных электростанций (СП АЭС-79). Данным документом устанавливались требования к выбору площадок установок для долговременного хранения радиоактивных отходов, требования к сбору, удалению, транспортировке, хранению и захоронению отходов атомной энергетики. Указывалось, что пуск в эксплуатацию каждого блока атомной электростанции допускается лишь при полной готовности очистных сооружений, хранилищ жидких и твердых радиоактивных отходов, предусмотренных проектом строительства данного блока атомной станции (п. 13.28 СП АЭС-79). Перед пуском в эксплуатацию хранилищ жидких и твердых радиоактивных отходов администрация атомной электростанции разрабатывала регламент работы хранилищ и инструкцию для персонала по безопасному проведению работ.
По характеру и степени загрязнения в СП АЭС-79 устанавливались способы обращения с отходами атомной энергетики, включая этап проектирования. В отношении жидких и твердых отходов введена классификация (пп. 13.3, 13.18 СП АЭС-79). Основываясь на классификации, устанавливались требования к захоронению твердых отходов атомной энергетики (пп. 13.19-13.20, 13.25 СП АЭС-79). Например, твердые отходы 1 и 2 групп радиоактивности подлежали захоронению в бетонные хранилища, толщина стен и перекрытий которых должна обеспечить механическую прочность сооружения и биологическую защиту. В целях обеспечения безопасности все работы с твердыми радиоактивными отходами были механизированными (п. 13.24 СП АЭС-79). Жидкие слабоактивные отходы атомной энергетики подлежали дезактивации на очистных сооружениях (п. 13.3 СП АЭС-79).
10 Комментарий к Уголовному кодексу Белорусской ССР / Под общ. ред. С. Т. Шар-дыко. Мн., 1966. С. 213.
Концентрированные радиоактивных отходы собирались для временного хранения в накопительные емкости, далее эти отходы подлежали обезвоживанию или отверждению с последующим захоронением в могильниках (п. 13.11 СП АЭС-79).
Проведенный анализ позволил нам выявить неточность формулировок в СП АЭС-79: введенная классификация не предусматривает наличие концентрированных радиоактивных отходов. Исходя из анализированных требований, под концентрированными понимались среднеактивные и высокоактивные жидкие отходы атомной энергетики, имеющие значительную концентрацию радионуклидов. Однако, твердые радиоактивные отходы могли также обладать высокой степенью концентрации. Полагаем, что термин «концентрированные» мог использоваться как для жидких, так и твердых радиоактивных отходов с определенного значения, установленного нормативным документом, по удельной активности радионуклидов. Также в СП АЭС-79 употребляются термины «удаление» по отношению к жидким радиоактивным отходам и «захоронение» применительно к твердым отходам атомной энергетики, которые означают размещение радиоактивных отходов в окружающей среде без намерения их последующего извлечения. Данный вывод основывается на определении и пояснении технических терминов, приведенных в Глоссарии Международного агентства по атомной энергии (далее — МАГАТЭ) по вопросам безопасности, поскольку СП АЭС-79 не приводят определения этих понятий. Согласно Глоссарию МАГАТЭ термин «удаление» (англ. disposal) «используется в смысле удаления применительно к сборам эффлюентов (газообразным выбросам и жидким сбросам) в окружающую среду»11.
Последствия инцидента, произошедшего в 1986 г. на Чернобыльской АЭС, послужили основанием для развития законодательства исследуемой области в сторону социальной и экологической направленности12. Как отмечает профессор Д. М. Демичев, «экологическое и биологическое воздействие чернобыльской катастрофы на человека и окружающую среду вызвало необходимость решения неведомых ранее глобальных задач планетарного масштаба, затрагивающих все стороны общественной жизни, экономики, культуры, права. Ее последствия выявили сложный комплекс проблем правого характера, связанный с разработкой и созданием нормативно-правовой базы, регулирующей правоотношения в данной сфере»13. В нормативных правовых актах,
11 Глоссарий МАГАТЭ по вопросам безопасности // МАГАТЭ: URL: www.iaea. org/publications/search?keywords=glossary&Search=Search&page=1 (дата обращения: 06.02.2020).
12 См.: Демичев Д. М. Чернобыльская катастрофа: государственно-правовые проблемы преодоления последствий. Мн., 1997. С. 90-101.
13 Там же. С. 4.
изданных после аварии, содержалась информация о неудовлетворительном состоянии дел в области использования атомной энергии, значительной перегрузке в работе лабораторий санэпидслужбы, а также непринятии достаточных исчерпывающих мер по сокращению радиационного загрязнения14. В этой связи возникла необходимость создания в 1987 г. общесоюзного Министерства атомной энергетики СССР, входящего в состав топливно-энергетического комплекса СССР и осуществляющего свою деятельность под непосредственным руководством Бюро Совета Министров СССР по топливно-энергетическому комплексу. На Министерство атомной энергетики СССР возлагалось руководство эксплуатацией атомных электростанций, атомных теплоэлектроцентралей, атомных станций теплоснабжения и других объектов, предназначенных для производства электрической и тепловой энергии с использованием ядерного топлива. В части управления радиоактивными отходами атомных станций Министерство атомной энергетики СССР обеспечивало сбор и захоронение радиоактивных отходов атомных станций15.
В целях снижения радиационного воздействия на население и экологические системы 12 ноября 1991 г. был принят Закон Республики Беларусь № 1227-Х11 «О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС». Данным Законом урегулированы отдельные вопросы обращения с радиоактивными отходами (отходы дезактивации), образовавшимися в результате аварии на Чернобыльской АЭС. Для территории радиоактивного загрязнения устанавливался особый правовой режим, а в отношении радиоактивных отходов, устанавливалось соответствующее государственное регулирование16. Таким образом, радиоактивные отходы, образовавшиеся в результате аварии на Чернобыльской АЭС, законодательно выделены в отдельную группу, для которых установлено особое правовое регулирование.
В дальнейшем белорусское законодательство характеризуется активным вовлечением Республики Беларусь в международные отношения, придававшие импульс развитию национального законодательства исследуемой области. Важным шагом на пути устойчивого развития стало присоединение Республики Беларусь к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контек-
14 Постановление Верховного Совета БССР от 19.07.1990 г. № 163-Х11 «О мерах по ускорению реализации Государственной программы по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС»: Доступ из Информационно-поисковой системы «Эталон» (Минск, Республика Беларусь) (дата обращения: 10.10.2021).
15 Постановление Совмина СССР от 08.04.1987 г. № 419 «Об утверждении Положения о Министерстве атомной энергетики СССР» // СП СССР. 1987. № 25. Ст. 88.
16 См.: Карпович Н. А. Экологическая функция государства: В 2 ч. Мн., 2011. Ч. 1.
С. 68.
сте17 и Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды18, а также принятие Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды»19. Положения указанных актов способствуют совершенствованию механизма реализации прав граждан, общественных объединений и иных юридических лиц, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, принимать участие в общественных обсуждениях проектов экологически значимых решений, которые могут оказывать воздействие на окружающую среду, включая радиоактивные отходы.
Особо подчеркнем, что также заключались и международные соглашения в области использования атомной энергии. В соответствии с многосторонним Соглашением об основных принципах сотрудничества в области мирного использования атомной энергии, заключенного 26 июня 1992 г. в г. Минске20, стороны определили направления для дальнейшего сотрудничества. В частности, предусматривается осуществление совместной промышленной деятельности по использованию атомной энергии, совместное владение или эксплуатация ядерных установок, оборудования, осуществление совместных мероприятий по предотвращению ядерной аварии и ликвидации ее последствий, обмен информацией, защита окружающей среды и подготовка персонала, а также иная деятельность. В развитие названных международных отношений между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации 28 мая 2009 г. подписано Соглашение о сотрудничестве в области использования атомной энергии в мирных целях21. Межправительственное Соглашение содержит положения, в частности по осуществлению сотрудничества в области обращения с облученным ядерным топливом и радиоактивными отходами. Вместе с тем не предусматривается передача технологий и установок для химической переработки облученного ядерного топлива, изотопного
17 Указ Президента Республики Беларусь от 20.10.2005 г. № 487 «Аб прыняцщ Рэспублжай Беларусь Канвенцьп аб ацэнцы уздзеяння на навакольнае асяроддзе у трансгратчным кантэксце»: Доступ из ИПС «Эталон» (дата обращения: 10.10.2021).
18 Указ Президента Республики Беларусь от 14.12.1999 г. № 726 «Об утверждении Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды»: Доступ из ИПС «Эталон» (дата обращения: 10.10.2021).
19 Закон Республики Беларусь от 26.11.1992 г. № 1982-Х11 «Об охране окружающей среды»: Доступ из ИПС «Эталон» (дата обращения: 10.10.2021).
20 Соглашение об основных принципах сотрудничества в области мирного использования атомной энергии (заключено в г. Минске 26.06.1992 г.): Доступ из ИПС «Эталон».
21 Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 29.08.2009 г. № 1125 «Об утверждении Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о сотрудничестве в области использования атомной энергии в мирных целях»: Доступ из ИПС «Эталон» (дата обращения: 10.10.2021).
обогащения урана и производства тяжелой воды, их основных компонентов или любых предметов, произведенных на их основе, а также урана с обогащением 20% и более по изотопу урана-235, плутония и тяжелой воды.
Вопросы переработки отработавшего в реакторах энергоблоков АЭС ядерного топлива закреплены в Соглашении между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о сотрудничестве в строительстве на территории Республики Беларусь атомной электростанции, заключенном в г. Минске 15 марта 2011 г.22 В соответствии с указанным Соглашением отработавшее в реакторах энергоблоков АЭС ядерное топливо, приобретенное у российских исполняющих организаций, подлежит возврату в Россию для переработки на условиях, определяемых Сторонами в отдельном соглашении, которое в настоящий момент находится в стадии проработки. Представляется целесообразным закрепить в данном соглашении положения о возврате в Беларусь в кондиционированном виде радиоактивных отходов, образовавшихся в результате переработки отработавшего ядерного топлива в реакторах Белорусской АЭС, уделив особое внимание вопросам безопасности их перевозки. При определении номенклатуры, количества и активности подлежащих возврату в Беларусь кондиционированных радиоактивных отходов также необходимо учитывать условия обращения с регенерированным ураном и плутонием, которые будут образовываться в процессе переработки облученных тепловыделяющих сборок.
Отметим, что данные предложения основаны на положениях Соглашения, заключенного между Правительством Австралии и Правительством Французской Республики по переработке австралийских облученных ядерных топливных элементов23 во Франции, которая наряду с Российской Федерацией, Великобританией и иными странами обладает многолетним опытом использования атомной энергии, что позволяет нам относить опыт данных государств к лучшим мировым практикам.
Указанные предложения также согласуются с положениями Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (далее — Объединенная конвенция), предусматривающей захороне-
22 Закон Республики Беларусь от 25.11.2011 г. № 321-3 «О ратификации Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о сотрудничестве в строительстве на территории Республики Беларусь атомной электростанции»: Доступ из ИПС «Эталон» (дата обращения: 10.10.2021).
23 Agreement between the Government of Australia and the Government of the French Republic Concerning the Reprocessing in France of Australian Irradiated Nuclear Fuel Elements. URL: www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/Joint/Treaties/NuclearFuel-France/ Report_179/section?id=committees%2Freportjnt%2F024162%2F25857 (accessed: 14.12.2021).
ние радиоактивных отходов, насколько это совместимо с безопасным обращением с таким материалом, в государстве, в котором они образовались.
Участники Объединенной конвенции, ратифицированной Законом Республики Беларусь от 17 июля 2002 г. № 130-З, устанавливают законодательные, регулирующие и административные меры для осуществления обязательств, вытекающих из ее положений. При этом законодательная и регулирующая основа предусматривает ведение соответствующих национальных требований в отношении безопасности, систему лицензирования, систему контроля, документации, отчетности, систему обеспечения выполнения требований законодательства в области обращения с радиоактивными отходами, четкое распределение обязанностей органов, занимающихся различными стадиями обращения с радиоактивными отходами.
Согласно ст. 21 Объединенной конвенции ответственность за безопасность обращения с радиоактивными отходами возлагается на обладателя соответствующей лицензии. Вместе с тем конечная ответственность за обеспечение безопасности обращения с радиоактивными отходами лежит на государстве.
Положения Объединенной конвенции, являющиеся основой укрепления национальных мер, направленных на безопасность обращения с отходами атомной энергетики, нашли отражение в Законе Республики Беларусь от 30 июля 2008 г. № 426-З «Об использовании атомной энергии». В соответствии со ст. 1 данного Закона обращение с отходами атомной энергетики является деятельностью по использованию атомной энергии. Данным Законом определены государственные органы, осуществляющие государственное управление и регулирование в области использования атомной энергии (ст. 5-8), требования к принятию решений о размещении и сооружении ядерной установки и (или) пункта хранения (ст. 14), заложены основы лицензирования (ст. 10), установлены требования по вопросам физической защиты отходов атомной энергетики (ст. 22-24) и системы учета и контроля отходов атомной энергетики (ст. 12) и иные требования.
Установив компетенцию государственных органов, Закон Республики Беларусь «Об использовании атомной энергии» наделил Совет Министров Республики Беларусь следующими полномочиями в области обращения с отходами атомной энергетики: принятие решений о размещении, проектировании, сооружении, вводе эксплуатацию, продлении срока эксплуатации, ограничении эксплуатационных характеристик и выводе из эксплуатации пункта хранения; определение республиканского органа государственного управления или государственной организации, в ведении которых находится пункт хранения; определение условий и порядка обеспечения физической защиты пункта
хранения, а также порядка осуществления государственного надзора за обеспечением физической защиты пункта хранения и иные полномочия. В пределах своей компетенции в области обращения с отходами атомной энергетики Советом Министров Республики Беларусь утверждены Стратегия обращения с радиоактивными отходами Белорусской атомной электростанции24 и Стратегия обращения с отработавшим ядерным топливом Белорусской атомной электростанции25, Положение о физической защите объектов использования атомной энергии26, регламентированы отношения, связанные с порядком перемещения радиоактивных отходов27, установлен порядок организации и проведения общественных обсуждений проектов экологически значимых решений, экологических докладов по стратегической экологической оценке, отчетов об оценке воздействия на окружающую среду, учета принятых экологически значимых решений28, а также приняты другие постановления.
Стратегия обращения с радиоактивными отходами Белорусской атомной электростанции, утвержденная постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 2 июня 2015 г. № 460, содержит основные направления деятельности по безопасному обращению с отходами атомной энергетики. Реализация Стратегии рассчитана на период до 2082 г., в течение которого будет совершенствоваться система обращения с отходами энергетики. Также в Стратегии указаны положения по финансированию мероприятий, предусмотренных Стратегией, и ожидаемые результаты.
В соответствии с Законом Республики Беларусь «Об использовании атомной энергии» государственное регулирование по обеспечению безопасности при обращении с отходами атомной энергетики осу-
24 Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 02.06.2015 г. № 460 «Об утверждении Стратегии обращения с радиоактивными отходами Белорусской атомной станции»: Доступ из ИПС «Эталон» (дата обращения: 10.10.2021).
25 Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 22.08.2019 г. № 558 «Об утверждении Стратегии обращения с отработавшим ядерным топливом Белорусской атомной электростанции»: Доступ из ИПС «Эталон» (дата обращения: 10.10.2021).
26 Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14.06.2019 г. № 385 «О физической защите объектов использования атомной энергии»: Доступ из ИПС «Эталон» (дата обращения: 10.10.2021).
27 Постановление Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь от 8 декабря 2010 г. № 61 «Об утверждении Правил по обеспечению безопасной перевозки опасных грузов автомобильным транспортом в Республике Беларусь»: Доступ из ИПС «Эталон» (дата обращения: 10.10.2021).
28 Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14.06.2016 г. № 458 «Об утверждении положения о порядке организации и проведения общественных обсуждений проектов экологически значимых решений, экологических докладов по стратегической экологической оценке, отчетов об оценке воздействия на окружающую среду, учета принятых экологически значимых решений и внесении изменений и дополнения в некоторые постановления Совета Министров Республики Беларусь»: Доступ из ИПС «Эталон» (дата обращения: 10.10.2021).
ществляют Министерство по чрезвычайным ситуациям, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, Министерство здравоохранения, Министерство внутренних дел, Комитет государственной безопасности, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь (ст. 7).
В целях обеспечения ядерной и радиационной безопасности Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь в форме постановлений принимает нормативные правовые акты и технические нормативные правовые акты, регулирующие обращение с отходами атомной энергетики. Нормами и правилами по обеспечению ядерной и радиационной безопасности урегулированы вопросы по установлению общих положений при обращении с радиоактивными отходами29 и правила безопасности при обращении с радиоактивными отходами атомных электростанций30, установлены принципы, критерии и основные требования безопасности при захоронении радиоактивных отходов31, приняты другие правовые акты в области обращения с отходами атомной энергетики. Законодательство Республики Беларусь имеет схожее с российским правовое регулирование в области обращения с отходами атомной энергетики32, что указывает на стремление Беларуси имплементировать в национальное законодательство лучшие международные практики, основанные на многолетнем опыте использования атомной энергии, имеющим фундаментальное научно-техническое обоснование.
Требования радиационной безопасности при обращении с отходами атомной энергетики, обеспечивающие безопасность персонала и населения, содержатся в документах Министерства здравоохранения Республики Беларусь. Минздрав в соответствии с возложенными на
29 Нормы и правила по обеспечению ядерной и радиационной безопасности «Безопасность при обращении с радиоактивными отходами. Общие положения» (утв. постановлением Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь от 28.09.2010 г. № 47): Доступ из ИПС «Эталон» (дата обращения: 10.10.2021).
30 Нормы и правила по обеспечению ядерной и радиационной безопасности «Правила безопасности при обращении с радиоактивными отходами атомных электростанций» (утв. постановлением Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь от 12.10.2017 г. № 43): дата обращения: 10.10.2021.
31 Нормы и правила по обеспечению ядерной и радиационной безопасности «Захоронение радиоактивных отходов. Принципы, критерии и основные требования безопасности» (утв. постановлением Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь от 20.01.2012 г. № 7): Доступ из ИПС «Эталон» (дата обращения: 10.10.2021).
32 Приказы Ростехнадзора от 25.06.2015 г. № 243 «Об утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии "Сбор, переработка, хранение и кондиционирование твердых радиоактивных отходов. Требования безопасности"»; Приказ Ростехнадзора от 25.06.2015 г. № 242 «Об утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии "Сбор, переработка, хранение и кондиционирование жидких радиоактивных отходов. Требования безопасности"»: «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 10.10.2021).
него задачами разрабатывает гигиенические нормативы, специфические санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к содержанию и эксплуатации радиационных объектов, объектов использования атомной энергии и других потенциально опасных объектов, а также к установлению санитарно-защитных зон объектов, являющихся объектами воздействия на здоровье человека и окружающую среду, организации и проведению санитарно-противоэпидемических мероприятий, процедурам их контроля, условиям труда работающих33.
На наш взгляд, между компетенциями по обеспечению радиационной безопасности (устанавливаемой Министерством по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь) и по обеспечению радиационной безопасности персонала и населения (устанавливаемой Министерством здравоохранения Республики Беларусь) достаточно тонкая грань, что на практике может вызывать трудности в процессе нормотворчества и правоприменения. Данное разделение компетенций имеет свои исторические корни: с момента возникновения отношений по поводу безопасного обращения с радиоактивными отходами на протяжении длительного периода времени ключевая роль в установлении регулирующих требований принадлежала органу государственного управления, входившего в систему здравоохранения.
Анализируя вопросы о разграничении компетенций, белорусский ученый-правовед О. И. Чуприс указывает на необходимость совершенствования законодательства Республики Беларусь в части четкого закрепления «конкретной компетенции органов госуправления и их структурных подразделений»34. В этой связи полагаем, что установление четкого разграничения компетенций Министерства по чрезвычайным ситуациям и Министерства здравоохранения Республики Беларусь в установлении нормативного регулирования в области обращения с отходами атомной энергетики позволит повысить качество правовой регламентации и будет способствовать обеспечению систематизации и кодификации законодательства исследуемой нами области.
В результате проведенного исследования отметим, что систему белорусского законодательства, регулирующего обращение с отходами атомной энергетики, составляют международно-правовые акты, законы и акты законодательства, в которых устанавливаются требования в отношении процедур по выбору площадок для размещения
33 Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 28.10.2011 г. № 1446 «О некоторых вопросах Министерства здравоохранения и мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 11 августа 2011 г. № 360»: Доступ из ИПС «Эталон» (дата обращения: 10.10.2021).
34 См.: Чуприс О. И. Проблемы правового закрепления компетенции органов государственного управления в Республике Беларусь // Изв. Гомельского гос. ун-та имени Ф. Скорины. 2012. № 3.
установок, на которых происходит обращение с радиоактивными отходами, требования к проектированию, сооружению, эксплуатации и закрытию установок, проведению оценки безопасности данных объектов, закреплены требования по обращению с отходами атомной энергетики на всех этапах жизненного цикла, а также регулируются иные вопросы.
Оценивая массив белорусского законодательства в области обращения с отходами атомной энергетики с момента сооружения первой атомной электростанции на территории СССР, полагаем возможным сделать вывод о динамичном, всестороннем характере развития нормативно-правового регулирования исследуемой области. Безусловно, существенное влияние на регулирующие подходы к обращению с отходами атомной энергетики оказали нормативные правовые акты, принимавшиеся в советский период. Также важным следует отметить обстоятельство, что уже на начальном этапе эксплуатации атомных станций установлены требования в отношении радиоактивных отходов: к системе их очистки, перевозке, к оборудованию и помещениям, в которых осуществлялось обращение с радиоактивными отходами, существовала классификация радиоактивных отходов, что позволяло на этапе образования определить подходящий способ обращения с радиоактивными отходами с учетом их свойств и физико-химических характеристик.
Исследуемое нами законодательство имеет подробное регулирование на каждом этапе его развития. Применительно к каждому объекту с учетом его деятельности, на котором образовывались радиоактивные отходы, разрабатывались инструкции по организации мероприятий, направленных на обеспечение радиационной безопасности при обращении с ними, имелась классификация радиоактивных отходов, а также требования к обращению с радиоактивными отходами в зависимости от установленной классификации.
Из рассмотренного выше следует, что правовое регулирование области обращения с отходами атомной энергетики в СССР, в состав которого входила БССР, имело подробное регулирование, и следовало по пути развития научно-технического прогресса. Наличие в стране богатых природных ресурсов и огромного научно-технического потенциала позволяло проводить научные исследования и разработки, которые создали основу для развития новых общественных отношений, подробно регламентированными техническими нормами. На современном этапе развития белорусское законодательство в области обращения с отходами атомной энергетики следует международным рекомендациям МАГАТЭ, имплементируя в национальную правовую систему накопленный опыт лучших мировых практик, прежде всего страны-поставщика ядерных технологий — Российской Федерации.
Список литературы
1. Демичев Д. М. Чернобыльская катастрофа: государственно-правовые проблемы преодоления последствий. Мн., 1997.
2. Карпович Н. А. Экологическая функция государства: В 2 ч. Мн., 2011.
Ч. 1.
3. Хализева М. Миссия первой АЭС // Наука в России. 2014. № 5.
4. Чуприс О. И. Проблемы правового закрепления компетенции органов государственного управления в Республике Беларусь // Изв. Гомельского гос. ун-та имени Ф. Скорины. 2012. № 3.
Статья поступила в редакцию 30.10.2021; одобрена после рецензирования 09.12.2022; принята к публикации 04.02.2022
Original article Svetlana A. Shestovskaya*
nuclear waste management: influence of the ussr legislation on legal regulation in the republic of Belarus
The author aims to analyze the impact of Soviet legislation on the development of Belarusian regulation in the field of nuclear waste management this publication. The subject of this research were legal acts since the construction of the first nuclear power plant on the territory of the USSR. It is noted that republican and Soviet legislation was applied until 1992, regulating the issues of radioactive waste management. An analysis of the documents establishing the rules for radioactive waste management is presented. The dynamics of improving the legal definition of "radioactive waste" in the acts of the USSR is analyzed. It is noted that the radioactive waste generated as a result of the accident at the Chernobyl nuclear power plant, in accordance with the Belarusian legislation is separated into a different group, for which a special legal regulation has been established. The system of the Belarusian legislation of the post-Soviet period, which regulates the management of nuclear waste, including international legal acts, laws and other legislative acts is research. It is concluded that the legal regulation of the field of nuclear waste management in the USSR, which included Belarus, had detailed regulatory requirements, which were influenced by historical facts, scientific and technological progress and other ongoing events, which served as the basis for the formation of the national legislation of the Republic of Belarus in the studied area.
* Ph. D. Student, Faculty of Law, Belarusian State University (Minsk, Belarus)
Keywords: radioactive waste, nuclear energy, legislative development, state control, classification of radioactive waste, NPP, safety.
For citation: Shestovskaya S. A. (2022). Nuclear energy waste management in the Republic of Belarus: influence on the development of regulation of USSR legislation Moscow University Bulletin. Ser. Law, 1, pp. 90—106 (in Russ.).
Bibliography
1. Chupris, O. I. (2012). Problems of legal consolidation of the competence of government bodies in the Republic of Belarus. Bulletin of F. Skorina Gomel State University, 3, pp. 85-91 (in Russ.).
2. Demichev, D. M. (1997). The Chernobyl disaster: state and legal problems of overcoming the consequences. Minsk (in Russ.).
3. Karpovich, N. A. (2011). Ecological function of the state: in 2 hours. Part 1. Minsk (in Russ.).
4. Khalizeva, M. (2014). Mission of the first NPP. Science in Russia, 5 pp. 45-52 (in Russ.).
The article was submitted 30.10.2021; approved 09.12.2022; accepted 04.02.2022
