CC BY
119
Курмаз Анна Ивановна
аспирант кафедры истории и теории государства и права Кубанского государственного аграрного университета _(тел.: 89184833729)
Обособление и выделение законодательной ветви власти в Российском государстве
в начале XX века
В данной статье обозначены основные шаги на пути к выделению законодательной ветви власти в дореволюционной России. Рассмотрены учреждение и работа первого российского парламента, а также политическая и правовая мысль начала XX века.
Ключевые слова: Государственная Дума по проекту А.Г. Булыгина; Манифест от 17 октября 1905 г. об усовершенствовании государственного порядка; Основные Государственные Законы; работа Государственной Думы; Временное правительство.
A.I. Kyrmaz, Post-Graduate, Chair history and theory of legislation and law, Kuban State Agrarian University; tel.: 89184833729.
In given article the basic steps on a way to allocation of a legislative branch of the power in pre-revolutionary Russia are designated. The establishment and work of the first Russian parliament, and also political and legal thought of the beginning of the XX-th century are considered.
Key words: the State Duma under A.G. Bulygina's project; the Manifesto from October, 17th 1905s., about improvement of the state order; the Basic State Laws; State Duma work; Provisional government.
Вначале XX в. очевидной была необходимость вгосударственных преобразованиях. Система государственного управления не справлялась с возникающими социальными, политическими и экономическими проблемами. Начавшаяся революция 1905-1907 гг. остро поставила вопрос о коренном переустройстве существующих институтов власти. Министр внутренних дел Александр Григорьевич Булыгин составил проект преобразований, одобренный императором Николаем II и обнародованный в виде актов: Манифеста 6 августа 1905 г. о созыве Государственной Думы, Учреждения Государственной думы и Положения о выборах в Государственную думу. Государственная Дума, согласно ему, являлась совещательным органом при царе, не имела права решающего голоса в законодательстве, оказывалась ниже по статусу Государственного совета и правительства. Избирательная система предусматривала косвенные выборы, разделение избирателей по сословным куриям и высокий имущественный ценз. Думские заключения предполагались лишь как предварительная стадия законопроекта, который передается в Государственный совети лишь по принятии им поступает на
окончательное утверждение императора [1]. Ни о какой ответственности министров перед Думой речи не шло. Булыгинский проект, не предусматривающий существенных изменений, вызвал взрыв общественного недовольства. Тогда Сергей Юрьевич Витте, председатель кабинета министров, не являясь сторонником либеральных реформ и разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, но понимая опасность сложившейся в обществе ситуации, составил и направил Николаю II меморандум о положении д ел , программы реформ и Манифест об усовершенствовании государственного порядка. 17 октября 1905 г. Николай II подписал Манифест об усовершенствовании государственного порядка. Тем самым, Государственная Дума превратилась в законодательный орган власти. Две палаты парламента -Государственная Дума и Государственный совет наделялись равными правами в области законодательства, могли противостоять монарху в случае несогласия с ним в области контроля над бюджетом и принятия новых законов. Избирательными правами наделялись те классы населения, которые раньше были его лишены. Манифест предоставил возможность создавать политические партии.
57
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА 20 февраля 1906 г. был принят Манифест "Об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы". Члены Государственного совета, согласно ему, назначались императором и призывались в равном числе от духовенства Православной Церкви, от дворянства и земства, от представителей науки, торговли и промышленности. В таком составе Государственному совету были предоставлены равные права с Государственной Думой в делах законодательства. Закон не мог быть принят императором без одобрения Государственного совета и Государственной Думы. Таким образом, образовывался двухпалатный парламент -выделялась законодательная ветвь власти.
В условиях первой русской революции либеральное движение пыталось выработать варианты будущей российской конституции. С.А. Муромцев, Ф.Ф. Кокошкин, Н.Н. Щепкин и Н.Н. Львов разработали проект, известный под названием "Конституция Муромцева", в котором попытались совместить сильную исполнительную власть, сконцентрированную в монархе, и развитое народное представительство. Проект оказал большое влияние на структуру принятых Николаем II "Основных законов".
23 апреля 1906 г. Николаем II были приняты Высочайше утвержденные Основные Государственные Законы в соответствии с внесением в них изменений Манифестами от 6 августа 1905 г., 17 октября 1905 г., 20 февраля 1906 г. Законодательная власть, согласно Основным Государственным Законам, находилась в руках императора и парламента, состоящего из Государственного Совета и Государственной Думы [2]. "Государственный совет образуется из членов по высочайшему назначению и членов по выборам. Общее число членов Совета, призываемых высочайшей властью к присутствованию в Совете из среды его членов по высочайшему назначению, не должно превышать общего числа членов совета по выборам"[3]. "Государственная дума образуется из членов, избираемых населением Российской империи на пять лет на основаниях, указанных в законоположениях о выборах в Думу" [4]. Законы рассматривались и при обязательном одобрении как Государственным советом, так и Государственной Думой, считался принятым. После этого закон представлялся на утверждение государю императору [5].
В соответствии с Основными Государственными Законами, "Государственный совет и Государственная дума ежегодно созываются указами государя императора" [6]. "Членом Государственного совета и членом Государственной думы одно и то же лицо одновременно быть не может" [7].
В результате преобразований в начале XX в. в Российском обществе появилась возможность создавать политические партии. Борцами за идею разделения властей и выделения в частности законодательной ветви власти, были две партии -кадеты и октябристы.
В октябре 1905 г. члены образованной конституционно - демократическая партия - кадеты (куда вошли П.Н.Милюков (ее вождь), В.М. Гессен, Л.И. Петражинский, С.А. Котляревский, Б.А. Ки-стяковский, В.Д.Набоков, С.А. Муромцев) провозгласили в постановлениях своих съездов от 14 и 18 октября 1905 г., что Манифест 17 октября 1905 г. -не более чем совокупность фраз, так как при всех изложенных в нем условиях Государственная Дума не может быть признана народным представительством. Согласно Программе конституционно - демократической партии: "Народные представители избираются всеобщей, равной, прямой и тайной подачей голосов без различия вероисповедания, национальности и пола"[8]. "Народное представительство участвует в осуществлении законодательной власти" [9]. "Ни одно постановление, распоряжение, указ, приказ и тому подобный акт, не основанный на постановлении народного представительства, как бы он ни назывался и от кого бы ни исходил, не может иметь силы закона". "Министры ответственны перед собранием народных представителей" [10]. Однако Программа кадетов не содержала многих, четко определенных положений. Например, не было определено - сколько палат должно быть у представительного органа - одна или две.
Другой созданной партией был Союз 17 октября (октябристы), куда вошли Д.Н. Шипов, А.И. Гучков, М.В. Родзянко, В.П. Рябушинский, Ф.Н. Пле-вако, В.В. Шульгин. Они выдвигали требования о развитии и укреплении начал конституционной монархии с народным представительством, основанном на общем избирательном праве. При этом октябристы наделяли монарха значительными законодательными полномочиями. По сравнению с предлагаемыми ими положениями, даже царский Манифеста 17 октября 1905 г. оказался более прогрессивным.
С 26 марта по 20 апреля 1906г., на основании законодательной базы, прошли выборы в Государственную думу Российской империи I созыва. Впервые не только теория влияла на практику, но и практика - на теорию. Работа Государственной Думы сделала актуальной рассмотрение классическую теорию разделения властей. Политическая и правовая мысль характеризовалась наличием предложений о совершенствовании законодательной ветви власти. Это стало центральной темой в трудах М.Я.Острогорского, П.Н. Милюкова, Н.И. Лазаревского, С.А. Котляревс-
58
кого, С.А. Муромцева, Ф.Ф. Кокошкина, Л.И. Петрожинского, В.Д. Набокова, М.М. Ковалевского, П.И. Новогородцева.
Председатель Государственной думы I созыва С.А. Муромцев являлся сторонником введения общенародного представительства, проведения всеобщих, прямых и равных выборов в Государственную Думу. Он принял деятельное участие в разработке наказа Думы, который стал основой российского парламентского права и лег в основу внутреннего распорядка деятельности Думы. Политолог, юрист, беспартийный член Государственной думы М.Я. Острогорский важным в работе Думы усматривал участие большего числа граждан, свободных от политического влияния. В связи с этим он считал необходимым утверждение такого регламента Думы, при котором было бы сведено к минимуму влияние политических фракций на принятие думских решений. Выступал за введение принципа департизации думских отделов и комиссий. П.И. Новгородцев, юрист, член партии кадетов, отмечал, что принцип народовластия состоит не в том, чтобы народ все решал и все делал сам, а в том, чтобы не будучи законодателем фактическим народ все же был, согласно известному выражению, тем "дремлющим законодателем", за которым сохраняются юридический суверенитет и юридическая возможность проявить свои верховные права через органы своей воли" [11]. С.А. Котляревский, историк, член партии кадетов, разработал свою теорию парламентаризма. Он утверждал, что нельзя многогранную деятельность представительного органа власти сводить лишь к законодательной функции. Помимо нее существуют и другие, которые были выделены английским мыслителем Бэджготом: избирательная (выделение из среды парламента министров), выражающая (т.е. выражение мыслей народа относительно всех всплывающих на политическом горизонте вопросов), учительская (политическое и общественное воспитание нации), осведомляющая (информирование обо всем, происходящем в стране), лишь на пятом месте стояла законодательная функция [12]. Котляревский выделял следующие полномочия парламента: законодательные, бюджетные (право парламента рассматривать, санкционировать и отклонять бюджет), контролирующие (контроль за деятельностью правительства), участие во внешней политике государства. В.Д. Набоков, член партии кадетов, депутат Государственной думы I созыва, существование государства без парламента считал недопустимым. Парламент, по его мнению, это и высшее политическое представительство народа, и законодатель, и гарант законности, соблюдения прав и свобод гражданина. "Главными
вопросами, вокруг которых должна быть сконцентрирована парламентская деятельность, полагал Набоков, это: 1) внутренняя организация парламента; 2) законотворческая деятельность в "тесном смысле этого слова"; 3) финансовый контроль; 4)контроль за законностью действий правительства" [13]. Плодотворную деятельность парламента Набоков связывал с регламентом, по которому должна быть устроена внутренняя организация работы парламента. В законотворческой деятельности парламента он делал акцент на вопросе о важности гласной экспертизы законопроектов, безупречности их внутреннего содержания [14].
Депутаты Государственной думы I созыва в начале своей работы составили обращение к правительству с требованиями упразднения Государственного Совета, установления равных всеобщих выборов, личной ответственности министров перед Думой и другие [15]. Премьер - министр И.Л.Горемыкин отвергнул все требования обращения [16]. 9 июля 1906 г. Государственная дума I созыва была разогнана Правительством. Несогласные депутаты составили так называемое "Выборгское воззвание", но оно осталось без отклика и поддержки. В Манифесте о роспуске I Думы говорилось, что закон об учреждении Государственной Думы "сохранен без изменений" [17]. На этом основании 20 февраля 1907 г. началась работа Государственной думы Российской империи II созыва. Вначале дума скоординировалась с Правительством, но вскоре также стала возражать против всех его предложений. 3 июня 1907 г. Манифестом "О роспуске II Государственной думы" [18]. Дума была распущена. 3 июня 1907 г. также считается датой окончания Первой русской революции. Николай II нарушил положение Основных Государственных Законов, в соответствии с которым без одобрения Думы не мог принять новый закон. Стало ясно, что учреждение Государственной думы и выделение тем самым законодательной ветви власти было вынужденной мерой, единственной способной остановить волну общественного недовольства. Идеалы правового государства и разделения властей не разделялись императором и его правительством.
Вместе с Манифестом 3 июня 1907 г. было принято "Положение о выборах в Государственную Думу" [19], которое значительно урезало представительство окраин России и выборщиков от крестьянской курии. Согласно этому акту была созвана и 1 ноября 1907 г. начала свою работу Государственная Дума III созыва. По составу она была менее оппозиционной правительству, чем Думы I и II созывов, в ней превалировали октяб-
59
ристы, оказывающие поддержку правительственной политики. Дума III созыва проработала весь свой пятилетний срок. В Думе активно работали комиссии, законопроекты обсуждались преимущественно думскими совещаниями, а законы принимались в три чтения.
Ко времени окончания срока полномочий Государственной Думы III созыва, в 1911 г. Российское государство охватил кризис конституционализма. Организации и комитеты кадетской партии закрывались, численность ее падала. Кадеты и октябристы сходились во мнении, что их возвышенные и далеко идущие идеи на практике терпели полный крах. Народ не был способен воспринять их идеалы о государственном устройстве. Не удавалось им и привлечь сторонников среди представителей других партий.
Политическая и правовая мысль отражала разочарованность либеральных деятелей в реализации своих идеалов о правовом государстве, о воплощении положений теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Б.А. Кистяковский сделал вывод, что введением народного представительства в России не создано разделения властей. "Наши Основные Законы и Учреждения Государственного Совета и Государственной Думы лишь дальше провели то обособление различных функций государственной власти, которое было намечено уже реформами Александра II" [20]. Он даже пришел к выводу, что разделение властей в государстве невозможно. В ряде стран, чьи конституций закрепляют его, создано лишь некоторое разобщение между органами законодательной и правительственной власти. Однако, как замечал Кистяковский, российские конституционные законы не устанавливали и этого разобщения. По мнению В.Д. Набокова, парламент, высшее политическое представительство народа, находился под гнетом правительства, чиновники которого не признавали и не считались с законодательным органом власти. В действиях правительства ничего кроме произвола Набоков не усматривал.
Осенью 1912 г. начала работать Государственная Дума IV созыва. Начало Первой мировой войны (28 июля 1914-11ноября 1918 гг.) привело к некоторой стабилизации внутриполитического положения. Однако все политические партии и течения, в том числе либералы, наталкиваясь на сопротивление власти к проведению реформ, осознавали ее неспособность справиться с системным кризисом, осознавали неизбежность новой волны революции в России. Кадеты, октябристы и ряд других оппозиционных правительству фракций создали в августе 1915 г. в Государственной Думе IV созыва Прогрессивный блок с главным требованием - созданием "правительства
общественного доверия", которое бы сотрудничало с Думой, и прежде всего - для достижения военных побед. Его министры должны были быть ответственны перед Думой. В 1916 г. Николай II, распустив Думу на каникулы, стал проводить изменения в правительстве, на которых настаивали депутаты. Но ожидания Думы о том, что часть правительства станет либеральной, не оправдались. В связи с этим исчезали и надежды на Прогрессивный блок, главную роль в котором играли кадеты.
25 февраля 1917 г. император издал Указ о роспуске Государственной Думы. Находившаяся в оппозиции Дума не подчинилась и продолжала частные совещания. В России началась "февральская" революция. 27 февраля ряд либеральных депутатов Думы создали Временный комитет Государственной Думы для восстановления порядка, который фактически взял на себя функции верховной власти. Другие депутаты объявили о создании Временного исполнительного комитета Петроградского Совета рабочих депутатов. Либералам основной задачей виделось создание правительства, ответственного перед Думой, то есть окончательного превращения России в конституционную монархию. По результатам переговоров с Исполнительным комитетом совета рабочих депутатов (Исполкомом), было создано Временного правительство.
2 марта 1917 г., когда Николай II отрекся от престола за себя и своего сына в пользу брата Михаила, также отказавшегося от престола, в стране установилось двоевластие. Политическая обстановка стала характеризоваться политической свободой, зачатками формирования правового государства, парламентаризма. Временное правительство работало под покровительством Государственной думы. На выборах боролись разные партии, с разными программами и политическими целями. Все эти обстоятельства вселяли в либерально настроенную часть населения надежды на формирование правового государства с парламентом.
Временное правительство начало реорганизацию органов власти. Было создано Юридическое совещание, целью которого была разработка законодательных актов. Однако меры, проводимые правительством, не находили поддержки у народа. Да и многое, что провозглашалось, оставалось лишь на бумаге. Недовольство этим вызвало новые волны беспорядков в стране. В июле 1917 г. сторонники либерального пути развития, осознав, что массовая поддержка находится в руках оппозиции, решились пойти на военный переворот. Но попытка военного переворота не нашла поддержки в народных массах, а наоборот вызвала взрыв недовольства.
60
В октябре 1917 г. в России произошла революция, в результате которой были уничтожены все прежние институты власти.
Таким образом, в начале XX в. состоялось обособление и выделение законодательной ветви власти. Почти десятилетие проходила активная работа парламента, состоящего из Государственного Совета и Государственной Думы, что нашло непосредственное отражение в отечественной политической и правовой мысли.
1. "Учреждение Государственной думы" 6 августа 1905 г. URL: http://ibyu.narod.ru/swh.html, ст..47-48.
2. Верхотуров Ю.И., Харьковская Г.З. "История отечественного государства и права". Учебно - методическое пособие. Ч. 1 (продолжение). Краснодар, 2003. С. 110.
3. Там же. С. 114.
4. Там же.
5. Там же. С. 115.
6. Там же. С.114.
7. Там же.
8. Программа конституционно - демократической партии / URL: http://his95.narod.ru/party/ kadet.htm
9. Там же.
10. Там же.
11. Новгородцев П.И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания. М., 1909. С. 170
12. Котляревский С.А. Конституционное государство. М., 2004. С. 127-146.
13. Анатомия истории. История русской правовой мысли: биографии, документы, публикации. Редакционная коллегия В.П. Кашепов, А.В. Мицкевич, С.А. Пяткина. Издательство "Остожье", 1998. Р. 441.
14. Сборник статей по уголовному праву / Набоков В.Д. С.-Пб.: Тип. т-ва "Обществ. Польза", 1904. Р. 6,12,13,29,30,170 и др.
15. Россия в XX веке: учеб. для 10-11 кл. об-щеобразоват. учреждений / А.А.Левандовский, Ю.А. Щетинов. 5-е изд. М.: Просвещение, 2001. С. 55.
16.Анатомия истории. Указ.соч. С. 447.
17.Верхотуров Ю.И., Харьковская Г.З. Указ.соч. С. 120.
18. Там же.
19. Там же. С. 121.
20. Кистяковский Б.А. Философия и социология права / Сост., примеч., указ. В.В. Сапова. СПб.: Р Х Г И, 1999. С. 525.
1. "State Duma establishment" on August, 6th 1905. URL: http://ibyu.narod.ru/s wh.html, item 4748
2. Verhoturov Ju.I., Kharkov G.Z. "History of the domestic state and the right". The methodical grant. P. 1 (continuation). Krasnodar, 2003. Р 110.
3. In the same place. P. 114.
4. In the same place.
5. In the same place. P. 115.
6. In the same place. P. 114.
7. In the same place.
8. The program constitutionally - democratic party / URL: http://his95. narod. ru/party/kadet. htm
9. In the same place.
10. In the same place.
11. Novgorodtsev P.I. Introduction in legal philosophy. Crisis of modern sense of justice. М., 1909. R. 170.
12. Kotlyarevsky S.A. Constitutional the state. М, 2004. R. 127-146.
13. History anatomy. History of Russian legal thought: biographies, documents, publications. An editorial board V.P. Kashepov, A.V. Mitskevich, S.A. Pjatkina. Publishing house "Ostogi", 1998. R.' 441.
14. The collection of articles on criminal law / Nabokov V.D. SPb.: Type. t-va "Societies. Advantage", 1904. P. 6,12,13,29,30,170.
15. Russia in the XX-th century: Studies. For 1011 Cl. Establishments / A.A.Levandovsky, J.A.ShChetinov. 5 Publishing house. M.: Education, 2001. R. 55.
16. History anatomy. In the same place. P. 447
17. Verhoturov J.I., the Kharkov G.Z. In the same place. P. 120.
18. In the same place.
19. In the same place. P. 121.
20.Kistjakovsky B.A. Filosofija and right sociology/Sost. V.V. Sapova. SPb.: RGHI, 1999, P. 525.
61
