CC BY
114
УДК 332.02
ОБОСНОВАНИЕ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
В.Э. Комов, А.И. Кабалинский
Рассматриваются вопросы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности на региональном уровне, направленной на минимизацию масштабов причиняемого вреда (ущерба) охраняемым законодательством ценностям в соответствующих сферах деятельности, а также на оптимизацию распределения трудовых, материальных и финансовых ресурсов государства и предотвращение необоснованного вмешательства контрольно-надзорных органов в деятельность подконтрольных субъектов.
Ключевые слова: государственный контроль и надзор, региональный контроль и надзор, управление рисками, оценка эффективности.
Контрольная функция присуща всем органам государственной власти и местного самоуправления в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, федеральными законами, уставами муниципальных образований. Все это предполагает их самостоятельность при реализации контрольно-надзорной функции и специфические для каждого из них формы осуществления данной функции.
Число органов, реализующих контрольно-надзорные функции находится в диапазоне от одного до нескольких десятков в зависимости от конкретного субъекта РФ.
В соответствии с установленной Конституцией Российской Федерации и действующим федеральным законодательством все контрольные полномочия субъекта Российской Федерации в области контрольно-надзорной деятельности подразделяются на две группы. К первой группе могут быть отнесены собственные полномочия субъектов Российской Федерации. Ко второй группе - делегированные полномочия, т.е. федеральные полномочия, осуществление которых передано субъектам Российской Федерации. В настоящее время на региональном уровне реализуется 45 видов контроля и надзора, проводится 568 тыс. проверок (в 2015 г. - на 48 % больше, чем в 2011 г.), которые проводят 22500 инспекторов (в 2015 г. -на 26 % больше чем в 2014).
В ряде случаев контрольно-надзорные функции реализуются специализированными региональными органами власти, в задачи которых входят только разрешительные и контрольные полномочия. Вместе с тем, в значительной степени функциями по контролю наделяются органы общей компетенции, которые также осуществляют функции по нормативному ре-
гулированию, управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг.
В ряде субъектов РФ созданы специализированные структуры, нацеленные на осуществление широкого круга контрольно-надзорных функций. Примером может служить Главное контрольное управление города Москвы (Главконтроль). Данная структура является функциональным органом власти г. Москвы, имеет право осуществлять контроль за соблюдением законодательства РФ и других нормативных документов РФ, правовых актов г. Москвы о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контроль в сфере закупок), внутреннего государственного финансового контроля, а также осуществляющим контроль за предоставлением государственных услуг города Москвы, функцию оценки эффективности и результативности деятельности отраслевых, функциональных и территориальных органов исполнительной власти города Москвы, государственных учреждений города Москвы, государственных унитарных предприятий города Москвы, функцию по организационно-аналитическому и методическому обеспечению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, ведомственного контроля в сфере закупок, является ответственным за подготовку в установленном порядке докладов об осуществлении регионального государственного контроля (надзора) [1]. Особенностью Москвы является также наделение функциями КНД территориальных органов исполнительной власти.
В большинстве других случаев функции контроля и надзора выполняют профильные по видам деятельности структуры (сфера строительства, имущественного комплекса, ЖКХ, культуры, здравоохранения, защиты окружающей среды и т.д). Они могут быть созданы в виде министерств, департаментов, комитетов, управлений, служб, агентств и других (рис.).
Анализ практической деятельности в сфере контроля и надзора на региональном уровне показывает, что ряд ресурсов, которые могут быть использованы как для упрощения данного вида деятельности, так и для повышения его эффективности, остаются недостаточно использованными.
Так, мало задействованным остается потенциал местного самоуправления, гражданского общества, институтов самоуправления хозяйствующих субъектов.
Ряд контрольно-надзорных функций, которые в настоящее время реализуются на региональном (а иногда и федеральном) уровне, могут быть переданы на муниципальный уровень. Прежде всего, это мероприятия в сфере контроля за использованием земельных ресурсов, контроля за состоянием природной среды. Несомненно, что в настоящее время большинство органов местного самоуправления не обладают необходимым кадровым и ресурсным потенциалом для выполнения таких функций, однако в среднесрочной перспективе, при условии реализации комплексных программных
мероприятий в регионах, при методической поддержке федеральных органов исполнительной власти такая задача может быть решена.
се сс Ьв
2
Департамент экономической политики и развития города Москвы Департамент торговли и услуг города Москвы.
Департамент науки, промышленной политики и предпринимательства города Москвы. Департамент образования города Москвы Департамент топливно-энергетического хозяйства города Москвы Департамент имущества города Москвы Департамент культурного наследия города Москвы. Департамент социальной зашиты населения города Москвы. Департамент здравоохранения города Москвы.
Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы. Департамент семейной и молодежной политики города Москвы. Департамент труда и занятости населения города Москвы
Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы.
Региональная энергетическая комиссия города Москвы.
Главное контрольное управление города Москвы
Комитет государственного строительного надзора города Москвы
Комитет города Москвы по обеспечению реализации инвестиционных проектов в строительстве и контролю в области
долевого строительства
Комитет ветеринарии города Москвы
Государственная жилищная инспекция города Москвы
Государственная инспекция города Москвы по качеству сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Государственная инспекция по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы Объединение административно-технических инспекций города Москвы. Управление по обеспечению мероприятий гражданской защиты города Москвы. Главное архивное управление города Москвы, префектуры административных округов города Москвы
Министерство здравоохранения Московской области
Министерство культуры Московской области
Министерство образования Московской области
Министерство экологии и природопользования Московской области
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Московской области
Министерство жилищно-коммунального хозяйства Московской области
Министерство транспорта Московской области
Министерство экономики Московской области
Министерство потребительского рынка н услуг Московской облает
Комитет по труду и занятости населения Московской области
Топливно-энергетический комитет Московской области
Главное управление государственного административно- технического надзора Московской области Главное управление Московской области "Государственная жилищная инспекция Московской области" Главное управление государственного строительного надзора Московской области Главное архивное управление Московской облает
Главное управление дорожного хозяйства Московской областиуправы районов города Москвы.
Министерство строительства Калининградской облает Министерство развития инфраструктуры Калининградской облает Министерство по промышленной политике, развитию предпринимательства и торговли Калининградской облает Служба по контролю и надзору в сфере образования Калининградской облает Служба по контролю качества медицинской помощи и лицензированию Калининградской облает Служба государственной охраны объектов культурного наследия Калининградской облает
Государственная жилищная инспекция Калининградской облает (жилищная инспекция (служба) Калининградской облает)
Государственная инспекция архитектурно- строительного надзора Калининградской облает (служба ГАСН Калининградской облает)
Служба по экологическому контролю и надзору Калининградской облает
Государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники
Калининградской облает (служба гостехнадзора Калининградской облает)
Служба ветеринарии и государственной ветеринарной инспекции Калининградской облает
Служба по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области
Агентство по обеспечению занятости населения Калининградской области
Агентство по охране, воспроизводству и использованию объектов животного мира и лесов Калининградской области
Субъект РФ
Орган исполнительной власти, выполняющий, наделенный функциями контроля и надзора
Органы исполнительной власти, наделенные функциями контроля и надзора в отдельных субъектах РФ
Существенным недостатком осуществления контрольно-надзорной деятельности на территории РФ является дублирование мероприятий в рамках контроля и надзора федеральными и региональными органами. Для минимизации негативных последствий данного фактора необходимо полностью исключить проверки одного и того же объекта органами одного уровня государственной власти, если проверка уже была проведена органами другого. Важным моментом для ликвидации негативных последствий дублирования функций может стать проведение совместных проверок региональными органами выполняющими функции контроля и надзора совместно с федеральными и муниципальными структурами. Для практической реализации данного положения целесообразно в каждом субъекте РФ создать информационно-коммуникационную систему взаимодействия региональных органов государственной власти и территориальных подразделений федеральных органов власти. Такая система должна выполнять функции взаимного информирования о целях, объектах и времени проведения проверочных мероприятий с последующей координацией действий по принятию совместного решения о целесообразности проверки, ее времени, составу совместной группы проверяющих.
Заслуживают внимания практики по созданию объединенных региональных инспекций по проведению комплексных проверок, когда смежные виды надзора объединяются в единые инспекторские группы, инспекторские региональные ведомства (в Москве и Ульяновской области).
Риск-ориентированная модель контрольно-надзорной деятельности в пилотном режиме внедряется в Ульяновской области. Основные мероприятия, направленные на совершенствование контрольно-надзорной деятельности в регионе и переход на риск-ориентированную модель, закреплены в «дорожной карте» «Контроль рисков для комфортной и безопасной жизни и эффективного бизнеса» на 2015-2017 годы. В регионе сформирован реестр обязательных требований и классификатор нарушений, реализован принцип «сначала предупреждение, потом штраф» для нарушений, выявленных впервые. Кроме того, на основе собственного опыта реализации риск-ориентированной модели проверок в Ульяновской области подготовлены предложения по региональному стандарту контрольной деятельности [8].
На сегодняшний день законопроект, предполагающий введение риск-ориентированной модели контроля, находится еще в работе.
Министерство экономического развития Ульяновской области выполнило масштабную аналитическую работу, давшую возможность провести оценку степени риска по различным направлениям и сферам деятельности. Ведомство координировало разработку пакета критериев оценки величины риска, для предприятий исходя из видов их экономической деятельности. При установлении степени риска для хозяйствующего субъекта был учтен как вид его экономической деятельности, так и статистические данные о допущенных в предшествующие периоды нарушениях в различных областях деятельности. Такая возможность появилась благодаря ин-
формационному обмену между инспекторами о результатах проверочных мероприятий. Хозяйствующие субъекты с низким уровнем рисков освобождаются от плановых проверок полностью, а для организаций с весьма высоким риском должен быть введен режим перманентного контроля в форме дислокации на предприятии органов, осуществляющих функции контроля.
Переход к риск-ориентированной модели КНД на этапе верстки ежегодного плана проведения проверочных мероприятий апробировался на базе Департамента ветеринарии Ульяновской области.
Возможный эффект от внедрения риск-ориентированной модели надзорной деятельности предполагает сокращение ежегодных проверок на величину около10%, что в количественном представлении составляет до 50 проверок в течение года. Величина штрафных санкций, в расчете на одного нарушителя составляет примерно 20 тысяч рублей. На основе использования риск-ориентированной модели, взимание штрафных санкций может составить до одного миллиона рублей в год.
Передача части контрольных функций на региональный уровень позволит избежать дублирования. В связи с этим риск-ориентированная модель должна вводиться в практику по следующим направлениям:
- планирование и осуществление контрольно-надзорной деятельности;
- передача ряда функций контроля и надзора от федеральных органов на уровень регионов.
Согласно протоколу совещания у заместителя Председателя Правительства РФ Д. Н. Козака в декабре 2014 года десяти регионам, в том числе Ульяновской области, в пилотном режиме передаются полномочия по контролю и надзору от федеральных ОИВ. Полный пакет полномочий в сфере контроля и надзора передается в таких имеющих первостепенное значение сферах, как:
- труд;
- чфера общественного транспорта;
- земельный надзор.
Передача некоторых полномочий осуществляется в области защиты интересов потребителей, природоохраны, фитосанитарии, ветеринарии, экологического надзора, а также надзора за сохранностью автодорог федерального значения.
Следует отметить, что передача контрольных (надзорных) полномочий на уровень субъекта потребует масштабной работы по изменению законодательной базы на федеральном уровне, а впоследствии и на региональном.
Список литературы
1. Положение о Главном контрольном управлении Города Москвы. Утверждено постановлением Правительства Москвы от 1 июня 2012 года № 252-ПП
2. Андреева Ю.А. Контроль и надзор: основные подходы к разграничению понятий // Научный вестник Омской академии МВД России. 2009. № 1(32).
3. Аузан А.А., Крючкова П.В. Административные барьеры в экономике: институциональный анализ. М., 2002.
4. Бабелюк Е.Г. Проблемы разграничения деятельности по оказанию государственных услуг и контрольно-надзорной деятельности государства // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник статей / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007.
5. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для ВУЗов. 2-е изд., изм. И доп. . М., 2005.
6. Баранов М.Л. Соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»: теория и практика вопроса //Право и жизнь. 2011. № 157 (7); 158 (8).
7. Бессонова Е.В. и др. Административные барьеры на пути развития малого бизнеса в России / под ред. Н.А. Волчковой, М., 2010.
8. [Электронный ресурс]. URL: http://open.gov.ru/events/5511157/
Комов Валерий Энгельсович, канд. экон. наук, доц., (903) 658-68-41, [email protected], Россия, Тула, Финансовый университет при Правительстве РФ,
Кабалинский Алексей Игоревич, канд. экон. наук, доц., (916) 631-36-85, [email protected], Россия, Тула, Финансовый университет при Правительстве РФ
JUSTIFICATION TO IMPROVE THE EFFECTIVENESS OF CONTROL AND MONITORING ACTIVITIES AT THE REGIONAL LEVEL
V.E. Komov, A.I. Kabalinskij
Discusses the issues of evaluation of the efficiency and effectiveness of control and monitoring activities at the regional level aimed at reducing harm (harm) to the values protected by law in the respective spheres of activity, as well as achieving the optimal allocation of human, material andfinancial resources of the State and minimize undue interference control and oversight activities of controlled entities.
Keywords: State control and supervision, monitoring and oversight, risk management, effectiveness evaluation
Komov Valeryi Engelsovich, candidate of economy sciences, docent, (903) 658-6841, [email protected], Russia, Tula, University of Finance under the Government of the Russian Federation,
Kabalinskij Aleksey Igorevich, candidate of economy sciences, docent, (916) 631-3685, [email protected], Russia, Tula, University of Finance under the Government of the Russian Federation
