CC BY
26
ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА
Котельникова М.В.,
старший преподаватель кафедры «Государственные и муниципальные финансы», Уральский государственный экономический университет E-mail: [email protected]
ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНА ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
Исследование направлено на изучение проблемных вопросов стратегического планирования налоговых доходов местных бюджетов и разработку рекомендаций по его совершенствованию. Стремление муниципальных образований самостоятельно решать вопросы социально-
экономического развития своих территорий заставляет искать инструменты планирования, учитывающие как текущую ситуацию, так и определяющие цели и задачи, механизмы реализации и сценарии развития. В связи с этим наблюдается усиление внимания к стратегическому планированию, что обусловлено опять же созданием законодательной основы для его развития, а также поиском возможностей преобразования социально-экономических условий развития муниципальных образований. В работе обоснована необходимость и значимость стратегического планирования доходов местных бюджетов как одного из инструментов управления социально-экономическим развитием муниципалитетов. Обобщены факторы, препятствующие созданию эффективной системы стратегического планирования на муниципальном уровне. Проанализированы и отражены задачи стратегического планирования доходов местных бюджетов. Сформулирован авторский подход организации общего алгоритма работы над стратегией бюджетных доходов. Предложена система показателей результативности стратегиче-
ского плана налоговых доходов местных бюджетов.
Ключевые слова: перспективное планирование, стратегия, доходы, местные бюджеты, цели и задачи.
Kotelnikova M.V.
THE JUSTIFICATION FOR THE NEED TO DEVELOP THE STRATEGY PLAN
OF THE LOCAL BUDGETARY INCOME
The research is aimed at the study of problem issues of strategic planning of local budgets tax receipts and development of recommendations for its improvement. The tendency of municipal units to deal with the issues of socioeconomic development of their territories on their own makes it necessary to seek instruments of planning taking into account both the current situation and defining aims and objectives, implementation arrangements and development scenerios. Thereby we can see an increased focus on the strategy planning what is caused again by the legal framework formation for its development and also a search of opportunities for transformation socioeconomic conditions of municipal units development. In the study needs and importance of the strategy planning of local budgets incoming as one of the ruling instruments of socioeconomic municipal inits development have been provided. The facts preventing creation of the efficient strategy planning system at municipal level have been summorised. The tasks of the strategy planning of local budgetary income have been analysed and represented. The author's approach of organising general algorithm of the local budget strategy work has been formulated. The system of performance indicator of the strategy plan of local budgets tax yield has been suggested.
Keywords: long-term planning, strategy, incoming, local budgets, goals and objectives.
В настоящее время широкое распространение получили инструменты бюджетно-финансового планирования, направлен-
ные на расширение возможностей преобразования национальной экономики.
Занимаясь изучением вопросов планирования доходов местных бюджетов, автор исследовал значительный массив материала по данной тематике. В ранее опубликованных работах обобщены и уточнены сущностные характеристики процесса планирования налоговых доходов местных бюджетов (понятие, признаки, функции, принципы, классификация, субъектный состав) и проанализирована практика планирования доходов финансовыми органами муниципальных образований Свердловской области.
В продолжение исследуемой темы в данной статье раскроем необходимость и значимость стратегического планирования доходов местных бюджетов как одного из инструментов управления социально-экономическим развитием муниципалитетов.
В рамках федерального законодательства заложены единые требования к системе стратегического планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях [1].
Одним из элементов государственного стратегического планирования является стратегия бюджета [2].
Учитывая различную природу расходов и доходов, различные методические подходы к оценке доходов и расходов и необходимость изучения глубинного смысла отдельных элементов бюджетной стратегии, автор статьи считает необходимым акцентировать внимание на рассмотрении стратегического плана именно доходов местного бюджета. Данное положение обусловлено незначительным количеством научных работ отечественных ученых, посвященных комплексному исследованию стратегического прогнозирования доходов местных бюджетов с учетом изменяющихся геополитических факторов.
И безусловно, стратегическое планирование бюджетных поступлений является актуальной темой, так как:
— является базой для оперативного планирования;
— определяет на длительную перспективу доходы, что позволяет оценивать финансовые возможности территории и
направления использования имеющихся ресурсов;
— повышает способность бюджета справляться с макроэкономическими колебаниями;
— способствует принятию обоснованных и результативных решений;
— придает бюджетному процессу большую преемственность;
— повышает прозрачность процесса формирования бюджета.
Учитывая вышеизложенное, целью исследования является изучение факторов, препятствующих созданию эффективной системы стратегического планирования бюджетных доходов на муниципальном уровне и характеристика условий реализации планов перспективного развития доходов местных бюджетов.
Первый опыт по созданию и реализации стратегий развития более чем ста муниципальных образований из 38 субъектов Российской Федерации реализован Институтом «Открытое общество» в 1999-2003 годах [3]. И безусловно, полученные практические результаты позволили участникам эксперимента по-новому взглянуть на результативность и потенциал своих территориальных образований.
Вместе с тем до сих пор деятельность в этом направлении остается зоной поиска собственного пути развития.
По мнению Орловой Е.В., в нестабильных экономических условиях, характеризующихся увеличением бюджетных рисков и ростом числа финансово несостоятельных муниципалитетов, достигнуть высокой достоверности прогнозных значений и обеспечить согласование стратегического и бюджетного планирования на муниципальном уровне представляется сложной задачей [4].
В работах, посвященных изучаемой теме, выделяют следующие факторы, препятствующие созданию эффективной системы стратегического планирования на муниципальном уровне:
1) неполная взаимосвязь стратегического планирования и реальных полномочий органов местного самоуправления;
2) отсутствие действенной системы стратегического планирования и несогласованность его отдельных элементов [5];
3) местные органы управления не имеют реальных стимулов к разработке стратегий;
4) недостаточность ресурсной базы (в структуре собственных доходов местных бюджетов доля налоговых и неналоговых доходов составляет около 57%) и зависимость муниципальных доходов от федеральных налогов (налог на доходы физических лиц формирует более 60% налоговых доходов местных бюджетов) [6];
5) необеспеченность кадрами, обладающими специальными знаниями и навыками [7];
Пренебрежение влияния данных факторов на формирование эффективной
стратегии вероятнее всего приведет к проявлению бюджетных рисков в виде значительного отклонения результатов исполнения доходов от прогнозных параметров, что отразится и на устойчивости местных бюджетов, и на качестве исполнения расходных обязательств муниципальных властей.
По мнению автора, организация и проведение структурных преобразований любой системы управления требует четко слаженного механизма, имеющего детально разработанные элементы.
В данном случае обдуманным шагом была бы разработка общего алгоритма работы стратегии доходов местного бюджета, включающего следующие координированные компоненты (рис. 1):
г
1. Взаимосвязь стратегии МО с концепциями долгосрочного развития региона
г
4. Использование
опыта стратегического
развития муниципалитетов
г
Компоненты стратегии доходов
2. Конкретизация целей и задач
/-N
3. Оптимизация полномомчий муниципальных служащих
ч_/
Рисунок 1 - Алгоритм работы финансового органа муниципального образования над стратегией доходов местного бюджета1
1 Составлено автором.
1. Взаимосвязь стратегического планирования доходов муниципальных образований с концепциями долгосрочного развития на федеральном и региональном уровнях.
2. Конкретизация целей и задач стратегии доходов.
3. Оптимизация полномочий муниципальных служащих.
4. Использование зарубежного и отечественного опыта стратегического развития муниципалитетов.
Созданию благоприятных условий для разработки стратегических документов муниципалитетов (первый компонент стратегии) способствует наличие правовой базы на федеральном уровне и разработка документов стратегического планирования региональными органами власти. Согласование действий субъектов государственного и муниципального уровня по формированию документов стратегического планирования, основанное на комплексном нормативно-методическом обеспечении, обеспечит формирование результативной системы среднесрочного и долгосрочного прогнозирования.
Конкретизация целей и задач стратегического планирования бюджетных доходов (второй компонент стратегии) позволяет выработать эффективные действия дальнейшего развития муниципалитета.
Основной целью создания стратегии доходов муниципального образования можно определить обеспечение предсказуемости развития местных бюджетов (возможность оценивать на вариантной основе долгосрочные тенденции изменений объема и структуры доходов).
Реализация поставленной цели возможно при выполнении ряда взаимодополняющих задач:
- обеспечение взаимосвязи бюджетной деятельности муниципального образования с приоритетными направлениями социально-структурного развития территории;
- разработка нормативной базы, регулирующей правовые основы формирования плана стратегического развития местного бюджета;
- повышение эффективности использования муниципального имущества;
- упорядочивание системы льгот по местным налогам.
Реализация третьего компонента предполагает в первую очередь грамотное распределение полномочий и обязанностей муниципальных служащих, позволяющее осуществлять помимо текущей оперативной деятельности стратегическое планирование.
Органы местной власти, отвечающие за выработку стратегии территории, заинтересованы в первую очередь в:
1) создании команды квалифицированных работников (повышении качества образования муниципальных служащих, именно по профилю финансы, проведении обучающих семинаров, круглых столов), обладающих специальными знаниями и способных оперативно реагировать на инновации и воспринимать новые технологии;
2) понимании целевых установок каждым сотрудником, участвующим в данной процессе, при наличии соответствующих персональных показателей и стимулов в случае успешного внедрения стратегии;
3) привлечении представителей бизнеса, обладающих практическим опытом реализации стратегических планов, а также деятелей науки, имеющих теоретические разработки в данной сфере.
В отношении последнего компонента необходимо отметить, что вопросы стратегии развития местного уровня недостаточно подробно освещаются в работах как российских, так и зарубежных ученых. За последние десятилетия накоплен значительный опыт в данном направлении, имеющий практическое применение различными субъектами управления.
Выбор приемлемых и обоснованных критериев качественной реализации стратегического плана, безусловно, остается за муниципалитетами.
Показатели результативности стратегии доходов местных бюджетов должны отражать прежде всего стремление органов местного самоуправления увеличивать доходный потенциал территории с целью обеспечения качественного развития муниципальной экономики и повышению благосостояния местных жителей (табл. 1).
Таблица 1 - Показатели результативности стратегического плана доходов муниципальных образований (составлена автором)
№ п/п Показатель Результат
1 Темпы роста налоговых доходов Повышение финансовой обеспеченности местного бюджета
2 Количество легализованных самозанятых граждан Расширение налогооблагаемой базы и повышение налогового потенциала территории
3 Количество выявленных объектов недвижимого имущества, не вовлеченных в налогооблагаемый оборот
4 Количество программ и услуг, улучшающих качество жизни населения Создание условий для комфортного проживания жителей муниципального образования и для размещения производственных площадок
5 Эффективность предоставленной льготы по местным налогам Обеспечение экономической или социальной эффективности налоговой преференции
Таким образом, формирование стратегического плана бюджетных доходов органами местного самоуправления направлено на обеспечение формирования реалистичного прогноза бюджетных поступлений и создание условий для обеспечения качественно нового подхода к решению возникающих на местном уровне трудностей экономико-социологического развития.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. О стратегическом планировании в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс». -Режим доступа: http://www.consultant.ru
2. Богославцева Л.В. Стратегия повышения эффективности управления государственными финансами региона как инструмент бюджетной политики // Прорывные экономические реформы в условиях риска и неопределенности : сб. статей Междунар. науч.-практич. конф. / отв. ред. А.А. Сукиасян. - 2016. - С. 48-53.
3. Муниципальные стратегии - сделано в России / А.Е. Балобанов и др. ; общ. ред.: А.Е. Балобанов, А.Н. Лукьянов. - М.: Аспект Пресс, 2004. - 208 с.
4. Орлова Е.В. Бюджетное планирование и прогнозирование на муниципальном уровне: современное состояние, проблемы и перспективы развития // Аюшиев-ские чтения. Финансово-кредитная система: опыт, проблемы, инновации : материалы междунар. науч.-практич. конф., 75-й ежегодной научной конференции профес-
сорско-преподавательского состава и докторантов, 27-й научной конференции аспирантов и 77-й научной конференции студентов и магистрантов (секция финансово-экономического факультета): в 2 т. -2016. - С. 197-205.
5. Шестак О.И. Стратегическое планирование в Российской Федерации в контексте полномочий органов местного самоуправления. // Политика и общество. -2015. - № 5. - C. 591-602.
6. Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2016 год [Электронный ресурс]: Информация официального сайта Министерства финансов Российской Федерации: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/regions/ monitoring_results/Monitoring_local/results/# #ixzz4oZKvqHoM
7. Дядик В.В. О проблемах стратегического планирования на муниципальном уровне: российские реалии и скандинавский опыт // Региональная экономика: теория и практика. - 2014. - № 6. - С. 53-62.
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. On strategic planning in the Russian Federation: Federal for con from 28.06.2014 № 172-FZ [Electronic resource]. - Mode of access: http://www.consultant.ru.
2. Bogoslavtseva L.V. Strategy of increase in effective management of public finances of the region as tool of the budget policy. In the collection: Breakthrough economic
reforms in the conditions of risk and uncertainty. Collection of articles of the International scientific and practical conference / Editor-inchief A.A. Sukiasyan. - 2016. - P. 48-53.
3. Municipal strategies - made in Russia / Balobanov A.E. [et al.]. - Moskva: Aspekt Press, 2004. - 208 p.
4. Orlova E.V. Budget planning and prognostication on municipal level: current state, problems and prospects. Ayushiyevsky readings. Financial credit system: experience, problems, innovations materials of the international scientific and practical conference, the 75th annual scientific conference of the faculty and doctoral candidates, 27th scientific conference of graduate students and 77th scientific conference of students and undergraduates (section of financial and economic faculty): in 2 volumes. - 2016. - P. 197-205.
5. Shestak O.I. Strategic planning in the Russian Federation in the context of powers of local government bodies // Policy and Society. - 2015. - № 5. - C. 591-602.
6. Information on results of carrying out monitoring of execution of local budgets and the interbudget relations in territorial subjects of the Russian Federation at the regional and municipal levels for 2016 [Electronic resource]: Information of the official site of the Ministry of Finance of the Russian Federa-tion:https://www.minfin.ru/ru/perfomance/reg ions/monitoring_results/Monitoring_local/res ults/##ixzz4oZKvqHoM
7. Dyadik V.V. About problems of strategic planning at the municipal level: Russian realities and Scandinavian experience // Regional economy: theory and practice. - 2014. - № 6. - P. 53-62.
