ОБНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ: СИНТЕЗ ИЕРАРХИЧЕСКОЙ И СЕТЕВОЙ МОДЕЛЕЙ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Ссылка для цитирования этой статьи:

Тихончук Р.Г. Обновление системы территориального управления: синтез иерархической и сетевой моделей // Human Progress. 2022. Том 8, Вып. 4. С. 14. URL: http://progress-human.com/images/2022/Tom8_4/Tikhonchuk.pdf. DOI 10.34709/IM.184.14. EDN ZZYGYR.

УДК 332.021

ОБНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ: СИНТЕЗ ИЕРАРХИЧЕСКОЙ И СЕТЕВОЙ МОДЕЛЕЙ

Тихончук Роман Георгиевич

кандидат экономических наук

докторант ФГБОУ ВО «Уральский государственный экономический университет»

dmi@usue.ru

62/45, ул. 8 Марта/Народной Воли, ауд. 464 г. Екатеринбург, РФ, 620144 +7 (343) 281-98-04

Аннотация. Научная статья посвящена поиску принципов проектирования продуктивной системы управления развитием территории. Отмечается несовершенство системы существующей системы планирования развития территорий, ее несоответствие современным динамическим экономическим и социальным изменениям. Представлен дискурс о планировании, эволюции, этапах развития теории и практики регионального управления, проанализированы особенности современного этапа управления региональным стратегическим развитием. Выдвинута гипотеза о необходимости нового сочетания директивно-нормативного и рыночно-сетевого характеров взаимодействия в рамках формирующихся экосистем территориального управления. С позиции эволюционного подхода выявлены основные особенности современного этапа управления территориальными системами на пространствах нового типа, отличающихся от традиционных территориальных систем - по роли в процессе обеспечения целостности, масштабности изменений, долгосрочности действий, возможности установления контроля, по проблемам, характеру действий в данном пространстве. Сформулированы требования к процессу моделирования региональных систем управления на принципах баланса позитивного опыта нормативного, индикативного планирования, стратегирования социально-экономического развития с сетевыми принципами взаимодействия, способствующими реализации потенциала резильентности территорий. Обосновано приоритетное развитие институциональной инфраструктуры территориального управления в условиях необходимости обеспечения безопасности территорий, целесообразность инвестиций в нее.

Ключевые слова: система территориального управления; планирование; стратегическое; иерархическое; нормативное; сетевая модель управления.

1ЕЬ коды: O21; P25.

Введение

Актуальность проблемы формирования системы территориального управления в аспекте новых требований обусловлена рядом обстоятельств:

- ужесточением давления внешнего окружения, особенно в регионах контактной зоны приграничья;

- исчерпанием потенциала систем управления, ориентированного преимущественно на привлечение внешних инвестиций и рыночных регуляторов;

- осознанием полезности директивного опыта управления в условиях мобилизационной экономики;

- недостаточной научной проработкой принципов создания эффективных систем территориального управления на основе накопленного российского опыта.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости научной проработки проблемы, что и обусловило цель статьи - с позиции теории систем, институционализма на основе обобщения опыта, тенденций и особенностей сформировать методологические принципы формирования сбалансированной системы территориального управления с учетом требований повышения безопасности национальной экономики.

Теоретические основы моделирования системы территориального планирования и управления экономического развития

Теоретико-методологической основой исследования послужили положения современных теорий государственного управления, менеджмента, пространственных, геополитических и геоэкономических теорий, системного анализа, эволюционной экономики. Использован комплекс методов научного поиска: сравнения, синтез, системный, стратегический и экспертный анализ.

Исследуя теоретико-методологические вопросы общегосударственного планирования в контексте поиска потенциала быстрой адаптации и восстановления экономических систем, ведущие экономисты А.Г.Аганбегян, С.Д.Бодрунов, констатируют, что в настоящее время в государственном управлении фокус рассмотрения перемещается на потенциал планирования экономической системы, его позитивный характер в условиях размывания плановой функции в парадигме рыночных механизмов [1; 2].

Планирование с позиции институционального подхода представляется как один из общественных институтов, обладающих ценностью практического применения в сфере использования прогрессивных видов планирования в деятельности экономических субъектов. В территориальных системах новых пространств Российской Федерации необходимо более широко применять принципы и методы планирования в практической работе, целесообразно их включение при переходе к шестому технологическому укладу, обоснованному С.Ю.Глазьевым [3]; своевременно построение новых моделей национальной и территориальных систем планирования.

Теория планирования может быть определена как система принятия решений о социально-экономическом развитии страны, комплексе средств реализации экономической политики, пространственном размещении производительных сил, внешнеэкономических потоках высоко оценивается в научной среде. Методологические принципы планирования включают научность, социальную направленность, нацеленность на приоритет общественных потребностей, повышение эффективности общественного производства, пропорциональность и сбалансированность, выбор приоритетов, согласование разновременных целей и задач. Наработан опыт применения методов планирования - балансовые документы масштаба страны, система нормативного, программно-целевого планирования, экономико-математические модели в силу распыленности как бы утратили свою значимость и практическое применение, однако сохраняют актуальность в превращенных формах. Творческий подход к изучению циклических разработок Н.Д.Кондратьева позволило Ю.Яковцу в свое время сформировать и включить в управленческую практику концепцию цикличности, в основе которой лежат технологические переходы, формирующие новые уклады [4].

Как к сильным, так и к слабым сторонам плановой деятельности относят адресный характер, четкую детализацию плановых заданий, обязательность их исполнения, строгую координацию действий участников воспроизводственного процесса, высокую ответственность руководителей за успех порученного дела, жесткий контроль сроков выполнения установленных заданий. Даже в современной российской практике существуют результативные примеры директивного планирования - финансовые планы - бюджеты, разрабатываемые на трехлетний период с детализацией на плановый год. С точки зрения специальных механизмов экономического и финансового регулирования системы планирования классифицируют на два типа: 1) универсальные, базирующееся на формах централизованного (директивного) и индикативного планирования, и 2) использующие методы экономического программирования и бюджетирования. Оба типа планирования применялись в разные периоды времени в развитых и развивающихся странах до конца 1980-х гг. Изменение концепции развития госу-

дарств на основы конкурентной экономики способствовало изучению и во многом заимствованию зарубежных теорий экономического моделирования и регулирования, обобщения практик работы агентов экономики в условиях неопределенности и макроэкономической нестабильности. Следует отметить, что, например, КНР продолжает развивать методологические и практические основы социалистического планирования [5]. Индикативное планирование способствовало формированию иерархии связей, системы институтов, комплекса ключевых экономических индикаторов, обеспечивающего однонаправленность вектора хозяйственной деятельности субъектов, налаженные процедуры согласования целей государственных, территориальных и корпоративных планов и проектов. Структурирование системы программного планирования предполагает декомпозирование графов-деревьев с определением вертикальных однонаправленных потоков информации, и отображением обратной связи на этапе контроля. Программное бюджетирование, переплетаясь с другими формами планирования, образует на национальном уровне планирования комплекс программных бюджетов [6]. В итоге планирование, представляющее ключевую функцию в системе государственного управления, трансформируется и расширяется до контура специфичных процессов: «прогнозирование - непосредственно планирование - оперативное планирование -внутренний и внешний контроль выполнения планов».

Стратегическое планирование, которое рассматривается как процесс сотворчества по разработке целевых ориентиров, прогнозов, планов и программ социально-экономического развития на всей иерархии хозяйствующих систем от национального, регионального, муниципального до отраслевого, корпоративного уровней, обеспечивающее целостность государства, переводит планирование на принципиально новый уровень управления национальной экономикой [7; 8].

Анализ эволюции системы планирования в России иллюстрирует особенности развития программного и индикативного аспектов стратегического управления. Начиная с 2014 года система стратегического планирования, приобретшая институциональное основание в виде одноименного закона, вступает в новый этап - развитие стратегирования как государственного способа создания гибкости и адаптивности экономических систем. Особенностями данного этапа является формирование инфраструктуры стратегического управления, развитие институционального, средового, экосистемного подходов. Изменяется также методология, технология и инструментарий стратегического управления - это цифровые платформы, экосистемы взаимодействия, управление данными, имплицитные методы обработки информации, баланс программного (вертикального, иерархического) и сетевого (горизонтального)

уровней управления, моделирование бизнес-процессов, сценарный подход, инструменты анализа больших данных [9; 10].

Перенос фокуса на процесс целеполагания отражает сущность и изначальную потребность процесса стратегирования - обеспечить увязку долгосрочных ориентиров с действиями хозяйствующих субъектов. Учитывая потенциал, достоинства и недостатки двух базовых схем планирования: универсальной и программной при создании государственной и территориальных систем, необходимо создать сбалансированный вариант в национальную систему планирования смешанного характера, сочетающий все группы процессов в качестве структурных элементов - прогнозирования, планирования, а также оперативного планирования и контроля, что обеспечит ее целостность и результативность. С точки зрения стандартизированной деятельности процесс планирования следует дополнить сопутствующими функциями мониторинга, анализа и корректировки, системой стимулирования участников, процедурами итерации при разработке и согласовании финансирования крупных проектов.

Длительное время в практике европейских стран, а затем ЕС, а также России, преобладала выравнивающая модель уровней экономического развития, уменьшения дифференциации регионов, снижения степени социальной напряженности. Такое направление рядом исследователей называется традиционной региональной политикой, цель которой - выравнивание уровней социально-экономического развития с использованием в качестве основного инструмента компенсаций и финансовых трансфертов для ликвидации диспропорций [11]. Ключевым субъектом в этом случае выступает национальное правительство, а результатом — перераспределение ресурсов.

Однако этот подход подвергается критике как представителями научных кругов, так и рядом экспертов-практиков в связи с рисками распыления экономических (т.е. ограниченных) ресурсов и, как следствие, невысокой эффективностью расходования средств и, соответственно, принимаемых мер [12].

В связи с этим, в последние годы происходит постепенная трансформация региональной экономической политики в направлении развития внутренних факторов роста конкретных территорий и повышения их конкурентоспособности, т.е. стимулирование развития за счет эндогенных факторов роста как объективных, исторически сложившихся условий - территориальное расположение территории, промышленный и научный потенциал, ресурсное обеспечение и т.д., так и субъективных. Вместе с тем, практика высвечивает исключительно важное значение субъектов управления различных уровней (федерального, регионального и муниципального), которые принимают конкретные управленческие решения.

К 2022 г. сформировался комплекс мер стимулирования развития субъектов РФ, который включает: региональные программы и фонды развития, региональный заказ, прямые и косвенные меры государственной поддержки, регуляторную среду, систему налогообложения и др.; инструменты софинансирования разработки и реализации региональных программ развития, согласования пропорций между субъектами. Подобным образом сложилась ситуация формирования административных мер регулирования: изменения структуры показателей для оценки результативности работы органов исполнительной власти субъектов РФ, методик их расчетов, утверждаемых Правительством РФ.

Анализируя модели государственного управления на региональном и муниципальном уровнях, в частности в Республике Крым, исследователи отмечают [13], что:

- оно осуществляется на основе иерархических связей;

- отсутствует горизонтальное взаимодействие между подсистемами: отдельными властными институтами, муниципалитетами;

- наблюдается слабая обратная связь между муниципалитетами и органами регионального управления.

Причинами являются: отсутствие эффективных процессов согласования интересов государственных и муниципальных органов управления, участников экономической системы региона; а также единого координационного центра, согласующих их действия. По мнению Х.Б.Уянаевой [14] законодательство формирует возможности диверсификации и увеличения многообразия механизмов и инструментов реализации поставленных каждым уровнем управления задач, что отрицательно сказывается на эффективности государственного и муниципального управления и показателях социально-экономического развития региона. Устранению приведенных проблем может способствовать внедрение сетевого принципа моделирования государственного управления, которая основывается, преимущественно, на горизонтальных связях различных институтов, при максимальном отказе от иерархических связей с органами государственной власти. Данная модель государственного управления, как считают исследователи [13; 14], при развитии связности между объектами и субъектами государственного управления, имеет и недостатки - отсутствие четких правил функционирования модели и ее участников, а также проблемы контроля. Требуется сочетание системы установления целевых ориентиров с системой стимулирования участников в достижении результатов взаимодействия. Подобный подход позволяет при прочих равных устранить причины, тормозящие рост социально-экономического развития региона, и повысить эффективность деятельности служащих.

По нашему мнению, данные предложения в большей мере, больше рассчитаны на мирные условия прошлого периода. На современном этапе развития процессов безопасности РФ адекватной видится интегрирующая, гибридная модель управления, основанная на синтезе продуктивных практик иерархического планирования и сетевого управления.

Проектируя модель территориального управления на данном этапе, целесообразно опираться в противовес термину «традиционная региональная политика» на новый этап трансформации, который называется «новой парадигмой», активизирующей все уровни власти, а результатом выступает формирование устойчивых, жизнеспособных, конкурентоспособных регионов.

Систематизация по административным и экономическим методам государственного регулирования развития регионов позволяет проводить исследование через призму характера затрачиваемых ресурсов. При этом экономические меры можно условно разделить на прямые и косвенные, когда государство непосредственно не расходует экономические (прежде всего, финансовые) ресурсы, а, например, недополучает определенную часть налогов и иных обязательных платежей.

Инструмент планирования целей развития, декомпозированный в масштабные национальные проекты по приоритетным направлениям национальной экономики на современном этапе дополняется комплексом процедур с установленными сроками, числом корректировок бюджетов. Механизм бюджетирования может быть результативно реализован с использованием цифровых площадок, экосистем, что во много раз повысит ресурсную мощность государственных информационных систем прогнозирования, планирования, бюджетирования и контроля.

Результаты и заключение

Исследование направлений развития территориальных систем управления «нового пространства» приграничья определило важнейшие аттракторы:

- изменившиеся условия активизируют проектирование механизмов и инструментов в контексте создания потенциала гибкости, прозрачности, адаптивности, устойчивости и ре-зильентности;

- требуется усиление использования в управлении позитивного опыта планово-нормативного планирования;

- разработку модели управления территориями на основе современных информационно-коммуникационных технологий целесообразно осуществлять на основе баланса плановых

методов стратегического, индикативного, иерархического планирования и сетевых форм взаимодействия;

- институциональная инфраструктура системы территориального управления (экосистемы, информационно-коммуникационные платформы) сама является интегрирующей компонентой, способствующей потенциалу развития, и, в силу этого, становящаяся привлекательной для инвестиций.

Распространение цифровых технологий и платформ, внедрение интеллектуального анализа «больших данных» создает новые возможности формирования системы территориального управления, синтезирующего иерархический и сетевой принципы моделирования взаимосвязей, национальной системы планирования интегрального типа, сочетающей формы индикативного и программного планирования с элементами бюджетирования, что обеспечивает прозрачность и понятность системы территориального управления.

Литература

1. Аганбегян, А.Г. О необходимости планирования в новой России // Вопросы политической экономии. 2021. № 2 (26). C.: 27-44. DOI: 10.5281/zenodo.5040286.

2. Бодрунов, С.Д. Современная стратегия развития требует поворота к планированию// Экономическое возрождение России. 2021. № 3(69). С.: 5-13. DOI: 10.37930/1990-9780-2021-369-5-13.

3. Глазьев, С.Ю. Стратегическое планирование как интегративный элемент в системе управления развитием// Экономическое возрождение России. 2021. № 3(69). С.: 14-19. DOI: 10.37930/1990-9780-2021-3-69-14-19.

4. Кузык, Б.Н.; Кушлин, В.И.; Яковец, Ю.В. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование. М.: Экономика. 2011. 604 с.

5. Леонов, С.Н.; Сидоренко, О.В. Селективная региональная политика как самостоятельный тип региональной политики государства // Государственное управление. Электронный вестник. 2011. No 28.

6. Молчанов, И. Н.; Молчанова, Н. П. Планирование в России: истоки и перспективы. / Государственное управление. Электронный вестник. Факультет государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова. Выпуск № 90. Февраль 2022 г. 2022. С.: 63-79.

7. Песцов, С.К. В поисках новой парадигмы регионального развития: зарубежный опыт и российская действительность // Регионалистика. 2018. Том 5. No 5. С.: 93-109.

8. Тимофеева, О.Г.; Коварда, В.В. Анализ современных инструментов политики регионального развития в Российской Федерации // Известия Юго-Западного государственного университета. Серия: Экономика. Социология. Менеджмент. 2019. Том 9. No 6. С.: 89-103.

9. Силин, Я. П.; Дворядкина, Е. Б.; Антипин, И. А. Исследование приоритетов стратегического развития нового индустриального города // Управленец. 2018. Том 9. № 6. 6 с.

10. Сурнина, Н.М.; Шишкина, Е.А.; Дьячков, А.Г. Сбалансированность стратегического планирования пространственных инфраструктурных систем // Journal of New Economy. 2019. Том 20. № 5. С.: 75-91. DOI 10.29141/2658-5081-2019-20-5-5. EDN QJPJBE.

11. Коварда, В.В.; Лаптев, Р.А. О трансформации государственной политики стимулирования экономического развития регионов // Вестник евразийской науки. 2022. Том 14. No 5.

12. Антипин, И.А.; Власова, Н.Ю.; Иванова, О.Ю. Методология муниципального стратеги-рования: сравнительный анализ и унификация // Управленец. Том 12. № 6. 2021. С.: 33-48. DOI: 10.29141/2218-5003-2021-12-6-3.

13. Маслюков, С. А. Современная модель государственного управления в Республике Крым: основные проблемы и пути их устранения // "Young Scientist". № 10 (405). March 2022. Economies and Management. С.: 39-44.

14. Уянаева, Х.Б. Особый характер современной модели государственного управления // Вестник Академии знаний. 2020. № 3 (38).

UPDATING THE TERRITORIAL MANAGEMENT SYSTEM: SYNTHESIS OF HIERARCHICAL AND NETWORK MODELS

Abstract. The scientific article is devoted to the search for designing principles of productive system for managing the territory development. The existing planning system imperfection, its inconsistency with modern dynamic economic and social changes is noted. The discourse on planning, evolution, theory and practice of regional management development stages is presented, the current stage features of regional strategic development are analyzed. A hypothesis has been put forward about the new combination of directive-normative and market-network interaction nature within the emerging territorial administration ecosystems. From the evolutionary approach standpoint, the main features of the managing territorial systems modern stage in the new type spaces, which differ © P.r.TnxoHHyK 9 DOI 10.34709/IM.184.14

Roman G. Tikhonchuk

Doctoral of Ural State University of Economics Yekaterinburg, Russia

from traditional territorial systems, are identified - in terms of their role in the ensuring integrity process, the changes scale, long-term actions, the establishing control possibility, problems, nature actions in this space. The requirements for the modeling regional management systems process are formulated based on the principles of balancing the positive experience of normative, indicative planning, socio-economic development strategizing with network principles of interaction that contribute to the territories' resilience potential realization. The institutional infrastructure development priority of territorial administration in the conditions of the need to ensure the territories' security, the expediency of investing in it, is substantiated.

Keywords: system of territorial administration; planning; Strategic; Hierarchical; Normative; network management model. JEL codes: O21; P25.

References

1. Aganbegyan, A.G. (2021) On the need for planning in the new Russia // Questions of political economy. No. 2(26). P.:27-44. DOI:10.5281/zenodo.5040286.

2. Bodrunov, S.D. (2021) The modern development strategy requires a turn to planning // Economic revival of Russia. No. 3(69). P.: 5-13. DOI:10.37930/1990-9780-2021-3-69-5-13.

3. Glazyev, S.Yu. (2021) Strategic planning as an integrative element in the development management system // Economic revival of Russia. No. 3(69). P.: 14-19. DOI:10.37930/1990-9780-2021-3-69-14-19.

4. Kuzyk, B.N.; Kushlin, V.I.; Yakovets, Yu.V. (2011) Forecasting, strategic planning and national programming. M.: Economics. 604 p.

5. Leonov, S.N.; Sidorenko, O.V. (2011) Selective regional policy as an independent type of regional policy of the state // Public administration. Electronic bulletin. No. 28.

6. Molchanov, I.N.; Molchanova, N.P. (2022) Planning in Russia: origins and prospects. / Public administration. Electronic Bulletin. Faculty of Public Administration of Moscow State University named after M.V. Lomonosov. Issue No. 90. P.: 63-79.

7. Pestsov, S.K. (2018) In Search of a New Paradigm of Regional Development: Foreign Experience and Russian Reality // Regionalistics. Vol. 5. No. 5. P.: 93-109.

8. Timofeeva, O.G.; Kovard, V.V. (2019) Analysis of modern policy instruments of regional development in the Russian Federation // Bulletin of the South-Western State University. Series: Economy. Sociology. Management. Vol. 9. No. 6. P.: 89-103.

9. Silin, Ya.P.; Dvoryadkina, E.B.; Antipin, I.A. (2018) A study of the priorities of the strategic development of a new industrial city // Upravlenets. Vol. 9. No. 6. 6 p.

10. Surnina, N.M.; Shishkina, E.A.; Dyachkov, A.G. (2019) Balancing strategic planning of spatial infrastructure systems // Journal of New Economy. Vol. 20. No. 5. P.: 75-91. DOI 10.29141/26585081-2019-20-5-5.

11. Kovard, V.V.; Laptev, R.A. (2022) On the transformation of the state policy of stimulating the economic development of regions // Bulletin of the Eurasian Science. Vol. 14. No. 5.

12. Antipin, I.A.; Vlasova, N.Yu.; Ivanova, O.Yu. (2021) Methodology of municipal strategy: comparative analysis and unification // Manager. Vol. 12. No. 6. P.: 33-48. DOI: 10.29141/2218-50032021-12-6-3.

13. Maslyukov, S.A. (2022) Modern model of public administration in the Republic of Crimea: main problems and ways to eliminate them // Young Scientist. No. 10 (405). Economics and Management. P.: 39-44.

14. Uyanaeva, Kh.B. (2020) The special nature of the modern model of public administration // Bulletin of the Academy of Knowledge. No. 3 (38).

Contact

Roman Georgievich Tikhonchuk

Ural State University of Economics

62, 8 Marta Str., 620144, Yekaterinburg, Russia

dmi@usue.ru