CC BY
66
В. А. СЕДЫХ V. A. SEDYH
профессор кафедры почвоведения,
геологии и ландшафтоведения
ФГБОУ ВО РГАУ - МСХА имени К.А. Тимирязева,
доктор биологических наук
А. В. РОДИОНОВ A. V. RODIONOV
профессор кафедры экономики и менеджмента Академии ФСИН России, доктор экономических наук
Обеспечение продовольственной безопасности в процессе формирования и реализации современной уголовно-исполнительной политики
Ensuring food security in the course of formation and realization of modern criminal and executive policy
Аннотация. В статье представлены результаты исследования проблемы обеспечения продовольственной безопасности УИС. Разработаны экономико-правовые модели и алгоритм реализации механизмов государственно-частного партнерства в сфере продовольственного обеспечения УИС. Обоснована схема процесса формирования стоимости продукции растениеводства, животноводства, птицеводства и готовых продуктов питания, а также распределения результатов совместной хозяйственной деятельности.
Ключевые слова: УИС, производство, труд, уголовно-исполнительная политика, продовольственная безопасность.
Annotation. In the article the authors show the research on the issues of food security ensurance in penal correction system. Economical and legal models and an algorithm of realization of mechanisms of public-private partnership in the sphere of food supply for penal correction system are developed. They also prove the scheme of process of formation of cost of production of crop production, livestock production, poultry farming and ready-made products of food and also distribution of results of joint economic activity.
Keywords: penal correction system, production, work, criminal and executive policy, food security.
В числе приоритетных целей, обозначенных в рамках Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года (далее - Концепция), определено повышение эффективности работы учреждений и органов, исполняющих на-
казания, до уровня европейских стандартов обращения с осужденными [1]. Среди первоочередных задач, определяющих достижение данной цели, следует выделить повышение уровня качества и обеспеченности продуктами питания учреждений УИС. Деятельность по обеспечению про-
довольственной безопасности и совершенствованию работы тыловых служб существенно влияет на параметры продовольственного обеспечения лиц, содержащихся в учреждениях УИС. Актуальность обозначенного вопроса объясняется тем, что именно параметры продовольственного обеспечения определяют общий уровень условий содержания осужденных, их здоровье и качество жизни в период применения пенитенциарных мер воздействия.
Одним из приоритетных направлений при решении задачи обеспечения продовольственной безопасности УИС является достижение максимально высокого уровня самообеспечения продуктами питания. Данная тактика направлена на создание условий, способствующих устранению угроз со стороны нестабильной рыночной конъюнктуры, недобросовестного выполнения контрактных обязательств поставщиками, усложнения процедур оперативного осуществления государственных закупок продовольствия и других сопутствующих товаров. Отдельно следует отметить, что внутрисистемное производство продуктов питания является существенным резервом создания новых рабочих мест для осужденных.
Проблематика создания новых рабочих мест для лиц, содержащихся в учреждениях УИС, является актуальной с точки зрения решения ряда задач, обозначенных в рамках Концепции. В значительной мере речь идет о создании новых видов учреждений, осуществляющих исполнение наказаний в виде лишения свободы, и разработке форм трудовой занятости осужденных в новых условиях отбывания наказания. Решение этих задач существенным образом опосредуется проблематикой создания качественно новых производств, которые могут быть использованы в качестве базы для новых видов учреждений УИС, где было бы возможно внедрять новую идеологию применения основных средств исправления с усилением психолого-педагогической работы с личностью осужденного и подготовки его к жизни в обществе. Приоритетным направлением в данном случае
возможно определить приближение условий труда лиц, содержащихся в учреждениях УИС, к условиям работы трудящихся на гражданских предприятиях.
Вопросы обеспечения продовольственной безопасности УИС стали предметом исследований Дербеневой И. А. [2, 3], Же-мулина С. Б. [3], Иванова С. Н. [4], Митрохиной Е. В. [5, 6], Мишнина М. Н. и Цукановой Т. Г. [7], Новожиловой Ж. С. [8], Писку-нова А. И. [2, 9], Соболевой О. В. [10]. Проблематика организации государственных закупок, в том числе закупок продовольствия учреждениями ФСИН России, рассматривалась в работах Князева А. И. [11], Козина М. Н. Ибрагимова О. А. [12], Новожиловой Ж. С. [13], Пружининой О. П. [14, 15]. Вопросы применения общественно-полезного труда в качестве основного средства исправления осужденных, а также некоторые аспекты создания новых видов учреждений, осуществляющих исполнение наказаний, получили развитие в работах Антонян Е. А. и Перемолотовой Л. Ю. [16], Ворощука В. Б., Летунова В. Н. [17], Грушина Ф. В. [18], Дроздова А. И. и Орлова А. В. [19], Калашникова Г. М. [20], Матвеевой Н. С. [21], Скорик Е. Н., Скибы А. П. и Кашубы Ю. А. [22], Смирновой И. Н., Протопоповой И. А. и Иваскевич И. О. [23], Тимофеевой Е. В. [24].
Отметим, что, несмотря на значительное внимание, которое было уделено проблематике продовольственного обеспечения учреждений УИС, а также вопросам организации труда осужденных и пенитенциарного производства, в научном плане нерешенными остаются еще многие задачи, определяющие цели Концепции.
Целью данной статьи является представление результатов исследования процессов обеспечения продовольственной безопасности УИС в Российской Федерации, пути повышения ее уровня и обеспечения связи исследуемых процессов с процессами формирования и реализации современной уголовно-исполнительной политики. При этом в качестве основных направлений современной уголовно-исполнительной политики рассматриваются
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su 36
задачи, сформулированные в рамках Концепции.
Исходные данные решения вопроса обеспечения продовольственной безопасности УИС
Обеспечение продовольственной безопасности УИС - сложная многофакторная задача, решение которой основывается на разработке комплексных предложений с учетом ряда существенных факторов влияния. В числе входных параметров, являющихся базовыми текущими условиями, следует определить следующие:
1. В 2015-2017 годах наблюдается существенное снижение сумм лимитов бюджетных обязательств (далее - ЛБО) по продовольственным статьям при незначительном снижении численности лиц, содержащихся в учреждениях УИС. Номинальное снижение ЛБО к 2019 году может составить 10-20 %. При этом снижение численности лиц, содержавшихся в учреждениях УИС, в 2016 году по сравнению с 2015 годом составило 5 % (670 тыс. человек по состоянию на 01.01.2015 и 630 тыс. человек -на 01.01.2017) [25].
2. Уровень продовольственного самообеспечения УИС в 2015-2016 годах, несмотря на положительную динамику, следует признать недостаточным и требующим дальнейшего повышения.
3. Сроки, предполагаемые для решения задач обеспечения продовольственной безопасности, являются сжатыми. В то же время стратегическая проблема обеспечения продовольственной безопасности УИС требует оперативного решения.
Проблематика продовольственного самообеспечения является производной от вопросов организации производства в учреждениях УИС. Исходя из этого, вопросы продовольственного самообеспечения целесообразно рассматривать во взаимосвязи с существующими процессами организации труда осужденных.
В данном случае при решении вопросов в сфере организации труда осужденных учета требуют следующие исходные данные:
1. Уровень занятости осужденных в местах лишения свободы, согласно официальным данным, составляет 40 %. Без учета работ по хозяйственному обслуживанию данный показатель экспертно оценивается как относительно низкий [26].
2. Назначение и исполнение уголовных наказаний в виде принудительных работ как альтернативы лишению свободы не получает значительного распространения на практике. Решение данной проблемы требует увеличения численности продуктивных и высокоэффективных рабочих мест в исправительных центрах. Следует также активизировать работу по увеличению численности современных и оснащенных рабочих мест в сельскохозяйственном и пищевом производстве, организованном в колониях-поселениях. Необходимо принимать во внимание тот факт, что данный тип учреждений УИС изначально был ориентирован на организацию сельскохозяйственных работ.
3. Одной из основных целей Концепции является сокращение рецидива преступлений, совершенных лицами, отбывшими наказание в виде лишения свободы. В числе основных причин обострения данного явления следует назвать низкий уровень занятости осужденных. Отсутствие современных и высокопродуктивных рабочих мест (условий труда, подобных тем, которые создаются на гражданских предприятиях) снижает эффективность применения основного средства исправления преступников - общественно-полезного труда. В 2016 году более 44 % осужденных имели две и более судимости. Среди осужденных к лишению свободы этот показатель достиг значения 63 % (39 % осужденных к лишению свободы имеют три и более судимости) [27].
4. Предполагаемые бюджетные ассигнования на развитие производственного сектора УИС следует рассматривать как один из источников обеспечения технического перевооружения пищевого производства. Согласно данным, представленным в Концепции федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной
системы (2017-2025 годы)» (далее - ФЦП 2017-2025), предполагается выделение 500 млн рублей в год на техническое перевооружение производства и создание 50 тыс. рабочих мест [28].
Современное состояние сельскохозяйственного производства на предприятиях и в учреждениях ФСИН России
Анализ данных статистической отчетности [29, 30, 31, 32, 33] показал низкий уровень эффективности сельскохозяйственного производства на предприятиях и производственных участках учреждений ФСИН России. По целому ряду товарных и сырьевых позиций наблюдается невысокий уровень самообеспечения. В то же время низкая фондовооруженность производства определяет относительно низкий уровень использования имеющегося фонда сельскохозяйственных земель. Значительная часть пашни на протяжении длительного времени не используется и, как следствие, в данный момент фактически выведена из сельскохозяйственного оборота. Данная ситуация приводит к угрозе лишения права пользования земельными участками и наложению административных штрафов.
В таблице 1 представлены основные показатели производства продукции растениеводства на предприятиях и производственных участках учреждений ФСИН России, свидетельствующие о достаточно высоком уровне обеспеченности ведомства земельными ресурсами. Расчеты потребностей в основных видах продукции растениеводства, а также объемов сырья для производства различных видов продукции с учетом показателей урожайности в изучаемом периоде дают возможность оценить требуемые площади сельскохозяйственных земель и сравнить их значения с фактическими ресурсами, находившимися на балансе предприятий и учреждений. Отметим, что потребности в сырье для производства продуктов питания рассчитывались исходя из следующих значений выхода продукции при переработке: мука 1 сорта - 72 %, мука 2 сорта - 85 %, мука ржаная обойная - 95 %, крупы - 60 %, растительное масло - 30 %.
Анализ показывает, что, несмотря на высокий уровень обеспеченности земельными ресурсами, уровень использования пахотных земель составлял менее 60 %. При этом полного самообеспечения продукцией растениеводства достичь не удалось. Зерновые культуры, будучи основ-
Таблица 1
Основные показатели производства продукции растениеводства на предприятиях и производственных участках учреждений ФСИН России
Показатели Период, год
2012 2013 2014 2015 2016
Потребность в продуктах питания, т
Овощи открытого грунта, всего 44023,4 41243 33799,1 34489,8 32964,1
Капуста свежая 22413,3 21281,8 14003,5 15685,4 14250,2
Лук свежий 8103,8 7682,2 7585,9 7243,1 7155,4
Свекла свежая 6513,7 5886 5847,1 5534,6 5596,3
Морковь свежая 6992,6 6393 6362,6 6026,7 5962,2
Картофель поздний 109367,3 100999,1 93522 83097,9 89947,9
Мука 1 сорта 26823,9 25427,9 28074,7 29813 25035,6
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su 38
Мука 2 сорта 47001,5 38800,2 38080,2 58556 42174,5
Мука ржаная 17484,5 16060,8 22146,3 34301 26791,8
Крупы 24641,2 21331,2 22250 22630 20935
Масло растительное 5052,3 4624,3 4715,7 4155,4 4343,4
Потребность в сырье для производства продуктов питания, т
Зерновые культуры, всего 141242,7 123895,4 134131,4 173198 137986,6
Зерно продовольственное (для производства муки 1 и 2 сорта) 88386,3 77167,9 79727,8 105500 80546,2
Рожь 18358,7 16863,8 23253,6 36016 28131,4
Зерновые культуры для производства крупы 34497,7 29863,7 31150 31682 29309
Масленичные культуры 8588,91 7861,31 8016,69 7064,18 7383,78
Урожайность сельскохозяйственных культур, ц/га
Зерновые культуры 12 14,5 19 19,3 20,1
Картофель 131,1 130,6 122,6 1258 136
Овощи открытого грунта 172,5 192,2 180,1 199,2 212,2
Собственное производство продукции растениеводства
Зерновые 70929 82338,8 90252,6 83752 95857,7
Картофель 116559,8 100240 90213,8 93313,3 92480,1
Овощи 45887,5 41825,2 39723,4 41242,6 42128,5
Общая требуемая площадь пашни, тыс. га
Всего 135,64 101,76 86,67 97,92 82,87
Для посева зерновых 117,70 85,45 70,60 89,74 68,65
Для посева картофеля 8,34 7,73 7,63 0,66 6,61
Для посева овощей открытого грунта 2,55 2,15 1,88 1,73 1,55
Для посева масленичных культур 7,04 6,44 6,57 5,79 6,05
Площадь посевных угодий, тыс. га
Всего 111,3 109,4 97,8 90,8 91,6
Зерновые культуры 58,9 56,7 47,5 43,5 47,7
Картофель 8,9 7,7 7,4 7,5 6,8
Овощи открытого грунта 2,6 2,2 2,2 2,1 2
Обеспеченность посевными 129 169 191 157 188
угодьями, %
Уровень использования пашни, % 63,8 63,5 59,0 59,2 58,8
Самообеспечение, %
Зерновые 50,2 66,5 67,3 48,4 69,5
Картофель 106,6 99,2 96,5 112,3 102,8
Овощи 104,2 101,4 117,5 119,6 127,8
ным видом сырья для производства широкой номенклатуры товаров, остаются дефицитной товарной позицией при внутрисистемных поставках и являются объектом преимущественно внешних закупок. Достаточно высокий уровень самообеспечения по овощным позициям не является стабильным и также определяет потребность обращения к внешним поставщикам в некоторых регионах. Решение данных проблем предполагает выбор одного из двух сценариев увеличения объемов продукции при внутрисистемном производстве: экстенсивного или интенсивного. Отметим, что в сложившихся условиях оба пути являются достаточно капиталоемкими, так как возврат в сельскохозяйственный оборот земель, фактически выведенных из него, требует существенных инвестиций. Капиталоемкость интенсивного пути развития является очевидной и также требует значительных вложений.
Парк тракторов и комбайнов (зерно- и картофелеуборочных) сельскохозяйственных подразделений УИС состоит преимущественно из устаревших образцов отечественного производства. Имеющаяся техника может максимально обрабатывать до 40 % наличных посевных площадей. Недостаток техники, необходимой для эффективной посадки, обработки и уборки овощей, определяет их малую долю в общем фонде растениеводческого производства.
Высокий моральный износ картофелеуборочной техники приводит к существенным потерям при уборке урожая. В то же время ее высокий физический износ требует дополнительных затрат на ремонт. Отметим, что в условиях дефицита бюджетного финансирования сложившаяся ситуация носит объективный характер.
Низкая фондовооруженность растениеводства определяет соответствующую урожайность в сравнении с гражданскими сельскохозяйственными предприятиями. Относительно более низкая урожайность в растениеводческих подразделениях ФСИН России нарастающим итогом оказывает соответствующее влияние на эффективность всего сельскохозяйственного производства.
Самообеспечение учреждений ФСИН России овощами существенно осложняется некоторыми объективными инфраструктурными ограничениями, в частности отсутствием современных специализированных складских мощностей, обеспечивающих длительное хранение овощей. Невозможность обеспечения длительного цикла хранения (цикл - 12 месяцев до следующего урожая) определяет высокие затраты на текущее потребление сушеных и консервированных овощей в летние месяцы. Цепочка неэффективности, возникающая в данной ситуации, представлена на рисунке ниже.
Цепочка неэффективности в процессах производства, хранения и потребления овощей в учреждениях ФСИН России
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
40
Отметим также, что низкое самообеспечение зерновыми культурами не позволяет удовлетворить потребности в сырье для производства кормов для животных и птицы. Обеспечение внутрисистемного кормопроизводства техническими сельскохозяйственными культурами влечет за собой существенный рост потребностей в обрабатываемых сельскохозяйственных землях, технике и других фондах.
В таблице 2 представлены основные показатели производства продукции животноводства на предприятиях и производственных участках учреждений ФСИН России [29, 30, 31, 32, 33]. Анализ представленных данных дает возможность сделать выводы о низком уровне обеспеченности ведомства мясом крупного рогатого скота и птицы, а также молоком и молочными продуктами.
Минимальные суточные показатели привеса свиней и крупного рогатого скота (далее - КРС) в пределах 1-1,2 кг, которые являются обычными для гражданских предприятий при условии использования передовых технологий кормления и содержания, являются труднодостижимыми для хозяйств ведомства. Данная ситуация наблюдается и в продуктивности молочного стада. Соответствующие значения соотношений привесов животных на откорме и удоя молока в сельскохозяйственных подразделениях УИС и в гражданских хозяйствах также являются низкими.
Следует отметить невысокий уровень организации труда и производства в животноводческих подразделениях УИС. Условия содержания и кормления животных, их санитарной защиты и ветеринарного обслуживания не позволяют говорить о возможностях обеспечения требуемого уровня производительности животноводства.
Результаты анализа процессов сельскохозяйственного производства и продовольственного самообеспечения в уголовно-исполнительной системе дают возможность сформулировать следующие выводы:
1. Наличный фонд основных средств не позволяет эффективно производить и хранить сельскохозяйственную продукцию. По всем основным продовольственным позициям отсутствует полный технологический цикл. Существующие звенья производственных цепочек показывают низкую эффективность. Обновление и создание новых основных фондов за счет средств государственного бюджета в необходимых объемах практически невозможно. Стоимость одного из предполагаемых к созданию 50 тыс. рабочих мест (в рамках ФЦП 2017-2025) оценивается в 80 тыс. рублей (раздел 5 ФЦП 2017-2025) [28].
Такой уровень капиталовложений не может обеспечить существенного перевооружения в производственных и сельскохозяйственных подразделениях УИС. Следует также говорить о том, что данные темпы перевооружения также не способствуют оперативному решению вопросов продовольственного самообеспечения.
2. В условиях снижения ЛБО по продовольственным статьям дефицит оборотных средств будет нарастать. Компенсировать данные процессы возможно только за счет кардинального снижения потерь на всех этапах цикла от производства до конечного потребления и повышения оборачиваемости оборотных фондов.
3. Существующее кадровое обеспечение сельскохозяйственного производства не способно обеспечить высокопродуктивное животноводство и растениеводство. Существует необходимость привлечения высококвалифицированных кадров (агрономы, зооинженеры, ветеринарные работники, технологи, инженеры и др.), владеющих готовыми и отработанными передовыми высокоэффективными технологиями.
4. Значительная часть контингента лиц, содержащихся в местах лишения свободы, не трудоустроена. При этом использование труда осужденных в рамках процессов продовольственного самообеспечения УИС является нормативно закрепленным требованием. Сдерживающим фактором является то, что спецконтингент учреждений УИС зачастую
Таблица 2
Основные показатели производства продукции животноводства на предприятиях и производственных участках учреждений ФСИН России
#
Показатели Период, год
2012 2013 2014 2015 2016
Потребность в продуктах питания, т
Молоко 44642,6 40734,8 42079 38905,9 36607,4
Яйцо, тыс. шт. 79804,8 73574,7 73942,8 70661,3 68021
Мясо, всего 24267 22863,5 20648,4 23384,4 22530,6
Говядина 8718,8 9889,7 7829,2 7350,2 5057,1
Свинина 10123,9 9925,5 9255,1 7550,6 9647
Мясо птицы 5323,7 2369,5 3564,1 7516,3 6499,1
Субпродукты 100,6 678,8 0 967,3 1327,4
Поголовье животных и птицы, тыс. голов
Крупный рогатый скот, всего 27,5 26,3 26,9 23,7 23,3
Коровы 9,5 9 9,5 7,9 7,9
Свиньи 131,8 126,5 113,6 114,2 116,2
Птица 220,4 209,8 231,5 222,9 187,2
Среднесуточный привес животных на откорме, г
Крупный рогатый скот 392,7 420,6 429,9 398,6 398,4
Свиньи 285,6 270,8 250 267,6 282,8
Среднегодовой удой молока от одной коровы, кг 2776,8 2868,2 3162,4 2950 2927,3
Среднегодовая яйценоскость кур, шт. 197,9 163,4 162,7 163,4 130,4
Собственное производство продукции животноводства, т
Мясо крупного рогатого скота 2952,62 3261,37 3399,16 2801,63 2982,02
Мясо свиней 11781,92 10981,66 9524,39 8401,73 9296
Мясо птицы 2116,25 1399,28 1541,77 873,84 1313,08
Молоко 26242,2 24550,6 25986,2 22215,4 22496
Яйца куриные, тыс. шт. 43232,2 31037,3 26612,2 25805,2 89975,3
Самообеспечение, %
Мясо крупного рогатого скота 33,9 33,0 43,4 38,1 59,0
Мясо свиней 116,4 110,6 102,9 111,3 96,4
Мясо птицы 39,8 59,1 43,3 11,6 20,2
Молоко 58,8 60,3 61,8 57,1 61,5
Яйца куриные 54,2 42,2 36,0 36,5 132,3
#
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
42
имеет низкую квалификацию. Отметим также, что многие осужденные имеют невысокий потенциал приобщения к культуре современного высокоэффективного производства. Компенсация этого фактора за счет введения новых форм организации труда, а также методик трудовой адаптации спецконтингента - вопросы, имеющие стратегический характер, и оперативно решены быть не могут. Отметим, что в данный момент даже в условиях использования устаревших технологий привлечение осужденных к труду в сельскохозяйственном производстве является ограниченным. Таким образом, вопрос разработки форм привлечения осужденных к труду в сельском хозяйстве и пищевом производстве в УИС остается открытым.
5. В сложившихся условиях следует говорить о необходимости создания новых объектов сельскохозяйственного и пищевого производства в ряде территориальных органов ФСИН России. При условии получения достаточного бюджетного финансирования капитальных вложений, отсутствия дефицита оборотных средств и наличия высокопрофессионального сложившегося коллектива специалистов разработка технологических процессов и выход на проектные мощности выпуска продукции могут занять 2-3 года. Это объясняется значительным операционным циклом в растениеводстве и сложностью работы с живыми системами в животноводстве.
Можно заключить, что в сложившейся ситуации следует говорить о наличии комплекса финансовых, инфраструктурных и кадровых ограничений, определяющих невозможность решения вопросов обеспечения продовольственной безопасности УИС в рамках существующей модели организации производства.
Результаты консультаций с частными сельскохозяйственными производителями
В ходе консультаций с крупными сельскохозяйственными производителями
были выявлены следующие обстоятельства, требующие учета:
- средняя урожайность овощей открытого грунта при использовании собственного посадочного материала (ряд предприятий ведут соответствующую селекционную работу и обеспечены собственным посадочным материалом) на землях с подобным почвенным составом (в сравнении с пашней сельскохозяйственных подразделений УИС) составляет 260-400 ц/га;
- себестоимость выращивания овощей в открытом грунте в 2014-2016 годах составила примерно 6-7 руб./кг, предполагаемая цена оптовой реализации в период уборки урожая с учетом услуг долговременного хранения - примерно 9-11 руб./кг;
- в данный момент наблюдается низкая загрузка современных мощностей длительного хранения овощей на гражданских сельскохозяйственных и торговых предприятиях. В то же время наблюдаются проблемы со сбытом овощеводческой продукции у крупных производителей;
- производство сырого необработанного молока, организованное на предприятиях, - высокотехнологичный вид хозяйственной деятельности, предполагающий работу с живыми системами. Это наиболее капиталоемкое и технологически сложное звено в производственной цепочке питьевого молока и другой молочной продукции;
- технология содержания молочного КРС на наиболее эффективных предприятиях отрабатывалась более трех лет и продолжает совершенствоваться;
- приобретение сырого необработанного молока на высокотехнологичных гражданских предприятиях в теории возможно в теплое время года (наиболее вероятно -летом) и практически невозможно в холодное, когда данный продукт становится дефицитным. Средняя цена сырого необработанного молока составляет 35 руб./л. Минимальная крупнооптовая цена стерилизованного упакованного молока жирностью 2,5 % составляет 45-47 руб./л. Среднегодовая себестоимость такого продукта при значительных масштабах производства составляет не менее 42-45 руб./л;
- выпуск пастеризованного молока жирностью 2,5 % в рамках ценовых ограничений, определенных ведомственными ЛБО, возможен исключительно при использовании современных технологий пищевого производства, апробированных на частных предприятиях. Производство готового продукта в рамках ведомственных ценовых лимитов мало связано с собственным содержанием дойного стада КРС. В данном случае следует говорить в большей степени о промышленной организации производства продукта с установленной жирностью и качеством в рамках объективных ценовых пределов;
- производство мяса птицы возможно осуществлять с достаточной себестоимостью в рамках объективных пределов, при этом ценовые ЛБО по данной продовольственной позиции являются средним значением возможных показателей себестоимости. Переменными факторами, определяющими себестоимость продукции при условии достаточного технологического уровня производства, являются качество используемых инкубационных яиц, «чистота» используемых кормов, премиксов и лекарственных добавок. Изменение переменных параметров приводит к изменению цены и качества продукции;
- в числе сдерживающих факторов следует рассматривать время на отработку выбранной технологии кормления и содержания птицы при заданных параметрах качества используемых инкубационных яиц. Отработка технологии производства на готовых мощностях может занять до двух лет.
Предполагаемые направления решения проблемы обеспечения продовольственной безопасности УИС
Повышение уровня самообеспечения качественными продуктами питания, а также гарантия его стабильности требуют существенных инвестиционных вложений. Основными источниками данных вложений могут быть следующие:
1. Средства, выделяемые на реализацию ФЦП 2017-2025. Ресурсы данной програм-
мы могут быть использованы на обновление производственной базы пищевого производства и создание соответствующих рабочих мест.
2. Средства от приносящей доход деятельности производственных подразделений ФСИН России. Перераспределение средств из фондов приносящей доход производственной деятельности на приоритетные направления развития также имеет существенный потенциал для решения некоторых проблем в сфере повышения фондовооруженности сельскохозяйственного и пищевого производства.
3. Частные инвестиционные вложения в рамках процедур государственно-частного партнерства. Рынок внутрисистемных поставок продовольствия во ФСИН России является достаточно узким и малоинтересным для крупных производителей. Однако следует учитывать высокий интерес и мотивацию мелких и средних реальных производителей, которые имеют высокую заинтересованность в работе по государственным контрактам. Приоритет данного источника ресурсов определяется его внешним характером и отсутствием объективных ограничений в объемах в отличие от фондов приносящей доход деятельности и ФЦП 2017-2025.
Формирование и развитие институтов
государственно-частного партнерства в производственном секторе УИС
Решение изучаемой проблемы путем формирования институтов государственно-частного партнерства в производственном секторе УИС является важным с точки зрения привлечения внешних ресурсов и потенциала к решению производственных вопросов внутриведомственного производства. В данном случае речь идет об объединении частных основных производственных фондов, технологий, опыта и кадрового обеспечения с существующими конкурентными преимуществами производственного сектора УИС. В числе этих преимуществ следует выделить:
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su 44
- гарантированный сбыт стабильных объемов продукции по гособоронзаказу;
- наличие фонда сельскохозяйственных земель, сопоставимого с соответствующими площадями крупнейших российских агропроизводителей;
- преференции в участии в торгах по государственным закупкам учреждений, подведомственных другим федеральным органам исполнительной власти.
Помимо вопросов продовольственного самообеспечения здесь следует также рассматривать потребность создания новых рабочих мест для осужденных к принудительным работам и расширения сети активно действующих исправительных центров.
Необходимо предусмотреть проведение исследований научно-практического направления, связанных с разработкой и обоснованием создания новых экспериментальных организационно-правовых форм хозяйствования, подразумевающих совместную производственную деятельность учреждений ФСИН России и частных предприятий.
В зависимости от вида выпускаемой продукции партнерство учреждений УИС и частных производителей может приобретать различные формы. Предположительно могут быть использованы две формы партнерства:
1. Партнерство в рамках исполнения частным предприятием контракта на закупку услуг по организации производства продукции растениеводства (в качестве примера рассматривается услуга по коду 70.22.15.000 ОКПД2 «Услуги консультативные по вопросам управления производством», далее - услуга 70.22.15.000) [34].
2. Партнерство в процессе создания и деятельности исправительных центров с одновременной закупкой услуг 70.22.15.000 по организации производства продукции животноводства, (или) птицеводства, (или) готовых продуктов питания.
Алгоритм реализации партнерства учреждения УИС и частного производителя при оказании услуг 70.22.15.000 по органи-
зации производства продукции растениеводства может быть следующим:
1. Учреждение получает гособоронза-каз на производство продукции растениеводства. С целью исполнения гособорон-заказа учреждение УИС получает 30 %-й аванс.
2. Учреждение УИС объявляет конкурс на закупку услуги 70.22.15.000 по организации производства продукции растениеводства с установленным минимальным уровнем урожайности и себестоимости продукции.
Предмет договора на оказание услуги 70.22.15.000:
- посевные работы, обработка, уборка урожая и его хранение подрядчиком с использованием его сельскохозяйственной техники, сооружений и персонала;
- заказчик (учреждение УИС) обязуется предоставить земельный участок для ведения сельскохозяйственных работ;
- оплата услуг происходит полностью после уборки урожая и закладки его на хранение в соответствующие сооружения подрядчика;
- подрядчик обязуется хранить урожай на протяжении 12 месяцев после уборки и передать его заказчику полностью или частями при первом требовании;
- в стоимость услуги включается использование подрядчиком сельскохозяйственной техники, труда квалифицированного персонала, сооружений для хранения продукции;
- достижение минимальных показателей урожайности и себестоимости - это обязательства подрядчика, а на случай превышения данных показателей в контракте следует предусмотреть возможность заключения допсоглашения о разделе продукции между заказчиком и подрядчиком.
3. Закупка посадочного материала, средств защиты растений, удобрений, горюче-смазочных материалов производится за счет аванса (30 % гособоронзаказа). Подрядчик может указать предпочтительных поставщиков перечисленных товаров с целью обеспечения их соответствия
применяемой подрядчиком технологии. Закупки могут быть осуществлены по процедуре закупки у единственного поставщика (согласно п. 12 ч.1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд») [35].
4. После уборки урожая продукция поступает на баланс учреждения УИС и переходит на хранение (полностью или частично) подрядчика.
5. Поступают 70 % остатка за исполнение гособоронзаказа. Происходит расчет с поставщиком услуги 70.22.15.000.
Распределение результатов хозяйственной деятельности происходит фактически следующим образом: учреждение УИС получает часть добавленной стоимости от производства продукции (в виде прибыли); подрядчик получает денежный поток, сформированный за счет амортизации, фонда оплаты труда квалифицированного персонала, оставшейся части добавленной стоимости.
Преимущество данной модели партнерства состоит в том, что учреждение УИС получает продукцию с высокой урожайностью, качеством, приемлемой себестоимостью и рентабельностью. При этом обеспечивается хранение продукции до сбора нового урожая. В этих условиях может быть обеспечена поставка продукции другим учреждениям УИС, не имеющим собственного производства продукции растениеводства и условий для ее длительного хранения.
Юридически процесс производства продукции растениеводства осуществляется учреждением УИС с привлечением основных средств и квалифицированных специалистов сторонней организации. Привлечение к общественно-полезному труду осужденных в этой ситуации будет связано с операциями первичной обработки, сортировки, фасовки, погрузочно-разгрузочных работ. В данном случае следует сказать, что все наиболее трудоемкие операции, не требующие высокой квалификации, осуществляются осужденными.
В рамках технико-экономического обоснования такого типа организации производства оценку трудового вклада различных категорий персонала целесообразно осуществить через нормы трудоемкости (человеко-час или нормо-час). В этой ситуации массовая часть трудозатрат осужденных будет существенной и, как следствие, превысит трудозатраты квалифицированного персонала сторонней организации.
Создание исправительных центров на базе действующих предприятий птицеводства, свиноводства и изготовления пищевой продукции оправдано по следующим причинам:
1. Данные предприятия являются готовыми к эксплуатации комплексами основных производственных активов. Предприятия пользуются отработанной технологией производства. Штат квалифицированного персонала сформирован и апробирован.
2. Частному предприятию не придется отказываться от традиционных рынков сбыта. Денежный поток от реализации продукции по традиционным частным каналам сбыта (амортизация + прибыль) в том же объеме будет перечисляться предприятию-собственнику производственных активов в счет выполнения услуг 70.22.15.000.
3. Частное предприятие существенно расширяет объемы сбыта за счет гарантированных объемов гособоронзаказа. Невысокая рентабельность продукции для гособоронзаказа компенсируется существенным эффектом масштаба для продукции, направляемой по традиционным каналам сбыта.
4. Отсутствуют риски утраты имущества частным предприятием. Обеспечивается финансово-экономическая устойчивость предприятия. Качество продукции и статус предприятия УИС позволяет быть конкурентоспособным на рынке госзакупок учреждений, подведомственных другим федеральным органам исполнительной власти.
5. Частное предприятие, являясь фактическим хозяйственным оператором испра-
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su 46
вительного центра, может через механизм государственных закупок у единственного поставщика косвенно кредитовать сырьем выполнение государственного оборонного заказа исправительным центром (в ситуациях, когда 30 % аванса не будет достаточно). Гарантией этого являются обязательный выкуп произведенной продукции. При этом ответственность и риски фактически будет нести подрядчик услуги 70.22.15.000.
Алгоритм реализации партнерства учреждения УИС и частного производителя при оказании услуг 70.22.15.000 по организации производства продукции животноводства, птицеводства и готовых продуктов питания может быть следующим:
1. Частное предприятие передает в бесплатное пользование на определенный срок основные производственные фонды УФСИН России в субъекте Федерации. Передача происходит на основании п. 19 ст. 14 Закона Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» [36].
2. Территориальный орган уголовно-исполнительной системы ходатайствует перед центральным аппаратом ФСИН России об учреждении на базе полученного имущественного комплекса исправительного центра. Центральный аппарат ФСИН России рассматривает проект нового учреждения и в случае соответствия всем нормам и требованиям, а также наличия объективной потребности в открытии такого учреждения ходатайствует перед правительством об открытии нового исправительного центра.
Работа исправительного центра предполагается в рамках модели «частное производство - государственный режим». В данной ситуации управление производственной и хозяйственной деятельностью исправительного центра осуществляется гражданскими сотрудниками, нанятыми исправительным центром (официально), и предварительно уполномоченным собственником имущественного комплекса (по согласованию).
3. Исправительный центр заключает контракт на оказание услуги 70.22.15.000 частным предприятием. Сырье и материалы закупаются исправительным центром у собственника производственных мощностей в рамках процедуры закупки у единственного поставщика или на открытом конкурсе.
4. Исправительный центр продолжает работу по поставкам прежним потребителям продукции в рамках прежней ценовой политики. При этом исправительный центр получает гособоронзаказ на производство продукции животноводства, (или) птицеводства, (или) продуктов питания.
5. При необходимости частное предприятие может выдавать неоформленный товарный кредит сырьем и материалами под гарантии того, что в последующем они будут у него закуплены. В этой ситуации можно говорить о фактических схемах доращивания продукции птицеводства и животноводства, которые юридически будут оформлены с определенным запаздыванием. Гарантиями погашения кредиторской задолженности является сбыт сторонним организациям и выполнение гособоронзаказа.
6. Денежный поток для частного предприятия формируется за счет прибыли от реализации частным потребителям, амортизации и части прибыли от выполнения гособоронзаказа.
Своевременность погашения кредиторской задолженности исправительного центра определяется достигнутыми параметрами оборачиваемости. Отметим, что с учетом особенностей технологии производства и организованных бизнес-процессов на ряде частных предприятий достигнутые параметры оборачиваемости позволят избежать проблем с накоплением кредиторской задолженности, которые наблюдались у федеральных государственных унитарных предприятий ФСИН России.
Отметим, что ФСИН России, возможно, будет необходимо осуществить затраты на создание жилищных условий в местах организации новых исправитель-
ных центров. В условиях использования модульных быстровозводимых зданий вместительностью 20-40 человек для целей расселения осужденных затраты на их создание будут несопоставимо меньшими по сравнению с вложениями на создание новых производственных имущественных комплексов. При этом модульные здания являются достаточно мобильными и могут быть перемещены в зависимости от потребностей ведомства на другие объекты с целью обеспечения проживания там спецконтингента. Финансирование таких микропроектов может быть осуществлено за счет средств ФЦП 2017-2025 на создание новых рабочих мест.
Перспективные направления научно-
практической работы по вопросам обеспечения продовольственной безопасности УИС
В случае, если представленные схемы организации государственно-частного партнерства будут определены как действенный способ оперативного решения стратегической проблемы обеспечения продовольственной безопасности УИС, будет целесообразным разработать типовые формы:
- государственного контракта на закупку услуг 70.22.15.000 по организации производства;
- договора на бесплатную передачу основных фондов и (или) имущественных комплексов частных собственников в срочное пользование территориального органа ФСИН России в субъекте Российской Федерации.
Проведенный анализ текущей ситуации в сельскохозяйственном секторе УИС позволит создать базу для совершенствования нормативного правового регулирования процессов организации труда осужденных и совершенствования процессов продовольственного самообеспечения УИС. Предложенные модели и алгоритмы государственно-частного партнерства дадут возможность повысить уровень продуктивной занятости осужденных и улучшить
показатели деятельности производственных подразделений УИС. Внедрение и развитие предлагаемых новаций имеет потенциал к оказанию положительного воздействия на обеспечение продовольственной безопасности УИС в среднесрочной перспективе. Отметим также, что предлагаемые алгоритмы имеют существенный потенциал для решения некоторых вопросов в сфере импортозамещения и обеспечения надежности поставок продовольствия по гособоронзаказу не только для УИС, но и для учреждений других ведомств.
Обоснованные экономические параметры государственно-частного партнерства в сфере организации производства и создания рабочих мест для осужденных в местах лишения свободы применимы не только для пищевого производства. Данные алгоритмы могут быть применены при организации производства товаров и услуг непродовольственного характера с целью повышения уровня продуктивной занятости осужденных и расширения сети исправительных центров, обеспечивающих эффективное применение труда в качестве основного средства исправления и стимулирования правопослушного поведения.
Отметим также, что успешное применение предлагаемых алгоритмов может рассматриваться в качестве основания для изменения отдельных норм законодательства в части упрощения процедуры создания новых исправительных центров на базе действующих предприятий, а также открытия изолированных производственных участков (исправительных учреждений) за пределами учреждений на базе действующих гражданских предприятий. Систематизация данных процессов с перспективными направлениями регионального развития страны, а также особенностями перспективного территориального размещения производительных сил может быть определена как стратегическая основа для трансформации уголовно-исполнительной политики страны в соответствии с современными условиями (вызовами, угрозами, возможностями). ф
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
48
1. Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года : утв. распор. Правительства Рос. Федерации от 14.10.2010 № 1772-р (ред. от 23.09.2015). Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
2. Дербенева И. А., Пискунов А. И. Разработка организационно-экономической модели эффективного ресурсного обеспечения сельскохозяйственных предприятий уголовно-исполнительной системы // Вестник Пермского института ФСИН России. 2014. № 3 (14). С. 16-21.
3. Жемулин С. Б., Дербенева И. А. Экономические аспекты развития учреждений уголовно-исполнительной системы: региональные особенности сельскохозяйственного производства // Вестник Пермского института ФСИН России. 2013. № 2 (9). С. 69-74.
4. Иванов С. Н. Сельскохозяйственное производство в ГУФСИН России по Кемеровской области // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2013. № 9. С. 32-34.
5. Митрохина Е. В. Значение управления запасами продовольствия в обеспечении продовольственной безопасности УИС // Экономическая безопасность: правовые, экономические, экологические аспекты : матер. междунар. науч.-практ. конф. (Курск, 15 марта 2015 г.). Курск : ЗАО «Университетская книга». 2016. С. 179-180.
6. Митрохина Е. В. Логистический подход к управлению запасами продовольствия в УИС // Уголовно-исполнительная система России: проблемы и перспективы : матер. междунар. науч.-практ. конф. (Самара, 27 апр. 2016 г.). Самара : Самарский юрид. инст. ФСИН России. 2016. С. 179-180.
7. Мишнин М. Н., Цуканова Т. Г. Проблемы обеспечения продовольственной безопасности в пенитенциарной системе России // Научное обозрение. Серия: экономика и право. 2015. № 2. С. 49-54.
8. Новожилова Ж. С. Совершенствование продовольственного обеспечения пенитенциарной системы : дис. ... канд. экон. наук : 08.00.05. Орел, 2016. 165 с.
9. Пискунов А. И. Инвестиционные ресурсы в сельскохозяйственное производство уголовно-исполнительной системы как фактор продовольственного обеспечения спецконтингента // Агропродовольственная политика России. 2016. № 12 (60). С. 15-18.
10. Соболева О. В. Использование сельскохозяйственного производственного потенци-
ала уголовно-исполнительной системы // Экономика сельского хозяйства России. 2015. № 7. С. 21-28.
11. Князев А. С. Переход на самообеспечение // Преступление и наказание. 2014. № 10. С. 2-5.
12. Козин М. Н., Ибрагимов О. А. Многокритериальный анализ целевой эффективности трудовой адаптации осужденных как инструмент повышения экономической безопасности // Известия Саратовского университета. Серия: экономика, управление, право. 2016. № 2. Т 16. С. 172-179.
13. Новожилова Ж. С. Особенности применения положений Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» о проведении экспертизы при поставках продовольствия для нужд Федеральной службы исполнения наказаний // Человек: преступление и наказание. 2015. №. 4. С. 135-139.
14. Пружинина О. П. Некоторые аспекты осуществления закупок продовольствия для нужд уголовно-исполнительной системы // Уголовно-исполнительная политика и вопросы исполнения уголовных наказаний : матер. междунар. науч.-прак. конф. (Рязань, 24-25 нояб. 2016 г.). Рязань : Академия ФСИН России, 2016. С. 1240-1243.
15. Пружинина О. П. Особенности закупок продовольствия для нужд УИС // Уголовно-исполнительная система России: проблемы и перспективы : матер. междунар. науч.-практ. конф. (Самара, 27 апр. 2016 г.). Самара : Самарский юрид. инст. ФСИН России, 2016. С. 215-216.
16. Антонян Е. А., Перемолотова Л. Ю. Привлечение осужденных к труду и оценка его эффективности. Рязань: Академия ФСИН России, 2014. 67 с.
17. Ворощук В. Б., Летунов В. Н. Система организации функционирования пенитенциарных учреждений полуоткрытого и открытого типа за рубежом // Прикладная юридическая психология. 2014. № 3. С. 172-178.
18. Грушин Ф. В. Уголовное наказание в виде принудительных работ : монография. Рязань : Рязанский институт развития образования, 2013. 79 с.
19. Дроздов А. И., Орлов А. В. Принудительные работы и лишение свободы в колониях-поселениях: сравнительно-правовой анализ // Уголовно-исполнительное право. 2015. № 1. С. 40-44.
20. Калашников Г. М. Проблемы организации трудовой деятельности осужденных в тюремных условиях // Мир образования - образование в мире. 2015. № 2. С. 116-119.
21. Матвеева Н. С. Международная практика организации производств в пенитенциарных системах // Человек: преступление и наказание. 2011. № 1. С. 159-163.
22. Скорик Е. Н., Скиба А. П., Кашуба Ю. А. Применение уголовных наказаний, альтернативных лишению свободы: теоретико-прикладные проблемы регулирования : монография. Ростов н/Д. : ИП Беспамятнов С.В., 2015. 173 с.
23. Смирнова И. Н., Протопопова И. А., Иваскевич И. О. Правовое регулирование надзора за осужденными к ограничению свободы и принудительным работам // Уголовно-исполнительное право. 2011. № 2. С. 64-68.
24. Тимофеева Е. В. Об экономической составляющей наказания в виде принудительных работ: история вопроса // Уголовно-исполнительное право. 2012. № 2. С. 62-64.
25. Краткая характеристика уголовно-исполнительной системы // ФСИН России : [сайт]. URL: http://xn--h1akkl.xn--p1ai /structure/inspector/iao/statistika/Kratkaya%20 har-ka%20UIS/ (дата обращения: 02.10.2017).
26. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной службы исполнения наказаний. URL: http://fsin. su/structure/inspector/iao/Doklad/DROND%20 2015-2017.pdf (дата обращения: 02.10.2017).
27. Характеристика лиц, содержащихся в исправительных колониях для взрослых // ФСИН России : [сайт]. URL: http://fsin.su /structure/inspector/iao/statistika/Xar-ka%20 lic%20sodergahixsya%20v%20IK/ (дата обращения: 02.10.2017).
28. Концепция федеральной целевой программы «Развитие уголовно-исполнительной системы (2017-2025 годы)» : утв. распор. Правительства Рос. Федерации от 23.12.2016 № 2808-р (ред. от 23.12.2016) Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
29. Отчет о работе сельхозпредприятий и подсобных сельских хозяйств за 2012 г. (форма СХ-1). М. : ФКУ НИИИТ ФСИН России, 2013.
30. Отчет о работе сельхозпредприятий и подсобных сельских хозяйств за 2013 г. (форма СХ-1). М. : ФКУ НИИИТ ФСИН России, 2014.
31. Отчет о работе сельхозпредприятий и подсобных сельских хозяйств за 2014 г. (форма СХ-1). М. : ФКУ НИИИТ ФСИН России, 2015.
32. Отчет о работе сельхозпредприятий и подсобных сельских хозяйств за 2015 г. (форма СХ-1). М. : ФКУ НИИИТ ФСИН России, 2016.
33. Отчет о работе сельхозпредприятий и подсобных сельских хозяйств за 2016 г. (форма СХ-1). М. : ФКУ НИИИТ ФСИН России, 2017.
34. О принятии и введении в действие Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД2) ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) и Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014 (КПЕС 2008) : приказ Росстандарта от 31.01.2014 № 14-ст (ред. от 26.12.2016). Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
35. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : федер. закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 29.07.2017). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
36. Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы : закон Рос. Федерации от 21.07.1993 № 5473-1. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
vedomosti.fsin@list.ru www.or.fsin.su
50
