CC BY
175
В. Б. Наумов, Я. В. Бутримович, А. А. Котов
Международная юридическая фирма «Dentons» (Санкт-Петербург)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАЧЕСТВА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ*
В условиях сегодняшней пандемии влияние цифровизации на все происходящее в мире процессы только усиливается. После кризиса мир продолжит расширение сферы цифрового взаимодействия, регулирование которой уже отстает от темпов ее развития. Учитывая существенные изменения общественных отношений, правовая система должна надлежащим образом обеспечивать условия для развития и применения новых технологий и гарантировать защиту прав граждан.
Для того чтобы не нарушать принцип правовой определенности посредством принятия законодательных норм, не обладающих действенностью, либо не отвечающих потребностям развития, правопорядок должен предусматривать подходящий инструментарий для «кристаллизации» и апробации источников права в материально-правовом смысле. Одним из таких инструментов является «экспериментальный правовой режим». Механизмы его действия и требования к нему рассмотрены на примере основной разновидности данного режима - «регуляторной песочницы», с учетом международного опыта и изучения готовящихся и (или) уже принятых в данной сфере законодательных актов.
Кроме того, проанализированы плюсы и минусы введения конструкции «регуляторной песочницы», в том числе на примере последних законодательных инициатив, на основании которых созданы рекомендации для законодателя. Из них следует, что данная конструкция является лишь полезным дополнением, но не основным стимулом для развития, к ней должны предъявляться повышенные требования, связанные с определенностью правил функционирования «песочницы» и равному доступу к ней ее участников.
Ключевые слова: экспериментальные правовые режимы, эксперимент, регуляторные «песочницы», источник права, развитие законодательства, искусственный интеллект, персональные данные, оборот данных, идентификация
DOI: 10.34076/2410-2709-2020-40-49
Право за свою, тысячелетнюю историю не раз оказывалось в ситуации, когда общественные отношения трансформировались вместе с потребностями членов общества, что порождало преобразования в теоретических подходах к конструированию юридической реальности и законодательном регулировании. Для описания явления, при котором изменения в общественных отношениях влекут изменения в юридических конструкциях (позитивном праве), исполь-
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 1829-16015 «Комплексное исследование правовых и этических аспектов, связанных с разработкой и применением систем искусственного интеллекта и робототехники».
зуется термин «материальный источник права» [Нерсесянц 2012: 399], при помощи которого выделяются те изменения, которые послужили основой для новых законодательных конструкций.
Наиболее яркие перемены были связаны с периодами технологического развития, в результате которых существенно менялись образ жизни людей, модели ведения предпринимательской деятельности и общественное устройство. Например, предваряя первую промышленную революцию, изобретение и внедрение печатного станка позволило растиражировать различные произведения между широким кругом лиц, продемонстрировав, что базовое регулиро-
вание права собственности на экземпляр, в котором выражено произведение, не предоставляет праву издателя или автора надлежащей защиты. Поэтому в целях защиты субъективного права и поощрения просветительской деятельности последнее эволюционировало от системы привилегий до субинститута интеллектуальной собственности - авторского права [Шершеневич 1891: 75-130].
В связи с активным развитием информационного общества, цифровой экономики, продолжающейся автоматизацией всех возможных сфер деятельности изменение общественных отношений приобрело небывалую скорость: еще вчера для выполнения рутинной работы требовалось обязательное участие человека, а уже сегодня искусственный интеллект вытесняет механический труд и рутинную работу. При этом ранее стимулами цифровизации были лишь выгода, удобство и мода. В 2020 г. в связи с возникновением и развитием пандемии к ним добавились необходимость физического выживания, а также страх перед заражением, зачастую инспирированный информационными войнами.
Для успешного внедрения и развития технологий, способствующих экономическому развитию государства, необходимо ответить на принципиальный вопрос: какими темпами и на основе каких методологических принципов должна развиваться законодательная система (включая «обогащение» ее новыми комплексами правовых норм и устранение устаревших норм, которые препятствуют эффективной реализации новых технологий)?
При ответе на этот вопрос нужно учитывать такой фактор, как неопределенность, которая связана с непредсказуемостью развития и тотального распространения технологий, что является основой для неизбежных спекуляций с применением узкоспециальных знаний. В результате угроза правам и свободам граждан может остаться незамеченной, что прямо противоречит ст. 18 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержа-
ние и применение законов». Также необходимо помнить, что качество нормотворчества не становится лучше, особенно ярко это проявляется на примере нарушения принципа правовой определенности [Покровский 1917: 64-65], когда законодатель, генерируя массивы норм без соблюдения юридической техники, вместо упорядочивания правоотношений создает новое измерение беспорядка.
Несколько лет назад в России стала активно обсуждаться «модель прорывного регулирования» (также называемая «специальным правовым режимом» или «экспериментальным правовым режимом») [Наумов 2018: 6] сфер общественных отношений, подверженных наибольшим изменениям. Данная модель может включать в себя, в частности:
1) специальный правовой режим для инвесторов и иных субъектов цифровой экономики;
2) временное прекращение действия части нормативно-правового регулирования экономики;
3) введение специального уполномоченного органа - управляющего, и осуществление проектного государственного управления для поддержки прорывного развития технологий и цифровой экономики;
4) предоставление управляющему права определять нормы регулирования для бизнеса в рамках своих полномочий;
5) создание центра компетенции посредством горизонтального сотрудничества государства и бизнеса при выборе путей развития и разработке новых норм в системе прорывного регулирования.
Применительно к цифровым технологиям в России до 2020 г. отсутствовали соответствующие правовые решения. С определенным допущением к таковым можно отнести инициативу, закрепленную в постановлении Правительства РФ от 26 ноября 2018 г. № 1415 (ред. от 22 февраля 2020 г.) «О проведении эксперимента по опытной эксплуатации на автомобильных дорогах общего пользования высокоавтоматизированных транспортных средств». Однако в ней практически не реализуются какие-либо «прорывные» правовые конструкции и решается узкая задача по апробации движения
беспилотного транспорта и сбору данных для развития будущей системы обеспечения безопасности, включая формирование технических стандартов регулирования. Интересно, что автоматизация управления движением, в частности разработка, испытание и распространение технологий беспилотного управления, требует генерации и сбора больших объемов данных с их последующей обработкой с помощью технологий искусственного интеллекта. Представляется, что именно сбор данных и использование технологий искусственного интеллекта будут одними из самых востребованных при формировании экспериментальных режимов регулирования, и российская практика 2020 г. тому подтверждение, о чем будет сказано ниже.
Данный режим подразумевает установку специальных исключений и дозволений, позволяющих субъектам-участникам «песочницы» на время протестировать свои инновационные продукты и услуги без риска нарушения определенных законодательных актов
Одно из наиболее популярных проявлений «экспериментального правового режима» в мире - «регуляторные песочницы» (англ. regulatory sandbox), под которыми чаще всего понимается «особый правовой режим, устанавливаемый регулятором для финтех-стартапов и иных инновационных проектов, позволяющий последним проводить эксперименты в контролируемой среде под наблюдением регулятора»1. Термин произошел от понятия «помещение в песочницу» (англ. sandboxing) из отрасли информационных технологий, где оно описывает помещение программ или их модулей в изолированную среду для безопасного запуска2.
Данный режим подразумевает установку специальных исключений и дозволений3, позволяющих субъектам-участникам «песочницы» на время протестировать свои инновационные продукты и услуги без риска нарушения определенных законодательных актов. Эта конструкция может быть необходима в ситуациях, когда правовая система государства имеет избыточное регулирование определенных сфер, требующее высоких экономических затрат для выполнения всех общеобязательных требований, часть которых будет неисполнимой и (или) практически неисполнимой, в связи с чем субъект правоотношений всегда будет находиться под угрозой наступления ответственности. Основным итогом участия в «песочнице» является получение ответа на вопрос о необходимости внесения законодательных изменений, блокирующих или затрудняющих использование тех или иных технологий, т. е. в рамках «песочницы» производятся кристаллизация и апробация потенциальных источников права в материальном смысле.
В 2015 г. Великобритания первой установила режим «регуляторной песочницы»4 и запустила его через год. Основываясь на полученном опыте, Управление по финансовому регулированию и надзору Великобритании выпустило отчет5, в котором отмечены следующие позитивные моменты: 1) получение «регуляторной экспертизы» позволяет снизить финансовые и временные затраты для выпуска инновационных продуктов на рынок в силу тесного взаимодействия уполномоченного органа и участников; 2) снижение регуляторных рисков и наблюдение уполномоченного органа повышают уверенность инвесторов в проекте; 3) тестирование продукта позволяет представить его для рынка, опробовать разную
1 European Commission - Press Release «FinTech: Commission Takes Action for a More Competitive and Innovative Financial Market» // URL: https://ec.europa.eu/ commission/presscorner/detail/en/IP_18_1403 (дата обращения: 08.05.2020).
2 Wahbe R., Lucco S. E., Anderson T. E. et al. Efficient Software-Based Fault Isolation // URL: https:// cs155.stanford.edu/papers/sfi.pdf (дата обращения: 08.05.2020).
3 Ivo J., Lauer K. Regulatory Sandboxes and Financial Inclusion. Working Paper // URL: https://www.cgap.org/ sites/default/files/Working-Paper-Regulatory-Sandboxes-0ct-2017.pdf (дата обращения: 08.05.2020).
4 Briefing on Regulatory Sandboxes «By the UNSGSA's Fintech Sub-Group on Regulatory Sandboxes» // URL: https://www.unsgsa.org/files/1915/3141/8033/Sandbox. pdf.
5 Regulatory Sandbox Lessons Learned. Report 2017 // URL: https://www.fca.org.uk/publication/research-and-data/regulatory-sandbox-lessons-learned-report.pdf (дата обращения: 08.05.2020).
ценовую политику, каналы коммуникаций, бизнес-модели и непосредственно получить реакцию потребителей на продукт; 4) появляется возможность разработать надлежащие меры по защите потребителей при внедрении новых технологий. Вместе с тем было указано, что в большинстве случаев участники «регуляторной песочницы» тестировали несовершенно новые продукты, а новые технологии применительно к традиционным продуктам.
В отчете о влиянии и эффективности инноваций за 2019 г. подчеркнуто, что за время действия режима в Великобритании 80 % компаний, которые успешно прошли тестирование в рамках «регуляторных песочниц», все еще действуют на рынке1. Иные источники, базируясь на международном опыте, дополнительно отмечают такие плюсы, как развитие технологий, создание новых рабочих мест, усиление конкуренции на рынке, противодействие оттоку инноваций из страны2. Для описания масштабов имплементации данной конструкции можно привести исследование, подготовленное Кембриджем и Валют-но-финансовым управлением Сингапура, согласно которому в 2019 г. более 50 юрис-дикций от Швейцарии до Нигерии планируют ввести режим «регуляторной песочницы» или уже ввели его3.
Несмотря на свои преимущества сама технология и проводимые государствами эксперименты могут иметь сложно оцениваемые или даже негативные последствия. В исследованиях отмечается, что внедрение «регуляторной песочницы» в правовую систему «не является обязательным или существенным условием для содействия вовлечению субъектов в финансовую
1 The Impact and Effectiveness of Innovate // URL: https://www.fca.org.uk/publication/research/the-impact-and-effectiveness-of-innovate.pdf (дата обращения: 08.05.2020).
2 Cruz R. G. de la. The Regulatory Sandbox and Potential Opportunities for SpanishFinTechs // URL: https://www.sefofuncas.com/pdf/Garc%C3%ADa%20 de%20la%20cruz.pdf (дата обращения: 08.05.2020).
3 Early Lessons on Regulatory Innovations to Enable Inclusive FinTech: Innovation Offices, Regulatory Sandboxes, and RegTech // URL: https://www.jbs.cam. ac.uk/fileadmin/user_upload/research/centres/alternative-finance/downloads/2019-early-lessons-regulatory-inno-vations-enable-inclusive-fintech.pdf (дата обращения: 08.05.2020).
деятельность»4, а экономический эффект от введения данной конструкции сложно подсчитать5. Делается справедливый вывод о том, что «регуляторные песочницы» не обладают самостоятельной экономической ценностью и должны рассматриваться лишь в качестве дополнения к иным экономическим стимулам. Кроме того, в некоторых случаях «песочницы» создаются без проведения должной оценки ресурсов, необходимых для полноценного запуска, и действительной потребности бизнеса в создании такого режима6. Например, работа Валютно-финансо-вого управления Сингапура с 140 компаниями - потенциальными участниками «песочниц» - привела к получению 40 заявок на участие, 30 из которых были в дальнейшем отозваны, поскольку участники могли реализовать проекты без специального режима. При этом следует учитывать, что затраты на администрирование могут составлять более миллиона долларов7.
Обобщая мировой опыт, можно сказать, что при реализации «песочниц» регуляторы, бизнес и общество оперируют самыми различными рисками, среди которых выделяют, в частности, риск, связанный с профессионализмом регулятора и его независимостью, риск причинения вреда потребителям и обществу в целом, риск нарушения конкуренции в силу привилегированного положения участников «регуляторной песочницы», риск превращения режима «песочницы» из добровольного в де-факто обязательный8.
Тем не менее данная конструкция пользуется спросом, о чем свидетельствует импле-ментация и (или) планы по имплементации
4 Early Lessons on Regulatory Innovations to Enable Inclusive FinTech: Innovation Offices, Regulatory Sandboxes, and RegTech.
5 Jenik I., Duff S., Montfort S. de. Do Regulatory Sandboxes Impact Financial Inclusion? A Look at the Data // URL: https://www.cgap.org/blog/do-regulatory-sandboxes-impact-financial-inclusion-lookdata?_sm_au_ =iVV2BSlnqQG2GD5FQcLJjKQ1j7GJ1 (дата обращения: 08.05.2020).
6 Ibid.
7 Appaya S., Jenik I. Running a Sandbox May Cost Over $1M, Survey Shows // URL: https://www.cgap.org/ blog/running-sandbox-may-cost-over-lm-survey-shows (дата обращения: 08.05.2020).
8 Knight B. How to Build a Good Regulatory Sandbox: Four Principles to Help Policymakers Get It Right // URL: https://www.mercatus.org/bridge/commentary/how-build-good-regulatory-sandboxb (дата обращения: 08.05.2020).
даже в таких юрисдикциях как Германия1, несмотря на первоначальное неодобрение и заявления о неразрешимых правовых противоречиях2. В Сингапуре блокчейн-плат-форма для рынков капитала «ISTOX» после прохождения «песочницы» получила статус оператора, а также лицензию на осуществление деятельности по эмиссии, расчетам, хранению и вторичной торговле ценными бумагами в цифровом виде (включая крип-тодеривативы). По итогам участия в «песочнице» с платформы сняли ограничения по размеру эмиссии и количеству инвесторов, которых она может привлечь3. В Малайзии после проведения теста в «регуляторной песочнице» была разрешена идентификация клиента через телефон при помощи фотографии, на которой он позирует с официальным идентифицирующим документом, что ранее было запрещено законодательством4.
Конструкцию «регуляторной песочницы» уже начинают использовать для тестирования инициатив, связанных с оборотом данных. Так, в сентябре 2019 г. в Великобритании орган по защите персональных данных - Information Comissioner's Office (ICO), самостоятельно запустил бета-версию «регуляторной песочницы» для тестирования проектов, связанных с использованием персональных данных, и разработки мер по их защите5. Для участия в «регуляторной песочнице» были заявлены: проект по объединению баз данных среди государственных органов для анализа рынка аренды в одном из поселений в целях дальнейшего улучшения жилищных условий; проект по идентификации и авторизации детей младше 16 лет; проект по вторичному использова-
1 «Regulatory Sandboxes»: Real Life Laboratories for an Accelerated Transfer of Technology and Innovation // URL: https://www.german-energy-solutions.de/GES/Re-daktion/EN/News/2019/20190613-reallabore.html.
2 Kociok C. A. No «Sandbox» in Germany // URL: https://www.gtlaw-financialservicesobserver.com/2017/04/ no-sandbox-in-germany/ (дата обращения: 08.05.2020).
3 Singapore Firm Graduates From Regulatory Sandbox // URL: https://www.asiatimes.com/2020/02/article/ singapore-firm-graduates-from-regulatory-sandbox/.
4 Regulatory Sandbox and Fintech Innovation // URL: https://economictimes.indiatimes.com/markets/stocks/ news/regulatory-sandbox-and-fintech-innovation/ar-icleshow/69107031.cms?from=mdr.
5 The Guide to the Sandbox (Beta Phase) // URL:
https://ico.org.uk/for-organisations/the-guide-to-the-
sandbox-beta-phase/.
нию медицинских данных для иных целей, связанных с проведением медицинских исследований и клинических испытаний.
В условиях участия указано, что преимущества, предоставляемые участникам «песочницы», могут использоваться только для инновационных продуктов и услуг в той степени, в которой они предоставляются на территории Великобритании. При этом участники берут на себя обязательство взаимодействовать с ICO открыто и на прозрачной основе до, во время и после участия в «регуляторной песочнице» и предоставлять всю необходимую информацию. Участники также должны соблюдать требования законодательства, включая законодательство о персональных данных6, но непреднамеренное нарушение законодательства во время участия в «регуляторной песочнице» не повлечет негативных последствий для участника, если он будет надлежащим образом взаимодействовать с уполномоченным ор-ганом7. Отчет об итогах первых шести месяцев действия «бета-песочницы» пока не содержит конкретных выводов, а лишь абстрактные формулировки о понимании технологий и дальнейшей работе по адаптации технологий к требованиям закона.
Президент Российской Федерации в 2017 г. поручил создать «регуляторную песочницу» на базе Центрального Банка РФ8. В аналитической записке ЦБ говорилось, что «регулятивные (регуляторные) песочницы» обеспечат «быструю проверку гипотез о положительных эффектах внедрения инновационных финансовых технологий и сервисов для финансового рынка и потребителей, а также анализ рисков и формирование моделей угроз, возникающих при их использовании»9. В ка-
6 ICO Terms and Conditions for Beta-Sandbox // URL: https://ico.org.uk/media/for-organisations/docume-nts/2614577/sandbox-t-c-201903.pdf (дата обращения: 08.05.2020).
7 What Will Happen if We Are Accepted into the Sandbox Beta Phase? // URL: https://ico.org.uk/for-organisations/the-guide-to-the-sandbox-beta-phase/what-will-happen-if-we-are-accepted-into-the-sandbox-beta-phase/.
8 Перечень поручений по итогам совещания по вопросу использования цифровых технологий в финансовой сфере // URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/ orders/55899.
9 Аналитическая записка. Мировой опыт использования регулятивной площадки и предложения по ее внедрению в Банке России // URL: https://www.cbr.ru/
честве приоритетных были выделены биометрические технологии, технологии распределенных реестров, криптотехнологии, искусственный интеллект, открытые интерфейсы, краудфандинг и иные высокотехнологичные сферы. Также было отмечено, что пилотирование инновационных финансовых технологий и сервисов на площадке Банка России будет осуществляться в два этапа: 1) «тестирование» (моделирование целевого процесса применения инновационной финансовой технологии или сервиса в тестовой среде при отсутствии рисков для потребителей) и 2) «ограниченный регулятивный (регуляторный) эксперимент» (применение инновационной финансовой технологии или сервиса в реальных условиях в ограниченном периметре под контролем Банка России, в том числе совместно с заинтересованными государственными органами)1. По итогам запуска первой «песочницы» в 2018 г., была разрешена деятельность сервиса от ПАО «Сбербанк», позволяющего дистанционно управлять полномочиями по счетам корпоративных клиентов на совершение операций2.
На 2019 г. было запланировано принятие общего федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», но проект был отправлен на доработку ввиду отсутствия единства во мнениях по поводу того, может ли Правительство принимать решения о выводе работающих в экспериментальных правовых режимах участников из-под действия федеральных законов3. В научных исследованиях дополнительно было отмечено, что законопроект не предусматривал механизмы взаимодействия «песочниц» с «экспериментальными режимами», созданными на территории
Content/Document/File/36015/mp_n.pdf (дата обращения: 08.05.2020).
1 Основные направления развития финансовых технологий на период 2018-2020 годов // URL: https:// www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71773130/.
2 Регулятивная «песочница»: первый пошел // URL: https://www.cbr.ru/press/event/?id=2028.
3 Регуляторные песочницы оставили на осень // URL: https://www.kommersant.ru/doc/3974375?_sm_au_ =iVVWK6W5HJstSqKNQcLJjKQ1j7GJ1.
ЕАЭС, и механизмы участия исполнительных и муниципальных органов РФ, если их участие стало возможным в порядке делегирования [Экспериментальные правовые режимы 2020: 126].
На данный момент Правительством Российской Федерации, в Государственную Думу на рассмотрение внесен обновленный законопроект «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации». В нем отождествляются понятия «экспериментальный правовой режим» и «регуляторная песочница», а также предлагается перечень сфер, в которых будут устанавливаться экспериментальные правовые режимы: медицина, транспорт, сельское хозяйство, строительство, финансовые рынки, дистанционная торговля, деятельность государственных и муниципальных органов и промышленность.
Согласно проекту эксперимент должен быть связан с внедрением технологий, перечень которых будет определяться в подзаконных актах; создание «экспериментальных режимов» возможно как на федеральном, так и на региональном уровне; участник «экспериментального режима» не освобождается от ответственности за вред, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица; запрещено установление «экспериментальных режимов» в сферах деятельности, связанных с высоким риском нанесения ущерба жизненно важным интересам личности, общества и государства; выявление непредвиденных рисков, влекущих нарушение прав и свобод граждан в ходе реализации «экспериментального правового режима», служит основанием для его прекращения.
При этом следует отметить непоследовательность регулирования «экспериментальных правовых режимов». Если появление такого регулирования на подзаконном уровне еще можно обосновать узконаправленной банковской отраслью, то преждевременное принятие федеральных законов о проведении специальных экспериментов до разработки общего акта уже должно вызывать сомнения в правильности методологии законодателя. Так, 24 апреля
2020 г. Президент подписал два Федеральных закона о проведении экспериментов: № 122-ФЗ «О проведении эксперимента по использованию электронных документов, связанных с работой» и № 123-Ф3 «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве и внесении изменений в статьи 6 и 10 Федерального закона „О персональных данных"». Согласно последнему акту обработка персональных данных в обезличенном виде может осуществляться без согласия субъекта персональных данных для целей проведения эксперимента в Москве, а также для повышения эффективности государственного и муниципального управления. Второй закон неслучайно выделяет сферу искусственного интеллекта в качестве основного предмета регулирования - востребованность соответствующих технологий резко возрастает, и перед правом встают задачи обеспечения стабильного правоприменения в сфере цифровых технологий.
Критически анализируя последний документ, нужно отметить, что пока он практически не содержит новелл, которые бы обогатили правовое регулирование искусственного интеллекта. Терминология в нем избирательно повторяет терминологический аппарат Национальной стратегии развития искусственного интеллекта на период до 2030 года (утв. Указом Президента РФ от 10 октября 2019 г. № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации»), и он не устранил все главные проблемы, связанные со сферой искусственного интеллекта и робототехники, за одним исключением: была предпринята попытка упростить доступ к данным для целей развития предметных технологий, однако это решение не лишено недостатков.
В первую очередь следует сказать, что де-факто граждан крупнейшего города страны лишают неотчуждаемых прав, которые имеют прямое действие согласно ч. 2 ст. 17 и ч. 1 ст. 24 Конституции РФ. Участие в эксперименте становится для них неизбежным,
несмотря на обязанность участника «песочницы» уведомлять лиц, не являющихся участниками эксперимента, о наличии у него статуса участника при совершении юридически значимых действий.
Такой вывод следует из того, что правовая система Российской Федерации еще не разработала в должной мере положения об обезличивании персональных данных, даже в научной среде этот вопрос затрагивался минимально, не говоря уже о развитой и устоявшейся судебной практике, подробных разъяснениях уполномоченного органа, при наличии которых каждый из участников оборота понимает, каким образом необходимо проводить процедуру обезличивания. В связи с этим обезличивание персональных данных, не устраняющее возможности определить лицо, к которому данные относятся, не подходит для целей упомянутого закона. Более логичным и полезным в такой ситуации представляется тестирование методик необратимого обезличивания (анонимиза-ции) данных при помощи «регуляторных песочниц» с принятием надлежащих мер по обеспечению прав граждан. Кроме того, закон вносит изменения в регулирование персональных данных не только обычных категорий, но и специальных, которые имеют более ограниченный правовой режим в силу повышенных рисков для субъекта персональных данных из-за их распространения [Савельев 2017], что также неоправданно для целей масштабного эксперимента. Далее, избыточным видится установление эксперимента на срок в пять лет, если принять к сведению международный опыт и указание проекта общего закона, согласно которому проведение эксперимента не должно превышать срок в три года. Наконец, данный акт не содержит положений на случай, если в момент проведения эксперимента будут обнаружены непредвиденные угрозы правам граждан, что тоже характеризирует его с негативной стороны.
Данная инициатива представляет собой интересный пример «борьбы противоположностей» - идентификации субъектов и обезличивания персональных данных. Новое законодательство в целях обеспечения защиты прав и интересов физических лиц сознательно ограничивает возможный тех-
нологический и коммерческий эффект от использования технологий искусственного интеллекта, когда для машинного обучения на законных основаниях используется сокращенный объем данных. При этом в силу отсутствия законодательства и правоприменительной практики в отношении именно обезличивания персональных данных, вполне можно предположить ситуацию, когда таковое окажется обратимым, что способно стать угрозой для обеспечения защиты предметных прав и интересов граждан.
Чтобы хоть как-то минимизировать соответствующие риски, можно дополнить систему регулирования специальным правовым принципом, который действует при регулировании процессов идентификации, -принципом осознанного участия. Согласно ему потенциально идентифицируемые субъекты осознанно принимают либо не принимают риск их идентификации в случае обработки информации, которая может снова стать их персональными данными.
Нужно учесть, что «регуляторные песочницы», во-первых, не должны рассматриваться в качестве основного инструмента развития инновационной деятельности. Из этого следует необходимость в усиленном контроле за допуском участников. Если у претендента отсутствует объективная потребность в специальном регулировании для внедрения современной продукции, его не должны допускать до участия, иначе будет нарушен смысл данной конструкции.
Во-вторых, необходимы не только качественное непротиворечивое методологическое описание отраслей, институтов и норм права, в применение которых режим «песочниц» не может вносить ограничения, но и, более того, реализация на уровне федеральных законов принципа, согласно которому ограничения действия норм права могут устанавливаться только для исчерпывающего (закрытого) их перечня. Целью такого ограничения является в первую очередь защита прав граждан.
В-третьих, должны быть разработаны механизмы контроля за деятельностью органов исполнительной власти либо иных образований частно-публичного характера, реализующих кооперацию между бизнесом и властью. Они позволят оперативно устранять не только последствия необдуманного применения в общественных отношениях новых технологий вне установленных пределов, но и саму его угрозу.
Отдельной задачей правового регулирования должно стать обеспечение прозрачности правоприменения, благодаря чему участники правоотношений получат полную и достоверную информацию об их будущей вовлеченности в правоотношения, которые регулируются посредством специальных правил, установленных для экспериментальных правовых режимов.
Острым является и вопрос о потребности в обеспечении фактически равного доступа к «песочницам» как крупного бизнеса, так и стартапов. С одной стороны, предлагаемое регулирование не должно привести к усилению доминирования технологических или финансовых гигантов, с другой - очевидно, что без их участия соответствующие эксперименты могут не получить необходимой экономической поддержки. Здесь нужны экономический анализ перспектив и последствий развития той или иной «песочницы» и построение на его основе механизмов управления ими с учетом интересов не только бизнеса, но и общества.
Все указанное позволяет говорить о повышенных требованиях к качеству разработки моделей и реализации конкретных правовых и политических решений в рассматриваемой сфере. При этом если планируемое к введению в действие предметное отечественное законодательство будет содержать юридико-технические ошибки или будет непродуманным или противоречивым, негативный эффект от его введения превысит любые позитивные экономические и социальные ожидания и скомпрометирует саму идею «прорывного регулирования».
Список литературы
Наумов В. Б. Право в эпоху цифровой трансформации: в поисках решений // Российское право: образование, практика, наука. 2018. № 6. С. 4-11.
Нерсесянц В. С. Общая теория государства и права. М.: Инфа-М; Норма, 2012. 546 с.
Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. СПб.: Изд. Юрид. кн. склада «Право», 1917. 388 с.
Савельев А. И. Научно-практический постатейный комментарий к Федеральному закону «О персональных данных». М.: Статут, 2017. 320 с.
Шершеневич Г. Ф. Авторское право на литературные произведения. Казань: Тип. Императорского ун-та, 1891. 313 с.
Экспериментальные правовые режимы: зарубежный опыт и российский старт / под ред. В. Н. Южакова. М.: Изд. дом «Дело» РАНХиГС, 2020. 126 с.
Виктор Борисович Наумов - кандидат юридических наук, партнер международной юридической фирмы «Dentons», старший научный сотрудник сектора информационного права и международной безопасности Института государства и права Российской академии наук. 191011, Российская Федерация, Санкт-Петербург, Невский проспект, д. 32-34 «А», оф. 42H-90H. E-mail: [email protected].
Яна Валерьевна Бутримович - старший юрист международной юридической фирмы «Dentons». 191011, Российская Федерация, Санкт-Петербург, Невский проспект, д. 3234 «А», оф. 42H-90H. E-mail: [email protected].
Александр Александрович Котов - юрист международной юридической фирмы «Dentons». 191011, Российская Федерация, Санкт-Петербург, Невский проспект, д. 3234 «А», оф. 42H-90H. E-mail: [email protected].
Ensuring the Quality of Regulation of Experimental Legal Regimes
We live in the era of changes brought by digitalization, its impact is only heightened by the current pandemic. In the new realities after the crisis, the world will continue expanding the digital interaction though its regulation is already lagging behind the current pace and needs of development. In view of the significant changes in social relations, the legal system must adequately ensure the conditions for the development and application of new technologies, while safeguarding the rights of citizens.
In order not to violate the principle of legal certainty through the adoption of laws that are not effective or responsive to technical progress needs and demands, the legal order should provide suitable tools for the «crystallization» of sources of law. Experimental legal regime is one of such instruments. In the article, mechanisms of functioning and requirements for experimental legal regime have been examined in the context of the main type of regime, namely the «regulatory sandbox», in the light of international experience and analysis of legislation in this area being prepared and / or already adopted in Russia.
The author also analyzes the pros and cons of the possible introduction of the construction of a «regulatory sandbox», on the basis of which recommendations for the legislator were created, suggesting that this legal construction is only a useful addition, but not the main incentive for development. It should be subject to enhanced requirements connected with the certainty of the rules of operation and equal access to it for its participants.
Keywords: experimental legal regimes, experiment, regulatory sandboxes, sources of law, development of statutory law, artificial intelligence, personal data, transfer of data, identification
References
Naumov V. B. Pravo v ehpokhu tsifrovoi transformatsii: v poiskakh reshenii [Law in the Epoch of Digital Transformation: in Search of Solutions], Rossiiskoe pravo: obrazovanie, praktika, nauka, 2018, no. 6, pp. 4-11.
Nersesyants V. S. Obshchaya teoriya gosudarstva i prava [General Theory of State and Law], Moscow, Infa-M, Norma, 2012, 546 p.
Pokrovskii I. A. Osnovnye problemy grazhdanskogo prava [Main Problems of Civil Law], Saint-Petersburg: Izd. Yurid. kn. sklada «Pravo», 1917, 388 p.
Savel'ev A. I. Nauchno-prakticheskii postateinyi kommentarii k Federal'nomu zakonu «O personal'nykh dannykh» [Scientific and Practical Article-by-Article Commentary on the Federal Law «On Personal Data»], Moscow, Statut, 2017, 320 p.
Shershenevich G. F. Avtorskoe pravo na literaturnye proizvedeniya [Copyright in Literary Works], Kazan', Tip. Imperatorskogo un-ta, 1891, 313 p.
Yuzhakov V. N. (ed.) Ehksperimental'nye pravovye rezhimy: zarubezhnyi opyt i rossiiskii start [Experimental Legal Regimes: Foreign Experience and Russian Start-Up], Moscow, Izdat. dom «Delo» RANKhIGS, 2020, 126 p.
Victor Naumov - candidate of juridical sciences, senior researcher at the Sector of information law and international information security, Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences; partner at the international law firm «Dentons». 191011, Russian Federation, Saint-Petersburg, Nevsky avenue, 32-34 «A», office 42H-90H. E-mail: [email protected].
Yana Butrimovich - senior associate at the international law firm «Dentons». 191011, Russian Federation, Saint-Petersburg, Nevsky avenue, 32-34 «A», office 42H-90H. E-mail: yana. [email protected].
Alexander Kotov - associate at the international law firm «Dentons». 191011, Russian Federation, Saint-Petersburg, Nevsky avenue, 32-34 «A», office 42H-90H. E-mail: Alexander. [email protected].
Дата поступления в редакцию / Received: 23.04.2020
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 25.05.2020
