CC BY
82
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА
В.Ю. Анохина*
Обеспечение доступа к правосудию как основное содержание социальной и институциональной функций мировой юстиции
Аннотация. Причины возрождения мировой юстиции напрямую соотносятся с назначением мировой юстиции, однако в действующем федеральном законодательстве указание на них отсутствует. В статье проанализирован социальный и институциональный аспекты назначения мировой юстиции. Сделан вывод о том, что институциональный аспект доступа к правосудию обеспечивается единством судебной системы и практики на всей территории РФ и способствует централизации судебной системы, обеспечивая тем самым большую эффективность самой судебной системы. Вместе с тем социальная функция мировой юстиции по обеспечению доступа к правосудию пока в большей мере остается декларативной, чем реализованной, так как ее реализация напрямую зависит от субъектов РФ. Рассмотрены следующие аспекты доступа к правосудию, которые не могут быть решены без активного регулирования со стороны субъектов РФ: обеспечение доступа к бесплатной юридической помощи и физическая доступность судебных участков мировых судей. В целях эффективности института мировой юстиции в рамках единой судебной системы РФ высказаны предложения о необходимости законодательного закрепления на федеральном уровне назначения мировой юстиции, с указанием на институциональную и социальную функции мировой юстиции. Указано на необходимость гармонизировать федеральное и региональное законодательство, более четко определив обязанности субъектов РФ по организации эффективной системы бесплатной юридической помощи, по организации физически доступных участков мировых судей, а также созданию и развитию различных форм примирительных процедур, скоординированных с работой мировых судей. При этом каждый субъект РФ вправе при решении названных социальных задач учитывать свои территориальные, природно-климатические, демографические, экономические, религиозные, экологические и другие особенности. Такой подход будет способствовать развитию российского судебного федерализма, особенностью которого должно стать единство судоустройственного и процессуального законодательства и единство судебной практики, при организационной свободе субъектов РФ в создании инфраструктуры как самой мировой юстиции, так и помогающих систем — бесплатной юридической помощи и служб примирения.
Ключевые слова: мировая юстиция, цели, задачи, социальный аспект, институциональный аспект, доступ к правосудию, судебная система, бесплатная юридическая помощь, доступность судебных участков, судебная защита, примирительные процедуры, разграничение полномочий.
Возрождение мировой юстиции в современной России было обусловлено целым рядом социальных, политических и правовых факторов. К ним мы можем отнести, во-первых, объективно высокую степень нагрузки на судей федеральных судов, как она сложилась ко второй половине 1990-х гг., что можно назвать со-
циальной причиной. Другим фактором явилась идея реализации дуальной системы судебной вла-сти1, при которой субъекты РФ были бы вправе
1 Постановление Верховного Совета РСФСР «О Концепции судебной реформы в РСФСР» от 24.10.91 № 1801-1 //
Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верхов-
ного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.
© Анохина В.Ю., 2014
* Анохина Валерия Юрьевна — консультант суда, Валуйский районный суд Белгородской области, соискатель кафедры уголовно-процессуального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [anokhinavaleria@mail.ru]
309996, Россия, Белгородская обл., г. Валуйки, ул. Победы, д. 17.
Актуальные проблемы уголовного процесса
создавать «автономные» судебные системы, что можно было назвать политико-правовой причиной. Хотя эта идея не была реализована в полной мере, но в конструкции судебной системы России все же нашло отражение два уровня судебных органов: федеральные суды и суды субъектов РФ (ст. 4 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»2). Третьим фактором можно назвать необходимость обеспечения доступности судебной защиты для населения и эффективности рассмотрения большого количества простых дел, что послужило процессуальной причиной.
Причины возрождения мировой юстиции напрямую соотносятся с назначением мировой юстиции. Однако следует признать, что в действующем федеральном законодательстве отсутствует указание на цели и задачи мировой юстиции, иными словами, назначение мировой юстиции не сформулировано на законодательном уровне. А ведь именно определение назначения — миссии и конкретных задач служит базой для установления наиболее оптимального порядка деятельности мировых судей, отличного от выполнения этой функции федеральными судьями. Размышлять о совершенстве средств без осознания их целеполага-ния бесполезно — это главный методологический принцип создания любых организаций3. На наш взгляд, обеспечение свободного и равного доступа всех граждан к правосудию можно рассматривать как то целеполагание, которое предопределяет и содержание социальной и институциональной функций современной мировой юстиции в России.
Основным социальным назначением мировой юстиции является обеспечение доступа граждан к правосудию всякий раз, когда нарушение их прав и свобод требует судебной защиты, широкое использование примирительных процедур с целью «восстановления мира» как между участниками конфликта, так и в местном сообществе, а также привлечение внимания органов власти и местного самоуправления к причинам и условиям, порождающим правонарушения в регионе, с целью принятия ими необходимых мер предупреждения.
В то же время основное институциональное назначение мировой юстиции — это разгрузка федеральных судов от малозначительных и простых дел, которые могут быть разрешены на уровне судов субъекта РФ быстро и оперативно, в условиях упрощенных процессуальных форм судопроизводства. Социальная и институциональная
функции мировой юстиции не противоречат друг другу, а скорее демонстрируют согласование роли федерального центра и субъектов при организации работы мировой юстиции. Тем не менее текущее законодательство и теоретическое обсуждение устройства и назначения мировой юстиции демонстрирует недостаточное понимание взаимозависимости названных функций и необходимости их совместного анализа и практической реализации.
Текущая практика мировой юстиции демонстрирует преобладание реализации институциональной функции, которая заключается в том, чтобы обеспечить рассмотрение незначительных дел на местах мировыми судьями, и тем самым обеспечить эффективность вышестоящих звеньев судебной системы, единство всей судебной системы и единство практики на всей территории РФ. Основой для такого подхода является ч. 1 ст. 118 Конституции РФ, которая устанавливает конституционный принцип осуществления правосудия в Российской Федерации только судом4. Этот принцип получил свое развитие в федеральном законодательстве. В частности, ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»5 содержит норму, согласно которой судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия. В соответствии с ч. 4 ст. 4 указанного ФКЗ, к судам субъектов РФ относятся: конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.
Полномочия мировых судей определены федеральным законодательством как судо-устройственным, так и процессуальным. Можно выделить несколько основных аспектов регулирования институциональной функции мировой юстиции, которые отличают ее от вышестоящих судов, но при этом обеспечивают ее собственное место в судебной системе РФ: 1) определение на законодательном уровне «незначительных» дел, то есть определение подсудности; 2) законодательное установление упрощенных процедур судопроизводства по незначительным делам.
Законодательно закреплённые упрощение и дифференцированность судебной процедуры мы можем отнести к институциональным гарантиям доступа к правосудию. Концентрация
2 Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
3 См.: Поляков М.П. О принципах совершенствования мировой юстиции // Мировой судья. 2005. № 1. С. 5.
4 Конституция РФ // Российская газета. 1993. № 237.
5 Федеральный конституционный закон от 31.12.1996. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
В.Ю. Анохина
в производстве мирового судьи несложных по своей правовой природе дел создает условия для упрощения процессуальной формы, отказа от лишних формальностей и условностей про-цесса6. Институциональную функцию мировой юстиции также следует рассматривать через призму доступа к правосудию, хотя мы ранее и охарактеризовали эту функцию как социальную, но она имеет и свой институциональный аспект.
Термин «доступ к правосудию» является относительно новым для российской правовой науки, хотя его «модно» использовать. Концепция доступа к правосудию начала формироваться в практике Европейского Суда по правам человека в 70-х гг. прошлого века. И именно из практики Европейского Суда этот термин был заимствован российскими правоприменителями после ратификации Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод7. На наш взгляд, целесообразно рассматривать концепцию доступа к правосудию именно так, как она применяется Европейским Судом, и не расширять ее произвольным образом.
Так, право на доступ к правосудию включает8: 1) право инициировать судебное разбирательство, включая процессуальные гарантии, такие как бесплатная юридическая помощь для малоимущих, разумные сроки для обращения в суд и собственно рассмотрения дела, разумные размеры пошлины; 2) право на получение окончательного судебного решения, то есть такого судебного решения, которое может быть отменено только в исключительном случае, список которых исчерпывающий и прямо указан в законе; 3) право на своевременное исполнение вступивших в силу судебных решений.
Если исходить из предложенного понимания доступа к правосудию, то очевидно, что право инициировать судебное разбирательство устанавливается федеральным законодательством. Федеральное законодательство устанавливает сроки обращения граждан с заявлениями и исками в суд. Широкое толкование конституционного права на судебную защиту обеспечивает
6 В пользу именно такого подхода говорит и имеющийся у России исторический опыт. Детальный анализ процедуры в мировых судах по Уставу гражданского судопроизводства 1864 г. позволяет выделить в ней более 60 отличий от общего порядка рассмотрения дел, причем большинство из них было направлено на упрощение судебной процедуры. См.: Четян М.А. Правовые основы организации и деятельности мировой юстиции в современной России (историко-правовое исследование): дис. ... канд. юр. наук. Коломна, 2003. С. 45.
7 Федеральный закон от 30.03.1998 № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 14. Ст. 1514.
8 См.: Воскобитова М.Р., Диков Г.В., Насонов С.А., Мор-
щакова Т.Г. Стандарты справедливого правосудия. М.:
Мысль, 2012. С. 43-48.
доступ к правосудию практически по любым спорам: гражданским, административным, трудовым, об обжаловании самых различных административных решений и т.д. Доступ в суд в целом не ограничен суммой спора, или иным критерием, на основании которого можно было бы определить существенность спора и избежать споров, которые представляют откровенное злоупотребление правом на судебную защиту. Законодательство также устанавливает размеры государственной пошлины по всем категориям дел, которые нельзя признать препятствующими обращению в суд.
Таким образом, законодательно право на доступ к мировому судье регулируется так же, как и право на доступ к иным судебным органам. Отличия определяются только подсудностью дел, учитывающей в том числе и сумму иска применительно к гражданским делам. Именно поэтому институциональный аспект доступа к правосудию обеспечивается единством судебной системы и практики на всей территории РФ, и способствует централизации судебной системы. И тем самым обеспечивает большую эффективность самой судебной системы.
Вместе с тем мы полагаем, что именно социальная функция мировой юстиции по обеспечению доступа к правосудию пока в большей мере остается декларативной, чем реализованной, так как ее реализация напрямую зависит от субъектов РФ. Есть два аспекта доступа к правосудию, которые не могут быть решены без активного регулирования со стороны субъектов РФ. Первый из них — это обеспечение доступа к бесплатной юридической помощи. Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи»9 определяет только принципы оказания такой помощи по гражданским делам, но субъекты РФ должны самостоятельно создать систему бесплатной юридической помощи по гражданским делам, исходя, в частности, из того, кто может в действительности квалифицированно оказывать такую помощь в регионе.
Второй аспект — это физическая доступность судебных участков мировых судей. Она включает транспортную доступность судебных участков, в том числе, например, обустройство пандусов для инвалидов и т.д. В контексте доступности могут рассматриваться и более сложные вопросы, связанные с нагрузкой мировых судей. Вопросы назначения (избрания) мировых судей, особенно если на каком-либо судебном участке в течение
9 Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-Ф3 (ред. от 21.07.2014) «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6725. Изменения, внесенные Федеральным законом от 21.07.2014 № 271-ФЗ, опубликованы на Официальном интернет-портале правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата посещения — 22 июля 2014 г.).
длительного времени отсутствует мировой судья по разным причинам, также они могут быть связаны с обеспечением доступа к правосудию в его социальном аспекте.
С нашей точки зрения, вопросы бесплатной юридической помощи по гражданским делам, а также вопросы организации работы отдельного судебного участка должны регулироваться именно через призму концепции доступа к правосудию, и должны быть более детально разработаны применительно к социальной функции мировой юстиции, и это те обязанности, которые должны быть реализованы субъектами РФ.
Вопрос реализации мировой юстицией социальной и институциональной функций связан в определенной мере и с развитием судебного федерализма, который следует рассматривать через призму конституционных принципов государственного устройства в целом и судебной власти в Российской Федерации. Из анализа Закона о мировых судьях10 с очевидностью следует, что полномочия федерального центра и субъектов РФ разграничены. Так, только федеральное законодательство определяет компетенцию мировых судей, устанавливая подсудность дел, процессуальный порядок, признавая государственно-властный характер судебной деятельности мирового судьи и обязательность его решений для сторон, всех государственных органов и третьих лиц. А также оно устанавливает материальные и социальные гарантии судей, требования к кандидатам, порядок прекращения полномочий судей. Совершенно очевидно, что законодатель отдает предпочтение единообразию судебной практики, которая может быть достигнута только через единую судебную систему, работающую по одинаковым правилам во всех субъектах РФ. Такой подход дает возможность обеспечивать институциональное единство судебной системы и единство судебной практики на всей территории РФ, и тем самым обеспечивать единство гарантий судебной защиты для всего населения.
Полномочия субъектов РФ можно назвать организационными — отбор кандидатов, соответствующих требованиям федерального законодательства, определение порядка их назначения (избрания), проведение процедуры назначения (избрания), определение границ судебных участков, предоставление и дальнейшее обеспечение материальной базы судебных участков, определение должностей в аппарате мирового судьи и их финансирование. Влияние законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ на институт мировых
10 Федеральный закон от 17.12.1998 № 188-ФЗ (ред. от 04.03.2013) «О мировых судьях в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 51. Ст. 6270.
Актуальные проблемы уголовного процесса
судей является весьма существенным, хотя по закону судьи независимы при осуществлении правосудия. В частности, создание и упразднение должностей мировых судей, порядок их назначения на должность, деятельность мировых судей, срок полномочий устанавливается законами субъектов РФ. Поэтому региональные власти могут наиболее оптимальным образом способствовать реализации социальной функции мировой юстиции, включая организацию эффективной системы бесплатной юридической помощи, организацию физически доступных участков мировых судей, а также создание и развитие различных форм примирительных процедур, скоординированных с работой мировых судей. Поэтому место мировых судей в единой судебной системе страны в качестве судей субъектов РФ представляется объективно закономерным.
Эффективность института мировой юстиции в рамках единой судебной системы РФ напрямую зависит от нескольких факторов. Во-первых, необходимо законодательное закрепление на федеральном уровне назначения мировой юстиции, с указанием на институциональную и социальную функции мировой юстиции. Во-вторых, необходимо гармонизировать федеральное и региональное законодательство, более четко определив обязанности субъектов РФ по организации эффективной системы бесплатной юридической помощи, по организации физически доступных участков мировых судей, а также созданию и развитию различных форм примирительных процедур, скоординированных с работой мировых судей. При этом каждый субъект РФ вправе при решении названных социальных задач учитывать свои территориальные, природно-климатические, демографические, экономические, религиозные, экологические и другие особенности. Такой подход будет способствовать развитию российского судебного федерализма, особенностью которого должно стать единство судоустройственного и процессуального законодательства и единство судебной практики, при организационной свободе субъектов РФ в создании инфраструктуры как самой мировой юстиции, так и помогающих систем — бесплатной юридической помощи и служб примирения11.
11 См.: Воскобитова Л. А. Модельный закон субъекта Российской Федерации «О службе примирения» // Вестник восстановительного правосудия. 2006. Вып. 6. С. 66; Она же. Перспективы развития института примирения в уголовном судопроизводстве России // Мировой судья. 2007. № 1. С. 8-11. Она же. Доктринальный проект Модельного закона субъекта Российской Федерации «О службе примирения» // Мировой судья. 2007. № 1. С. 6-14.
В.Ю. Анохина
Библиография:
1. Воскобитова Л.А. Доктринальный проект Модельного закона субъекта Российской Федерации «О службе примирения» // Мировой судья. 2007. № 1. С. 6—14.
2. Воскобитова Л.А. Модельный закон субъекта Российской Федерации «О службе примирения» // Вестник восстановительного правосудия. 2006. Вып. 6. С. 66.
3. Воскобитова Л.А. Перспективы развития института примирения в уголовном судопроизводстве России // Мировой судья. 2007. № 1. С. 8-11.
4. Воскобитова М.Р., Диков Г.В., Насонов С.А., Морщакова Т.Г. (ред.) Стандарты справедливого правосудия. М.: Мысль, 2012. 584 с.
5. Поляков М.П. О принципах совершенствования мировой юстиции // Мировой судья. 2005. № 1. С. 5-6.
6. Четян М.А. Правовые основы организации и деятельности мировой юстиции в современной России (исто-рико-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. Коломна, 2003. 187 с.
References (transliteration):
1. Voskobitova L.A. Doktriml'nyi proekt Model'nogo zakona sub»ekta Rossiiskoi Federatsii «O sluzhbe primireniya» // Mirovoi sud'ya. 2007. № 1. S. 6-14.
2. Voskobitova L.A. Model'nyi zakon sub»ekta Rossiiskoi Federatsii «O sluzhbe primireniya» // Vestnik vosstanovitel'nogo pravosudiya. 2006. Vyp. 6. S. 66.
3. Voskobitova L.A. Perspektivy razvitiya instituta primireniya v ugolovnom sudoproizvodstve Rossii // Mirovoi sud'ya. 2007. № 1. S. 8-11.
4. Voskobitova M.R., Dikov G.V., Nasonov S.A., Morshchakova T.G. (red.) Standarty spravedlivogo pravosudiya. M.: Mysl', 2012. 584 s.
5. Polyakov M.P. O printsipakh sovershenstvovaniya mirovoi yustitsii // Mirovoi sud'ya. 2005. № 1. S. 5-6.
6. Chetyan M.A. Pravovye osnovy organizatsii i deyatel'nosti mirovoi yustitsii v sovremennoi Rossii (istoriko-pravovoe issledovanie): dis. ... kand. yurid. nauk. Kolomna, 2003. 187 s.
Материал поступил в редакцию 6 октября 2014 г.
