CC BY
34
УДК 346.7
Обеспечение безопасности плавучих буровых установок в РФ: методы и пути решения конфликтов правового регулирования
В.Ф. Аминев
ООО «Газпром флот», Российская Федерация, 117420, г. Москва, ул. Наметкина, д. 12А E-mail: [email protected]
Тезисы. Безопасность производственной деятельности плавучих буровых установок (ПБУ) для работы на континентальном шельфе в 1970-1980-х гг. контролировалась такими государственными надзорными органами, как Госгортехнадзор СССР и Регистр СССР. В отличие от зарубежных классификационных обществ, у которых правила классификации и постройки ПБУ и правила технического надзора ПБУ взаимно дополняли друг друга и исключали возможность каких-либо противоречий, Регистр СССР не имел классификации ПБУ, что создавало определенные трудности при разработке нормативно-технической документации (НТД) для технического наблюдения этих морских сооружений, а также при взаимодействии с Госгортехнадзором СССР.
С распадом СССР в 1991 г. Госгортехнадзор России прекратил осуществлять надзор за ПБУ, кроме области безопасности технологии ведения строительства скважин. ПБУ попали под юрисдикцию Российского морского регистра судоходства (РС). С принятием Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ и включением площадки буровой установки в составе ПБУ в перечень опасных производственных объектов надзор за ПБУ осуществляет также и Ростехнадзор. С этого момента нефтегазовые предприятия, ведущие производственную деятельность на шельфе РФ, сталкиваются в области промышленной безопасности с противоречиями требований НТД Ростехнадзора и РС ввиду отличия подходов к развитию нормативных требований в советское и постсоветское время и, возможно, недостаточного взаимодействия указанных надзорных органов при разработке нормативных требований по вопросам безопасности и эксплуатации ПБУ.
Сравнительный анализ требований НТД Ростехнадзора и РС в отношении ПБУ позволил выявить противоречия, дублирование либо отсутствие требований в смежных областях надзора. На повестке дня стоит задача поиска универсального решения, которое позволит конструировать элементы правового регулирования деятельности Ростехнадзора и РС в области обеспечения промышленной безопасности ПБУ и в отношении нефтегазовых предприятий, осуществляющих эксплуатацию ПБУ.
Ключевые слова:
плавучая буровая
установка,
промышленная
безопасность,
государственный
надзор.
Анализ правового регулирования безопасности плавучих буровых установок
В семидесятые-восьмидесятые годы прошлого века безопасность эксплуатации плавучих буровых установок (ПБУ), в том числе самоподъемных буровых установок (СПБУ), полупогружных плавучих буровых установок (ППБУ) и буровых судов (БС), на континентальном шельфе СССР контролировалась такими государственными надзорными органами, как Госгортехнадзор СССР1 и Регистр СССР. В настоящее время на смену ранее действующим надзорным органам пришли Федеральная служба по технологическому, экологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) и ФАУ «Российский морской регистр судоходства» (далее - РС) соответственно.
Регистр СССР существенно отличался от зарубежных классификационных обществ, например таких, как Американское бюро судоходства (англ. American Bureau of Shipping), фр. Bureau Veritas во Франции и германо-норвежский альянс DNV GL (норв. Det Norske Veritas, нем. Germanischer Lloyd), по структуре и организации обеспечения безопасности плавания судов. За рубежом правила классификации и постройки морских судов и плавучих сооружений и правила технического надзора за плавающими судами и плавучими сооружениями взаимно дополняли друг друга и исключали возможность каких-либо противоречий. Но в Регистре СССР ПБУ не имели классификации, что создавало определенные трудности при разработке нормативно-технической
1 В 1989 г. объединен с Госатомнадзором СССР с образованием Госгоратомнадзора СССР
документации (НТД) для технического наблюдения этих морских сооружений, а также при взаимодействии с Госгортехнадзором СССР. Будучи членом Международной морской организации2 (англ. International Maritime Organization, IMO) и Международной ассоциации классификационных обществ3 (англ. International Association of Classification Societies, IACS), РС развивал правовое регулирование в соответствии с требованиями следующих международных конвенций: SOLAS-744 по охране человеческой жизни на море (1974 г.), MARPOL 73/785 по предотвращению загрязнения с судов (1973 г.) и STCW6 о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты (1978 г.). НТД Госгортехнадзора СССР разрабатывалась с учетом национальных интересов и требований в области производственной безопасности.
С распадом СССР под юрисдикцию РС попали все морские и речные суда, плавающие под российским флагом, а также ПБУ и другая морская техника. Госгортехнадзор России прекратил осуществление надзора за ПБУ, кроме области безопасности технологии ведения строительства скважин. Объясняется это отсутствием на тот момент проработанной нормативной базы, а также значительным сокращением количества ПБУ в постсоветское время по причине перехода некоторых ПБУ под контроль бывших союзных республик или продажи их зарубежным компаниям. Парк плавучих буровых установок СССР к концу 1980-х гг. включал три БС, 10 ППБУ и 14 СПБУ В настоящее время российские компании ПАО «Газпром», Eurasia Drilling Company Ltd. и АО «Зарубежнефть» в общем количестве ПБУ располагают одним БС, двумя ППБУ и семью СПБУ без учета четырех СПБУ ГУП РК «Черноморнефтегаз» [1].
2 См. http://www.imo.org
3 См. http://www.iacs.org.uk
4 См. Консолидированный текст конвенции СОЛАС-74. - http://www.sur.ru/upload/legislation/ Solas_74_file_5_37_4078.pdf (дата обращения: 05.04.2019).
5 Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 года, измененная Протоколом 1978 года к ней (MARPOL 73/78) (с изменениями на 26 сентября 1997 года). -http://docs.cntd.ru/document/901764502 (дата обращения: 05.04.2019).
6 См. ПДНВ. Включает Манильские поправки 2010 года. Конвенция ПДНВ и Кодекс ПДНВ / Международная морская организация. - 3-е изд., сводное. - Лондон: CPI Books Limited, 2013. -http://www.marcomm.ru/UserFiles/Files/Doc/STCW_ Rus.pdf (дата обращения: 05.04.2019).
С принятием федеральных законов «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ и «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 № 116-ФЗ и включением площадки буровой установки в составе ПБУ в перечень опасных производственных объектов (ОПО) надзор за частью оборудования ПБУ начал осуществлять также и Ростехнадзор. С этого момента нефтегазовые компании, ведущие производственную деятельность на континентальном шельфе Российской Федерации, сталкиваются с противоречиями требований нормативных документов Ростехнадзора и РС в области промышленной безопасности ввиду различия подходов к разработке нормативных требований в советское и постсоветское время и, возможно, недостаточно плотного взаимодействия указанных надзорных органов по вопросам безопасности и эксплуатации ПБУ.
Многолетний опыт взаимодействия ООО «Газпром флот» с надзорными органами, регламентирующими деятельность на шельфе РФ, позволил выполнить сравнительный анализ нормативно-технических требований Ростехнадзора и РС в отношении ПБУ. Так, выявлены: противоречия, например, в части освидетельствования сосудов, работающих под избыточным давлением, когда представители Ростехнадзора предъявляют требования к сосудам машинного/котельного отделений или судовых оборудований, фактически поднадзорных РС, аргументируя тем, что вся ПБУ является ОПО; дублирование требований, например, в части применения спасательных кругов; отсутствие требований в смежных областях надзора, например к подвесным грузоподъемным устройствам.
В последнее время в связи с постепенным истощением традиционных месторождений углеводородного сырья на суше происходит процесс перехода на разработку месторождений с трудноизвлекаемыми запасами, в том числе и на шельфе. ПАО «Газпром» имеет лицензии на разработку месторождений на континентальном шельфе РФ, а также современный буровой флот, который исходя из сложившейся общемировой тенденции роста спроса на углеводороды, очевидно, будет пополняться и развиваться.
Несовершенство государственного правового регулирования может приносить прямые и косвенные убытки компаниям при
осуществлении производственной деятельности на континентальном шельфе Российской Федерации. Поэтому на повестке дня стоит задача поиска универсального решения или концепции, которые позволят перестроить элементы правового регулирования деятельности Ростехнадзора и РС в области обеспечения производственной безопасности ПБУ и в отношении компаний, осуществляющих эксплуатацию ПБУ, разграничив зоны ответственности между надзорными органами либо создав на базе одного из надзорных органов единый регулирующий орган. Для этого в первую очередь необходимо проанализировать законодательства других стран, разрабатывающих шельфовые месторождения углеводородов. Рассмотрим принципы государственного правового регулирования в США, Великобритании и Норвегии.
В США надзор в области обеспечения производственной безопасности нефтегазовых сооружений ведут два ведомства, подчиняющиеся федеральным органам исполнительной власти и находящиеся в тесном контакте друг с другом, но имеющие четкое разграниченные полномочия. Это Бюро по обеспечению безопасности и защите окружающей среды7 (англ. Bureau of Safety and Environmental Enforcement, BSEE), которое находится в подчинении Министерства внутренних дел США, и Морская пограничная служ-ба8 (англ. U.S. Coast Guard), подчиняющаяся Министерству национальной безопасности. В отличие от Норвегии и Великобритании, где государство предоставляет компаниям определенную гибкость в выборе средств достижения поставленных законом задач, законодательство США содержит большое количество норм, предписывающих конкретные технические и процедурные требования.
В Великобритании надзирает за безопасностью нефтегазовых сооружений на шельфе Департамент по обеспечению безопасности энергетических проектов (англ. HSE's Energy Division) Исполнительного комитета по здоровью и безопасности9 (англ. Health and Safety Executive). На Департамент возложены полномочия по регулированию всех видов безопасности (пожарной, промышленной, транспортной и др.), за исключением экологической безопасности, регулирование которой
7 См. https://www.bsee.gov/
8 См. https://www.uscg.mil/
возложено на шельфового регулятора по экологии. Предписывающий подход полностью исключен, взамен применяется целеустанавлива-ющее регулирование: оператор проекта должен доказывать надзорному органу, что для снижения риска им приняты все технически целесообразные меры.
Основным координатором в области нефтегазовой деятельности на шельфе Норвегии является Министерство нефти и энергетики. Его структурные подразделения осуществляют общие административные функции в отношении компаний, работающих на шельфе Норвегии, а также принимают подзаконные акты в данной сфере. Надзор за соблюдением операторами правил и требований к работе на шельфе, касающихся защиты жизни и здоровья на производстве, охраны окружающей среды и других аспектов деятельности, начиная со стадии поиска и кончая консервированием буровых скважин, осуществляет единый координатор нормативно-технического регулирования -Агентство по безопасности нефтегазовой деятельности10 (англ. Petroleum Safety Authority, PSA). Все требования по обеспечению безопасности шельфовых объектов, выдвигаемые различными министерствами и ведомствами, унифицируются в PSA для дальнейшей координации компаний, осуществляющих эксплуатацию нефтегазовых сооружений. PSA отвечает за целостность требований безопасности и отсутствие конфликтов НТД.
Норвегия отличается от других арктических государств тем, что подход королевства к правовому регулированию нефтегазовой деятельности на шельфе основывается на принципе саморегулирования компаний. Роль государства сводится к определению минимального уровня безопасности, который должен поддерживаться компаниями-операторами. Нормы законов закрепляют обязанности компаний по систематическому выявлению рисков, связанных с работой на шельфе, их минимизации и контролю, а также реагированию в нештатных ситуациях. При этом операторам предоставляется право выбора конкретных средств достижения поставленных в законе задач. Так, PSA, контролируя выполнение стандартов безопасности, рекомендует операторам определенные практики поведения, однако при этом, как правило, предлагает возможность применения
См. http://www.hse.gov.uk/offshore/index.htm
См. http://www.psa.no/
10
альтернативного способа выполнения задачи. Количество норм и требований принятия конкретных мер, которые преобладают в законодательстве США, в нормативных документах Норвегии, напротив, сведено к минимуму. В то же время такой подход предполагает, что ответственность за безопасность работ по разведке и добыче ресурсов лежит по большей части на компаниях [2, 3].
По сравнению с правовой базой других арктических государств норвежская система регулирования нефтегазовой деятельности на шельфе отличается высокой степенью проработанности, имеет более четко выстроенную иерархию НТД и предоставляет компаниям значительную гибкость в средствах достижения целей обеспечения производственной безопасности. Вместе с тем свобода действий налагает на компании повышенную ответственность за конечный результат11.
В РФ на ПБУ на данный момент распространяют свое действие 68 нормативных документов Ростехнадзора и 10 документов РС. Согласно Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» ПБУ является ОПО, согласно Кодексу торгового мореплавания12 и Государственному судовому реестру - морским судном, согласно Федеральному закону от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» - объектом транспортной инфраструктуры и обеспечения транспортной безопасности, согласно Федеральному закону от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» - объектом топливно-энергетического комплекса, согласно Техническому регламенту о требованиях пожарной безопасности13 -объектом пожарной защиты. В связи с этим на компанию, осуществляющую эксплуатацию ПБУ, возлагается трудоемкая задача приведения разрешительной документации обширной номенклатуры в соответствие с нередко противоречивыми требованиями [4].
11 См. Petroleum Safety Authority. Regulations. -http://www.psa.no/regulations/category873.html
12 См. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (с изменениями на 27 декабря 2018 года) (редакция, действующая с 31 января 2019 года). -http://docs.cntd.ru/document/901732423
13 См. Федеральный закон от 22.07.2008 г. № 123-ФЗ.
Методы решения конфликтов правового регулирования безопасности ПБУ
Существующее законодательство РФ не в полной мере устанавливает требования обеспечения безопасности производства работ на ПБУ и отличается от законодательства других стран, ведущих поиск, разведку и разработку морских месторождений нефти и газа, в части упрощения исполнения компаниями законодательных требований, направленных на обеспечение состояния защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на ОПО и последствий указанных аварий.
Процесс формирования национального законодательства должен проходить на основании четко сформулированной научно обоснованной концепции. Разработку концепции законодательства по безопасности эксплуатации ПБУ на шельфе целесообразно вести на основании результатов анализа практики правового регулирования зарубежных стран.
Взаимодействие нефтегазовых компаний, осуществляющих эксплуатацию ПБУ, с надзорными органами можно описать как состоящее из двух основных процессов: разработки, согласования и получения разрешительной документации (1) и инспекционной проверки соблюдения компанией, осуществляющей эксплуатацию ПБУ, требований НТД (2). Чем большее количество надзорных органов включено в эти процессы, тем сильнее раздроблены зоны ответственности надзорных органов.
На сегодняшний день возможны два альтернативных способа решения конфликтов правового регулирования Ростехнадзором и РС эксплуатации ПБУ Первый: по аналогии с США четкое разграничение зон ответственности надзорных органов на законодательном уровне, когда надзорные органы ведут разработку НТД в тесном контакте, но при четком разграничении зон ответственности с целью исключения возможности появления противоречий, дублирования требований НТД либо отсутствия требований в смежных областях надзора. Второй: по аналогии с Норвегией и Великобританией создание единого ведомства, находящегося в прямом подчинении правительству РФ, наделенного эксклюзивными правами и обязанностями по надзору за соблюдением всех требований государства, применимых к ПБУ Отсутствие единого регулирования неотвратимо увеличивает риск прежде всего крупных аварий, вследствие которых гибнут
сотни людей, а также наносится огромный ущерб компании, осуществляющей эксплуатацию ПБУ, и окружающей среде. К сожалению, часто власти понимают это только после катастроф [5]. Например, 6 июля 1988 г. на нефтяной платформе Piper Alpha компании Occidental Petroleum случилась крупнейшая катастрофа в истории отрасли по причине несовершенства правового регулирования. В результате утечки газа и последующего взрыва, а также непродуманных и нерешительных действий персонала погибли 167 человек [6].
Для реализации первого варианта необходима детальная проработка НТД Ростех-надзора и РС с целью ее совершенствования в смежных областях надзора, а также для четкого распределения полномочий по ведению надзорной деятельности следует внести соответствующие изменения в действующие положения о федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих контроль и надзор за ПБУ.
Список литературы
1. Пармухина Е. Л. Развитие рынка морских буровых установок в России /
Е. Л. Пармухина // Территория Нефтегаз. -2016. - № 3. - С. 30.
2. Dagg J. Comparing the offshore drilling regulatory regimes of the Canadian Arctic, the U.S., the U.K., Greenland and Norway / J. Dagg, P. Holroyd,
N. Lemphers et al. - Alberta, Canada: Pembina Institute, 2011. - 179 с. - https://www.pembina. org/reports/comparing-offshore-oil-and-gas-regulations.pdf (дата обращения: 05.04.2019).
3. Тодоров А. А. Подходы зарубежных стран к правовому регулированию разработки нефтегазовых ресурсов на шельфе Арктики / А.А. Тодоров // Арктика и Север. - 2018. -№ 30. - С. 40-59. - DOI: 10.17238/issn2221-2698.2018.30.40
Реализация второго способа требует разработки концепции изменения законодательства в области государственного регулирования и надзора за технической и производственной безопасностью ПБУ на шельфе РФ, предусматривающей создание единого регулирующего органа. Для этого нужен федеральный закон о безопасности производственной деятельности на шельфе с параллельным внесением изменений во все применимые федеральные законы по ограничению области их распространения на деятельность компаний на шельфе и соответствующие проекты.
Вне зависимости от того, какой способ организации надзора - четкое разграничение зон ответственности или создание единого ведомства - будет избран, совершенствование государственного надзора, безусловно, снизит необоснованные затраты компаний, осуществляющих эксплуатацию ПБУ, и повысит уровень безопасности производственной деятельности на шельфе РФ.
4. Контроль и надзор // Морские вести России. -http://www.morvesti.ru/analytics/index.php? ELEMENT_ID=15621 (дата обращения: 05.04.2019).
5. Усманов Р.Р. Государственное нормативно-техническое регулирование проектов
на шельфе / Р.Р. Усманов // Материалы RAO/CIS Offshore 2017. - СПб., 2017. -http://rao-offshore.ru/index/archives/results2017, для доступа к информ. ресурсам требуется авторизация (дата обращения: 05.04.2019).
6. Авария на не фтяной платформе Piper Alpha // Календарь трагедий. - http://calendie.ru/ avariya-na-neftyanoj-platforme-piper-alpha (дата обращения: 05.04.2019).
Safety support of mobile offshore drilling units in Russia: approaches to resolution of legal-regulation conflicts
V.F. Aminev
Gazprom Flot LLC, Bld. 12A, Nametkina street, Moscow, 117420, Russian Federation E-mail: [email protected]
Abstract. In the Soviet period, both the USSR Gosgortekhnadzor and the Register of Shipping of the USSR were responsible for operational safety of mobile offshore drilling units (thereinafter - MODUs) at the continental shelf of the USSR. The foreign classification societies had an obvious advantage over the Register of the USSR in terms of MODU's operational safety. The principal difference was that the foreign classification societies had the
generally unified Rules for Classification and Construction of MODUs. These Rules mutually complemented the Rules of Engineering Supervision for MODUs excluding any contradictions. The Register of Shipping of the USSR had no MODU classification, which caused excessive inconveniences while drafting of standards and technical documentation for MODUs operating control as well as professional engagement and interaction with the USSR Gosgortekhnadzor.
After disintegration of the USSR, the MODU oversight functions moved to the Russian Maritime Registry of Shipping (thereinafter - the RS). Federal Environmental, Industrial and Nuclear Supervision Service of Russia (hereinafter referred to as Rostekhnadzor) had the function of well construction supervision only.
Since the enactment of the Federal Law on July 21, 1997 no. 116-FZ "On Industrial Safety of Hazardous Production Facilities", Rostekhnadzor recommenced to provide MODU safety oversight. From that point forward, the Russian and foreign MODU operators began to face challenges due to contradictions in Rostekhnadzor's and RS's requirements in the matters of MODUs operation security. Comparative analysis of the Rostekhnadzor's and RS's standards and technical documentation exposed some differences in approaches, as well as either duplication, or absence of requirements in the related areas, where the mutual control should be strengthened.
In the opinion of author, the main objective is to adopt the universal solutions enabling Rostekhnadzor and RS to develop the elements of legal regulation, which will give them the opportunity to maintain comprehensive safety oversight in respect of MODUs and their owners.
Keywords: offshore hydrocarbon production, floating drilling unit, industrial safety, governmental supervision. References
1. PARMUKHINA, Ye.L. Development of the marine drilling rig market in Russia [Razvitiye rynka morskikh burovykh ustanovok v Rossii]. Territoriya Neftegaz. 2016, no. 3, pp. 30. ISSN 2072-2745. (Russ.).
2. DAGG, J., P. HOLROYD, N. LEMPHERS et al. Comparing the offshore drilling regulatory regimes of the Canadian Arctic, the U.S., the U.K., Greenland and Norway [online]. Alberta, Canada: Pembina Institute, 2011. Available from: https://www.pembina.org/reports/comparing-offshore-oil-and-gas-regulations.pdf (viewed 05.04.2019).
3. TODOROV, A.A. Foreign approach to legal regulation of the oil-gas resource development offshore the Arctic [Podkhody zarubezhnykh stran k pravovomy regulirovaniyu razrabotki resursov na shelfe Arktiki]. Arktika i Sever. 2018, no. 30, pp. 40-59. ISSN 2221-2698. (Russ.). DOI: 10.17238/issn2221-2698.2018.30.40
4. Control and supervision [Kontrol i nadzor]. Morskiye Vesti Rossii [online]. Available from: http://www. morvesti.ru/analytics/index.php?ELEMENT_ID=15621. Viewed: 05.04.2019. (Russ.).
5. USMANOV, R.R. Governmental normative-technical regulation of the offshore projects [Gosudarstvennoye normativno-tekhnicheskoye regulirovaniye proyektov na shelfe]. In: RAO/CIS Offshore 2017 [online]. St. Petersburg, 2017. Available from: http://rao-offshore.ru/index/archives/results2017/. Viewed: 05.04.2019. (Russ.).
6. An accident at the Piper Alpha oil platform [Avariya na neftyanoy platforme Piper Alpha]. In: Kalendar Tragediy [online]. Available from: http://calendie.ru/avariya-na-neftyanoj-platforme-piper-alpha/. Viewed: 05.04.2019. (Russ.).
