CC BY
156
Поляков Сергей Борисович
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры теории и истории государства и права Пермского государственного национального исследовательского университета
Polyakov Sergei Borisovich
doctor of Juridical Science, Associate Professor, Professor of the Theory and History of State and Law Department of Perm State University
E-mail: psb59@rambler.ru
Объект, предмет и методы правотворческой экспертизы Object, subject and methods of expertise in lawmaking
Аннотация. В статье правовая экспертиза нормативных правовых актов рассматривается через понятия общей экспертологии. В отличие от судебных экспертиз специальными познаниями правовых экспертиз являются именно юридические знания, которые недопустимы в качестве метода судебных экспертиз, но требования объективности, достоверности и проверяемости являются общими для судебных экспертиз и для правовых экспертиз нормативных правовых актов. Фундаментом реализации этих требований является точное определение объекта, предмета и соответствующих им методов экспертизы. Особенности методов правотворческих экспертиз определяют правотворческую экспертологию как особую отрасль науки в русле общей экспертологии.
Ключевые слова: правовая экспертиза, нормативный правовой акт, экспертология, объект, предмет, методы исследования.
Abstract. In the article, legal expertise of normative legal acts is considered via the concepts of general expertolo-gy. Unlike forensic expertise, special knowledge of legal expertise is a legal one, which cannot be used as a method in forensic expertise. However, requirements of objectivity, reliability and testability are applied both in forensic expertise and in legal expertise of normative legal acts. The basis for realization of said requirements consists in a precise determination of object, subject and corresponding to them methods of an expertise. Distinctive features of an expertise in lawmaking determine lawmaking expertology as a separate branch of knowledge in the field of general expertology.
Keywords: legal expertise, normative legal act, expertology, object, subject, and methods of research
Экспертизе нормативных правовых актов, как средству достижения качества и эффективности нормативных правовых актов (далее НПА), в нашей юридической науке в последние десятилетия посвящено множество работ1. Их результатами следует считать то, что в ряде законов установлена обязательность проведения правовых экспертиз проектов НПА, регулирующих те или иные отношения. Например, Федеральные законы:
- от 23.11.1995 № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе",
- от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст.26.3-3),
- от 24.07.2007 № 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (п.3 ч.3 ст.6, п.3 ч.3 ст.13),
- от 01.12.2007 № 315-Ф3 "О саморегулируемых организациях" (п.3 ч.3 ст.6),
1 Поленина С.В. Качество закона и совершенствование правотворчества // Советское государство и право. М. 1987. № 7. С. 12-19; Поленина C.B. Качество закона и эффективность законодательства/ под ред.: Я.А. Куник. М., 1993; Эффективность закона: методология и конкретные исследования/ отв. ред. В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров. М., 1997; Рагозин В.Ю. Правовая экспертиза законопроектов в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Рал-дугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 1998; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: научно-практическое пособие/ отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000; Нормография: теория и методология нормотворчества. Учебно-методическое пособие/ под ред. Ю.Г. Арзамасова. М., 2007; Закиров И.А. Правовая экспертиза. Дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород. 2008; Короткова О.А. Экспертиза законопроектов и законодательных актов: теоретико-правовой аспект: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. М., 2011; и др.
- от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов",
- от 29.12.20l2 № 273-Ф3 "Об образовании в Российской Федерации" (ст.94),
- от 04.04.2005 № 32-Ф3 "Об Общественной палате Российской Федерации" (п.3 ст.2, п.3 ч.3 ст.16).
Правовые экспертизы предусматриваются и законами субъектов Российской Федерации1.
Проведение различных экспертиз проектов НПА федеральных органов исполнительной власти
установлено пунктами 3.1-3.3, 4.1, 5 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009.
В этих НПА указывается на обязательность проведения правовых экспертиз проектов соответствующих НПА и цели таких экспертиз. Методы достижения цели отдельных, но не всех видов названных правовых экспертиз, что составляет суть экспертного исследования, в той или иной степени определяются в некоторых подзаконных НПА2. Поэтому учеными обоснованно указывалось на необходимость подготовки федерального закона или правительственного постановления "Об организации и проведении экспертизы нормативных правовых актов"3.
Родовое слово «экспертиза» обязывает соотнести понятие правовая экспертиза нормативных правовых актов с понятием судебная экспертиза. Существует судебная экспертология - наука, предметом которой являются теоретические, правовые и организационные закономерности осуществления судебно-экспертной деятельности в целом; закономерности возникновения, формирования и развития классов, родов и видов судебных экспертиз и их частных теорий на основе единой методологии, унифицированного понятийного аппарата и с учетом постоянного обновления и видоизменения судебно-экспертных знаний и разрабатываемые на основе познания этих закономерностей единые для всех видов судопроизводства унифицированные экспертные технологии, стандарты экспертных компетенций и сертифицированных экспертных лабораторий, единое правовое и организационное обеспечение судебно-экспертной деятельности4.
Судебная экспертиза назначается судом, административным органом, органом предварительного расследования при возникновении в процессе рассмотрения гражданского дела или по делу об административном правонарушении вопросов, требующих специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла (ч.1 ст.79 ГПК РФ, ч.1 ст.26.4 КоАП РФ), для разъяснения возникающих при рассмотрении дела арбитражным судом, уголовного, административного дела вопросов, требующих специальных знаний (ч.1 ст.82 АПК РФ, ст.195, 196 УПК РФ, ч.1 ст.77 КАС РФ).
Под специальными знаниями понимаются неюридические знания. Виды судебных экспертиз именуются по области знаний, которые необходимы для проведения экспертизы. В п.18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20.12.2006 № 65, п.13 постановления Пленума Верховного
1 Например, Законы Пермского края от 11.12.2014 № 412-ПК «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Пермского края и проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизе нормативных правовых актов Пермского края и муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности»; от 13.01.2009 № 381-ПК "Об Общественной палате Пермского края".
2 Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", которым утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; Постановление Правительства РФ от 29.07.2011 № 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 17.02.2014 № 120 "О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания"; Приказ Минэкономразвития РФ от 09.11.2011 № 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности"; Приказ Минюста России от 31.05.2012 № 87 "Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"; Приказ Минэкономразвития России от 26.03.2014 № 159 "Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"; Приказ Минтруда России от 22.09.2014 № 652н "Об утверждении Порядка рассмотрения разногласий по вопросам проведения экспертизы качества специальной оценки условий труда, несогласия работников, профессиональных союзов, их объединений, иных уполномоченных работниками представительных органов, работодателей, их объединений, страховщиков, территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, с результатами экспертизы качества специальной оценки условий труда".
3 Правовые акты: Оценка последствий: науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2011. С. 91.
4 Россинская Е.Р. Современные представления о предмете и системе судебной экспертологии // Lex russica. 2013. № 4. С. 421-428.
Суда РФ от 24.06.2008 № 11, п.4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21.12.2010 № 28 прямо говорится о недопустимости постановки перед экспертом вопросов правового характера, правовой оценки экспертом деяния, относящихся к исключительной компетенции суда при решении гражданских и уголовных дел. Из этого следует противопоставление судебной экспертизы и правовой экспертизы, хотя в юридической литературе обосновывается возможность и необходимость правовых экспертиз по гражданским, уголовным, административным делам с учетом указанных ограничений1, и на практике иногда такие экспертизы проводятся.
В КАС РФ, глава 21 которого регулирует производство по делам о признании нормативного правового акта не действующим, также не предусмотрена правовая экспертиза. Притом что сложно найти разумные возражения тому, о чем пишет С.В. Никитин: «При возникновении существенных затруднений в разрешении противоречия между нормативными предписаниями суд может прийти к выводу, что здесь необходимы специальные познания в области права и участие в деле специалиста (как правило, научного работника, специализирующегося в той или иной отрасли законодательства (права)), либо назначить научно-правовую экспертизу. В данном случае, на наш взгляд, не действует правовая аксиома jura novit curia (закон известен суду), запрещающая ставить перед специалистами и экспертами вопросы правового характера (вопросы права). Здесь объектом судебного исследования выступает весьма сложное правовое явление, для установления которого могут потребоваться специальные юридические познания; правовых знаний судьи может быть недостаточно»2.
Как бы то ни было, но по субъекту, назначающему экспертизу, и, главное, по содержанию экспертиз, определяемому применяемыми знаниями (методам исследования), на правовую экспертизу НПА нельзя непосредственно распространить являющийся правовой основой судебной экспертологии Федеральный закон от 31.05.2001 № 73-Фз "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации", в преамбуле которого указано, что он определяет правовую основу, принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации (далее - государственная судебно-экспертная деятельность) в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве3.
Тем не менее, нельзя не согласиться с позицией о том, что теория несудебных экспертиз (экономико-правовых, социальных, политологических, финансовых, антикоррупционных и др.) и их частных теорий (в сфере промышленности, науки, медицины, здравоохранения, в социальной сфере и др.), несмотря на существенные отличия от судебной экспертизы, должна создаваться на основе единой с судебной экспертологией методологии и унифицированного понятийного аппарата4.
Тем более, что существует очевидный пробел в регулировании вопросов назначения и проведения правовых экспертиз НПА: основания и порядок назначения экспертизы, объект экспертизы, постановка вопросов эксперту (предмет экспертизы), принципы и методы экспертизы, форма и содержание заключения эксперта. Эти вопросы урегулированы относительно только одного вида правовых экспертиз НПА в Федеральном законе от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и в подзаконных НПА, изданных в системном единстве с ним.
Для всех остальных правовых экспертиз НПА приходится использовать Федеральные законы от 31.05.2001 № 73-Ф3 и от 17.07.2009 № 172-ФЗ по аналогии.
Всякое экспертное исследование невозможно без определения объекта экспертизы: что должен исследовать эксперт. В Федеральном законе от 31.05.2001 № 73-Ф3 объектами исследований определены вещественные доказательства, документы, предметы, животные, трупы и их части, образцы для сравнительного исследования, а также материалы дела, по которому производится судебная экспертиза (ст.10). Лишь последнее может быть отнесено к объектам, для исследования которых нужны юридические знания.
В Федеральном законе от 17.07.2009 № 172-ФЗ объект прямо не определяется. Но, поскольку в ст.1 говорится, что он направлен на выявление в НПА коррупциогенных факторов и их последующее устранение, следует, что объектом антикоррупционной экспертизы являются НПА и проекты НПА. Поэтому наиболее распространена в науке позиция о том, что объектом антикоррупционной экспертизы называются тексты нПа и их проектов (письменный текст, материализованный носитель информации), подго-
1 См., например: Корухов Ю. Допустимы ли правовые и юридические экспертизы в уголовном процессе // Законность. 2000. № 1; Бартунаева Н.Л. Предмет доказывания по налоговым спорам, связанным с привлечением субъектов хозяйственной деятельности к ответственности. М., 2007; Жариков Ю.С. Уголовно-правовое регулирование и механизм его реализации. М., 2009; Поляков С.Б. Экспертиза индивидуальных правовых актов как средство повышения эффективности правоприменения // Эффективность юридических процедур: теория, практика, техника: сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (г. Н. Новгород, 20-21 мая 2015 года) Н. Новгород, 2016. С. 557-565.
2 Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе: монография. М., 2010. С. 215-220.
3 Собрание законодательства РФ. 2001. № 23, ст. 2291.
4 Дементьев А.Н. Экономико-правовые аспекты теории экспертизы правовых актов в сфере реализации промышленной политики в Российской Федерации // Юрист. 2018. № 12. С. 67-73.
товленные органами государственной власти, органами местного самоуправления (их должностными лицами)1.
Исходя из цели правотворческой экспертологии - достижение качества и эффективности НПА - ничего иного в качестве объекта выявления в нем правотворческих дефектов кроме текстов проектов НПА или принятых НПА представить нельзя.
Из ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ, очевидно, следует, что предметом (то, что должно быть выявлено) антикоррупционной экспертизы НПА и проектов НПА являются коррупциогенные факторы в них для их последующего устранения, то есть предметом частного вида правовой экспертизы НПА и проектов НПА являются его дефекты. В.М. Баранов и М.А. Мушинский определяют дефект применительно к законодательству как «отсутствие либо ущербность необходимого элемента, замена одного элемента другим, менее подходящим; изъян, препятствующий эффективному использованию данного предмета по назначению или успешному завершению процесса; отсутствие необходимого свойства, недочет»2. Обоснованно к дефектам НПА относят не только отсутствие чего-то, но и избыточность чего-то3.
В научных работах можно выявить две группы требований к качеству нормативных правовых актов: «социальная адекватность» и «юридическая адекватность» НПА4.
Для характеристики социальной адекватности НПА следует привести положения, позволяющие от обратного определить дефекты, как предмета правовой экспертизы. М.И. Байтин писал, что качество цивилизованного законотворчества должно определяться тем, насколько точно законодатели воспринимают и отражают характер, уровень и сущность общественных отношений, подвергаемых правовому регулированию, насколько гармонично принимаемые нормы права вписываются в действующую систему права, способствуют прогрессивному развитию общества, государства и личности5. В.А. Толстик называет три критерия, которым должен соответствовать социально адекватный закон: интересы личности, общества и государства; закономерности общественного развития; доминирующие в обществе ценности6.
Предмет любой экспертизы неразрывно связан с методами исследования. Суть экспертизы заключается в решении поставленных вопросов не обыденным взглядом, а путем научно обоснованных методов, верно определенных и примененных соответственно предмету исследования и именно потому, приводящих к объективному и достоверному результату. К правовой экспертизе проектов НПА в полной мере относятся положения Федерального закона от 31.05.2001 № 73-ФЗ:
- судебно-экспертная деятельность основывается на принципах объективности, всесторонности и полноты исследований, проводимых с использованием современных достижений науки и техники (ст.4);
- эксперт проводит исследования объективно, на строго научной и практической основе, в пределах соответствующей специальности, всесторонне и в полном объеме (ст.8);
- заключение эксперта должно основываться на положениях, дающих возможность проверить обоснованность и достоверность сделанных выводов на базе общепринятых научных и практических данных (ст.8);
и Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ: основными принципами организации антикоррупционной экспертизы НПА (проектов НПА) являются:
- обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) (п.3 ст.2);
- компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу НПА (проектов НПА) (п.4 ст.2).
Отрицать эти положения, значит сводить правовую экспертизу НПА к субъективным размышлениям, равным по своей необоснованности и непроверяемости к суждениям любого прохожего. Отсюда самостоятельность правовой экспертизы НПА, как особого вида экспертиз, определяется наличием особых методов соответственно дефектам НПА.
1 Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» / под ред. П.А. Кабанова. Казань. 2010. С.13-24; Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (в аспекте современной экспертологии): учеб. пособие / под. ред. Е.Р. Россинской. М., 2014. С. 52-53 и др. Хотя встречаются утверждения, смешивающие объект и предмет антикоррупционной экспертизы НПА и проектов НПА (Кудашкин А.В. К вопросу о предмете и объекте антикоррупционной экспертизы // Административное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 26-30).
2 Баранов В.М., Мушинский М.А. Мониторинг дефектности нормативных правовых актов // Вестник Нижегородской академии МВД России. Юрид. наука и практика. 2011. № 1. С.82.
3 Толстик В.А. Правовой тоталитаризм: стратегия правотворчества или движение по инерции? // Юрид. техника. Н. Новгород, 2015. № 9. С.759-763.
4 Талянин В.В. Качество закона как фактор повышения «социальной престижности» правовой законности // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Право. 2001. № 1. С. 209; Скурко Е.В. Некоторые вопросы интеграции экспертного знания в законодательную деятельность// Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2002. № 2-3. С. 46; Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). М., 2005. С. 381; Качество закона и проблемы юридической техники. Обзор научной-практической конференции // Журнал Российского права. 2008. № 2. С.152; Толстик В.А. Некоторые проблемы обеспечения социальной адекватности закона // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 22. С. 158-161; и др.
5 Байтин М.И. Указ. соч. С. 381.
6 См.: Толстик В.А. Некоторые проблемы обеспечения социальной адекватности закона. С. 158-161.
Из приведенных характеристик социальной адекватности правового регулирования следует, что это предметы, выходящие за пределы текста НПА. Прогрессивное развитие общества, доминирующие в обществе ценности не могут быть определены собственно юридическими познаниями. Объектами экспертиз с названным предметом являются не только НПА, но в первую очередь общественные отношения, которые они регулируют.
И здесь кроется опасность подмены правоведами специалистов, обладающих методами познания социальных и даже технических закономерностей, в определении таких закономерностей, не обладая соответствующими методами. Их заменяет то, что И. Бентам называл принцип симпатии и антипатии, из которого «вытекает настоящая анархия идей, потому что в таком случае не было бы никакой общей мерки, никакого всеобщего трибунала, к которому можно было бы апеллировать, так как каждый человек имеет такое же право признавать свое чувство мерилом чувств всех людей, как и всякий другой <...> Вы встретите толпу профессоров, юристов, чиновников и философов, которые оглушат вас криками о естественном законе; все они, правда, спорят о каждом пункте своей системы, но это ничего не значит: всякий из них выступает вперед с той же отвагой самоуверенности и предлагает вам свои взгляды, как такое же количество глав естественного закона»1. «Невозможно разумно спорить с фанатиками, вооруженными естественным правом, которое каждый понимает, как ему нравится, и применяет, как ему удобно, от которого он ничего не может уступить или убавить, которое так же неизменно, как и непонятно, которое для него свято, как догмат, и от которого он не может уклониться, не совершая этим преступления»2.
Впрочем, экспансию в чужую сферу знаний совершают и правоведы, которых не отнесешь к сторонникам естественного права. Например, В.А. Толстик категорически утверждает, что в российском, нормальном государстве ключевая ставка Центрального банка должна устанавливаться в размере от 0 до 1 % без какого-либо дополнительного увеличения, предлагает установить точно определенные и неизменные размеры налогов и предельные размеры прибыли предприятий3. На основании каких познаний в экономике? Методы, к которым он пришел к своим выводам, в своей статье он не называет. Особенно правоведы любят первенствовать в философии и экономике с эклектикой методов этих наук, а то и без таковых, обходясь принципом симпатии и антипатии. Но в таком случае не соблюдаются требования обоснованности, достоверности, проверяемости выводов экспертизы.
Представители наук, исследующих отношения, для регулирования которых создается НПА, должны предложить нормотворцам систему общественных ценностей для развития и охраны, после чего приходит черед юридических методов для создания системы предписаний, направленной на установление социальной адекватной иерархии ценностей.
Вышеуказанными законами предусмотрены, а также доктриной называются такие экспертизы, для проведения которых требуются не юридические методы: гендерная, социально-психологическая, научно-прогностическая, этическая, криминологическая, экономическая, экологическая4 и некоторые другие.
Собственно юридическим и универсальным (необходимым для каждой правовой экспертизы) методом является структурный анализ и синтез логических норм права из текста проекта НПА, который с пояснительными за-
1 Бентам И. Принципы законодательства // Юм Д. Опыты. Бентам И. Принципы законодательства. - О влиянии условий времени и места на законодательства. - Руководство по политической экономии. М., 1896. С.11-12.
2 Там же. С. 74.
3 Толстик В.А. Концептуальные основы нормального (справедливого) государства и их конституционное закрепление // Актуальные проблемы экономики и права. 2020. Т. 14, № 1. С. 186-200.
4 См.: Гендерная экспертиза российского законодательства/ отв. ред. Л.Н. Завадская. М., 2001; Шведова Н.А. Тендерное просвещение. Пособие. М., 2002; Гендерная экспертиза и законодательная политика в 2т./ ред. сост. Е.В. Изотова, Е.В. Кочкина, Е.В. Машкова. М., 2004; Чеснокова О.И. Феминистская гуманистическая парадигма конца ХХ века и проблемы гендерной экспертизы законодательства// Антропологическая экспертиза российского законодательства. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (11-12 февраля 2005 г.). Казань. 2005. С. 104-107; Тарасова М.В. Гендерная экспертиза прав человека (социологический анализ) // Теория и практика общественного развития. 2005. № 2. С. 75-80; Иванюшкин А.Я. Права ребенка-пациента (Этическая экспертиза действующего российского законодательства) // Медицинское право и этика. 2003. № 3. С. 36-38; Юдин Б.Г. От этической экспертизы к экспертизе гуманитарной// Знание. Понимание. Умение. 2005. № 2. С. 126-135; Седова Н.Н., Приз Е.В. Об этической экспертизе законопроектов в сфере здравоохранения// Биоэтика. 2011. Т. 2. № 8. С. 9-20; Кибак И.А. Психологическая экспертиза законопроектов в законотворческом процессе// Вестник Воронежского института МВД России. 2010. № 4. С. 176-180; Короткова О.А. Экспертиза законопроектов и законодательных актов: теоретико-правовой аспект. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 28-31; Доника А.Д., Кожевников Л.Л. Соответствие норм федерального закона «об охране здоровья граждан» нормам и принципам биоэтики// Биоэтика. 2011. №2. С. 26-30; Пинчук Л.В. Криминологическая экспертиза законопроектов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; Осипо-ва Е.С. Криминологическая экспертиза нормативно-правовых актов: опыт Украины и Белоруссии// Право и современность. Сборник научно-практических статей. Саратов. 2008. Вып. 3: Ч. 1. С. 46-50; Осипова Е.С. Криминологическая и антикоррупционная экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации: проблема соотношения// Вестник Владимирского юридического института. Владимир. 2013. № 2 (27). С. 104-106; Татишвили Т.М. Гендерная экспертиза как гарантия конституционных прав мужчины и женщины// Образование. Наука. Научные кадры. 2014. № 3. С. 28-34; Донченко В.К., Питулько В.М., Растоскуев В.В. и др. Экологическая экспертиза / под ред. В.М. Питуль-ко. 2-е изд. М., 2004; Гутников В.А., Седых В.Н. Экологическая экспертиза. М., 2005; Дьяконов К.В., Дончева А.В. Экологическое проектирование и экспертиза. М., 2005; Бринчук М.М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. СПб., 2009. С. 127-130; Дмитриев М.А. Указ. соч.; и др.
писками и обоснованиями его и будет объектом правовой экспертизы проекта НПА по предмету социальной адекватной, который в свою очередь можно разделить на три вида (не настаивая на исчерпывающем перечне их):
1) отсутствие исследований закономерностей общественного развития вследствие изменения прав, обязанностей, запретов между субъектами права;
2) необоснованность изменения соотношения прав и обязанностей;
3) необоснованность изменения иерархии ценностей.
Отсутствие серьезных исследований общественных закономерностей, прилагаемых к проекту НПА должно быть самостоятельным основанием для вывода о его социальной неадекватности. Для такого вывода экспертам нет необходимости подменять авторов законопроекта. Такое основание для отклонения законопроекта могло бы предотвратить то, что П.А. Скобликов удачно назвал ситуативно-популистские законотворчество1. Кроме того, в тех случаях, когда закон для принятия НПА требует проведение определенных экспертиз, общественных слушаний, а такие не проведены, то это является также основанием для отклонения проекта НПА из-за нарушения порядка его принятия.
Процесс определения всех логических норм по буквальному содержанию нормативного правового акта, к чему прямо обязывает п.2 Методики проведения антикоррупционной экспертизы НПА, в сравнении прежнего и предлагаемого проектом НПА правового регулирования позволяет достоверно и проверяемо определить, в чью, пользу оно изменяется. Хотя в пояснениях в проекту НПА могут декларироваться противоположные цели. Но если истинные социально-адекватные ценности по формулировкам предписаний не могут быть реализованы в полной мере, то такой проект НПА является социально-неадекватным.
Для выявления необоснованности изменения иерархии ценностей необходим тот же метод, но в системном единстве с действующими принципами права.
В последовательности выявления юридико-технических дефектов, содержащейся в пунктах 11-17 Методических рекомендациях по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства юстиции РФ от 31 мая 2012 г. № 87, и аккумулируя научные позиции по вопросу, можно указать предметом правовой экспертизы юридической адекватности (определенности) нормативного правового акта соблюдение в нем:
1) компетенции органа по изданию нормативного правового акта;
2) системности законодательства, непротиворечивости с нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу;
3) лингвистической определенности текстов НПА и их проектов (языковая определенность, определенность правовых понятий, используемых в текстах НПА);
4) обоснованности оценочных понятий;
5) определенности в нормативно-правовой графике;
6) порядка принятия, опубликования и введения в действие;
7) требований к реквизитам нормативного правового акта2.
Назначение правовых экспертиз проектов НПА - предупредить дефекты НПА. Если эта задача не выполнена, то НПА может быть признан не действующим по правилам главы 21 КАС РФ. Основанием для этого в п.1 ч.2 ст.215 КАС РФ предусмотрен только один дефект - несоответствие оспариваемого НПА или его части НПА, имеющим большую юридическую силу (п.3 ч.8 ст.213 КАС РФ). Притом, что пунктом 2 ч.8 ст.213 КАС РФ суд обязывается выяснять: соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
Очевидна небрежность законодателя, которая привела к пробелу вследствие нарушения юридической техники. Из всех правонарушений нормотворца, предусмотренные в п. 2 и 3 ч. 8 ст. 213 КАС РФ, только одно обеспечено правовосстановительной санкцией. В этих условиях суды должны либо явно расширительно толковать единственное указанное законодателем основание для признания НПА недействующим, либо признавать НПА недействующим по основаниям, предусмотренным законодателем как нарушения нормотворца без установленных им последствий, то есть открыто судебным правотворчеством установить санкции, отсутствующие в законе3.
1 Скобликов П.А. Ситуативно-популистские законотворчество как правовой и социальный феномен, его актуальные проявления и пути ограничения // Криминология: вчера, сегодня, завтра. 2020. № 2. С.61-68.
2 Подробнее см. Баранов В.М., Поляков С.Б. Правовая экспертиза изменений действующего российского законодательства // Вестник Саратов. гос. юрид. академии. 2016. № 3. С. 135-151.
3 Подробнее см.: Лазарев В.В., Поляков С.Б. Конкретизация судебной практикой оснований признания нормативного правового акта недействующим // Актуальные проблемы экономики и права. 2017. № 4 (44). С.125-135.
Мониторингом дел абстрактного нормоконтроля нами выявлены решения о признания НПА недействующим с аргументацией каждого из вышеуказанных доктринальных дефектов, лишь часть из которых предусмотрена п.2 и 3 ч.8 ст.213 КАС РФ 1. Таким образом, судебное правотворчество дополняет и конкретизирует положения законодательства о дефектах НПА, что согласуется с научными положениями по этому вопросу.
Все юридико-технические дефекты могут выявляться собственно юридическими методами. Но для оценки лингвистической определенности текстов НПА и их проектов и обоснованности оценочных понятий нужны также методы языковые и логические. Необходимо, однако, учитывать особенности законодательной стилистики и развивать юридико-языковые методы на основе работ А.А. Ушакова2, А.Ф. Чер-данцева3, Н.А. Власенко4, М.Л. Давыдовой5.
Следует обратить внимание на то, что формулировки коррупциогенных факторов в НПА (проектах НПА) - предмета антикоррупционной экспертизы НПА (проектов НПА) - в Методике проведения антикоррупционной экспертизы НПА (проектов НПА) изначально являются неопределенными. В частности, О.Н. Родионова относительно с подп. «в» п. 4 Методики пишет: «Текст указанного подпункта состоит из двух частей, разделенных знаком препинания (тире). Смысл первой части - «юридико-лингвистическая неопределенность» - явно шире, чем смысл второй - «употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера», так как неопределенность может возникать не только при использовании некорректных терминов, но и в силу неудачного построения предложения, неправильного согласования слов и иных причин». И далее она показывает, как это может приводить экспертов к противоположным выводам6.
Критические замечания можно высказать почти ко всем подпунктам п.3 и 4 Методики. При неопределенности предмета экспертизы не может быть удовлетворительных методов выявления коррупциогенных факторов в НПА (проектах НПА). Поэтому требования объективности, достоверности, проверяемости при проведении экспертизы, предусмотренной Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ, в полной мере невыполнимы.
Методы правовой экспертизы, призванные прийти на смену принципу симпатии и антипатии в экспертизах НПА и проектов НПА, еще в начале своего развития.
Так, в прошлом году М.Л. Давыдова обратила внимание на нешаблонные методы и юридико-технические приемы правового регулирования, например, подталкивания и манипуляции, указывая на их применимость и недопустимость к регулированию тех или иных отношений7. Кропотливое развитие этих идей до «таблиц» применимости тех или иных предписаний для определенных отношений сулит множество рецептов должного правового регулирования. А не следование им можно считать дефектами правового регулирования. Методы «умного регулирования», предлагаемые М.Л. Давыдовой, направлены на выявление и предупреждение дефектов социальной адекватности НПА.
Сообщение А.Г. Репьева и И.Н. Сенякина на настоящем форуме об экспертном значении экспериментальной нормы российского права позволяет говорить о правовом эксперименте как о собственно юридическом методе предупреждения дефектов социальной адекватности НПА с учетом названных авторами ограничений его применения.
На настоящем форуме о разных конкретных юридических методах экспертизы проектов НПА говорилось в выступлениях В.А. Шаршуна, М.А. Кожевиной, М.Г. Смирновой и других ученых.
Заслуживают внимания предложенные М.В. Анисифоровой значимые (императивные) и факультативные критерии оценки проекта НПА. Раскрывая, что должен установить эксперт для выявления этих критериев, автор показывает методы правовой экспертизы8.
Именно становление объективных и проверяемых методов правотворческих экспертиз, отличных от методов других экспертиз, определяют правотворческую экспертологию как особую отрасль науки в русле общей экспертологии.
1 Романова А.А. Мониторинг судебной практики по делам абстрактного нормоконтроля в целях определения качества нормативных правовых актов // Поляков С.Б., Сидоренко А.И., Кондакова Л.В., Никитенко М.Ю., Романова А.А. Мониторинг правоприменения: учебное пособие. Пермь, 2017. С. 101 -155.
2 Ушаков А.А. Избранное: Очерки советской законодательной стилистики. Право и язык. М.: РАП, 2008.
3 Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в праве, юридической науке и практике. Екатеринбург: Изд-во УИФ «Наука», 1993; Черданцев А.Ф. Толкование права и договора: учебн. пособие для вузов М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.
4 Власенко Н.А. Законодательная технология: (Теория. Опыт. Правила): учебн. пособие. Иркутск: ВосточноСибирская изд. компания, 2001; Юридическая техника: учебное пособие по подготовке законопроектов и иных нормативных правовых актов органами исполнительной власти. М., 2009. С. 46-87.
5 Давыдова М.Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии: монография. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2009. С.119-221.
6 Родионова О.Н. Юридико-лингвистическая неопределенность юридико-лингвистической неопределенности // Российский юридический журнал. 2015. № 4. С.151-152.
7 Давыдова М.Л. Инновационные правотворческие технологии и проблемы их применения // Юридическая техника. Н. Новгород, 2021. № 15. С.158-165.
8 Анисифорова М.В. Научная правовая экспертиза как гарантия качества административно-правовых норм // Административное право и процесс. 2020. № 9. С. 27-31.
