CC BY
137
О конституционной реформе в современной России: цели и условия успеха
Н.В. Бутусова
После принятия Конституции 1993 г. проблема конституционного реформирования была непопулярной у российской властвующей элиты, хотя научные дискуссии по этому вопросу никогда не прекращались. Однако конференций, обсуждающих эту тему, еще не проводилось. Организация таких обсуждений отражает и изменения в отношении к данной проблеме российской правящей элиты, особенно после внесения первых, пока единственных поправок в Конституцию РФ (2008 г.), которая уже категорично не отвергает возможность реформирования Основного закона России в ближайшие годы. Объективная потребность в реформировании российской Конституции действительно существует, вместе с тем во избежание правового идеализма было бы неверным рассматривать реформирование действующей Конституции нашей страны как панацею от всех бед. Конституционная реформа способна привести к реформированию и позитивным изменениям во всех сферах жизни российского общества и государства только при соблюдении определенных условий субъективного и объективного характера.
Определяя условия успеха конституционного реформирования в современной России, прежде всего нельзя проигнорировать доводы противников какого-либо реформирования российской Конституции. Позиция ученых, многие годы поддерживающих отношение официальных властей к Конституции как к «священной корове», которую нельзя трогать, основывалась на доводах, отражавших однозначно негативное отношение руководства страны к самой идее о возможности проведения конституционной реформы в России в ближайшем обозримом будущем. В качестве главного аргумента против конституционной реформы выдвигался тезис об опасности в ходе проведения конституционной реформы нарушить политическую стабильность в обществе, гарантом которой и является действующая Конституция.
Нужно признать, что такая опасность реально существует в случае превращения Конституции в орудие и разменную карту в политической борьбе, как это и имело место, например, в России в 1993 г. в период подготовки действующей ныне Конституции в условиях ожесточенной борьбы между законодательной и исполнительной властью. Дело в том, что право вообще и Конституция в частности, никогда не рассматривались российской властвующей элитой как безусловные, основополагающие ценности демократии, поэтому и вопрос о соотношении политики и права далеко не всегда решался в пользу последнего. Конституция является ценностью только тогда, когда именно ей подчинена по-
литика государства во всех сферах жизни, а политическая конъюнктура и целесообразность никогда не могут быть поставлены выше требований конституционной законности.
В этом отношении наиболее очевидна утрата ценностного значения Конституции в России и бывшем Советском Союзе в последнее десятилетие XX в., когда политические интересы, основанные на целесообразности действий, идущих вразрез с Конституцией, одерживали верх. Таким образом, политическая целесообразность, политика оказывались выше права, выше Основного закона России. Именно в этом основная причина бесславного «ухода» последних советских Конституций, а также весьма сомнительной легитимности завершающих этапов процедуры разработки и принятия действующей Конституции РФ. Достаточно вспомнить Декларацию о государственном суверенитете РФСР — акт политический, весьма спорный с точки зрения своей юридической природы, породивший не только парад суверенитетов, но и «войну законов» (ст. 5 Декларации о государственном суверенитете РСФСР, как известно, закрепившая принцип верховенства российской Конституции и законов, противоречила и союзной и республиканской (РСФСР) Конституциям). Однако в тот период не только российские политические лидеры, по-видимому, не рассматривали Конституцию как ценность, но и союзный центр руководствовался исключительно политическими соображениями. Союзный центр заведомо ослабил свои позиции в деятельности по сохранению Советского Союза, восприняв идею подготовки нового Союзного договора. Необходимо было сосредоточить усилия на подготовке новой Конституции СССР, тем более заручившись столь мощной поддержкой народа, как итоги союзного референдума 1991 г., когда более 75% от общей списочной численности избирателей на референдуме проголосовавших за сохранение Союза.
Деятельность по разработке нового (курсив мой. — Н.Б.) Союзного договора дала повод противникам сохранения союзного государства рассматривать Договор об образовании СССР 1922 г. как действующий акт, хотя он перестал быть таковым после вступления в силу Конституции 1924 г.1. Инициированные политическим руководством России, неконституционные действия, направленные на окончательное разрушение Союза, завершились денонсацией Договора об образовании СССР Верховным Советом РСФСР. Это Постановление Верховного Совета изначально было юридически ничтожным, т.к. был денонсирован акт, который международным договором не являлся, более того, давно утратил юридическую силу, не был актом действующего права! Грубейшая юридическая ошибка была исправлена постановлением
1 Договор об образовании СССР, принятый 1 Съездом Советов, по юридической природе фактически был законом конституционной значимости и возникшая на его основе федерация была не договорной, а конституционной. Одной из главных причин принятия Конституции 1924 г., в которую Союзный договор в модифицированном виде был включен в качестве одного из разделов, — намерение упрочить конституционную природу федерации, исключить возможность истолкования возникшего союзного государства как конфедерации. (См.: Кукушкин Ю.С.,Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М. 1987, С. 96-97; Чистяков О.И. Договор об образовании СССР и современность // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. — 1995. — № 2. — С. 22; Златопольский Д.Л. Разрушение СССР. М.,1998. С. 42-43; Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917-1993). М., 2000. С. 34-36.)
Государственной Думой РФ об отмене денонсации Договора об образовании СССР2 только по прошествии 5 лет, когда реалии жизни изменить уже было невозможно.
К сожалению, в истории новой, суверенной России, как известно, также можно найти столь же вопиющие примеры использования Конституции как средства, инструмента политической борьбы. Нельзя найти правовую аргументацию, основанную на признании ценности Конституции, для оправдания Указа Президента РФ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», в котором попрание действовавшей Конституции 1978 г. цинично мотивировалось тем, «что существует более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной властью»3. В итоге Конституция опять оказалась лишь разменной картой в политической игре.
Таким образом, в результате приспособления Основного закона к политической конъюнктуре Конституция дискредитируется, утрачивает ценность документа, содержащего важные доктринальные положения, являющиеся правовой и идеологической основой развития общества и государства. И при подготовке новой Конституции подобные подходы должны быть исключены как абсолютно неприемлемые.
Разумеется, когда прежде всего сама власть (государство, его органы, должностные лица) относится к Конституции как к безусловной ценности, ничего подобного не происходит. В связи с этим следует иметь в виду, что нельзя обеспечить высокий уровень правового сознания общества, не формируя уважения к Конституции вообще, т.к. уважение к Конституции действующей не может формироваться на основе неуважения к Конституции предыдущей. Недопустимость в словесной форме проявлять неуважение к любой Конституции, разумеется, не исключает возможности ее критической оценки, но критика должна быть корректной, конструктивной и объективной. Так, немалый вред формированию правовой культуры, правосознанию российских граждан причинила кампания «охаивания» Конституции РФ 1978 г. политиками, представителями властных структур и даже некоторыми известными юристами, которые в условиях острой политической борьбы вокруг принятия новой Конституции позволяли себя оскорбительные высказывания в адрес тогда действовавшей Конституции.
Говоря о необходимости уважения действующей Конституции и того, что «ее потенциал далеко не исчерпан», некоторые авторы считают, что и без ее изменения можно решить многие важные задачи. Так, С.М. Шахрай, например, считая, что закрепление принципа формирования Правительства парламентского большинства может быть осуществлено без изменения Конституции путем изменения федерального конституционного закона о Правительстве РФ, подчеркивал, что «Конституция не мешает» это сделать4. Как известно, фор-
2 См.: СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1274.
3 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации1993. № 39. Ст. 359.
4 См. например, Шахрай С.М. Потенциал Основного закона далеко не исчерпан // Конституция и законодательство: По материалам международной научно-методической конференции. Москва, 29 октября 2003г. М., 2003. С 45-54.
мирование Правительства парламентского большинства в России произошло и без изменения законодательства в силу известных политических реалий. Однако представляется, что у Конституции есть гораздо более важная задача и функция, нежели только «не мешать» развитию отношений.
Конституция как идеологический и правовой документ полностью способна реализовать свой ценностный потенциал лишь тогда, когда обеспечивает регулирование общественных отношений адекватно потребностям общественного развития. А действующая Конституция со множеством ее изъянов и пробелов уже с трудом справляется с этой задачей5. Иными словами, вывод о том, что действующая Конституция «не исчерпала своего потенциала» в качестве аргумента против целесообразности проведения конституционной реформы едва ли можно признать убедительным: в современных условиях по большому счету потенциал действующей Конституции не может быть реализован именно в силу ее существенных недостатков, а также ввиду того, что она уже не в полной мере отражает запросы времени. Поэтому надолго затягивать с конституционной реформой, безусловно, едва ли целесообразно.
Но говоря о будущем конституционной реформы в России, нужно избежать «конституционного романтизма»: хотя недостатки действующей Конституции очевидны и хорошо известны специалистам, было бы опрометчивым начинать конституционную реформу, не проводя глубоких преобразований всех сфер жизни российского общества и государства. Подобное «реформирование» едва ли пошло бы на пользу общественному развитию и не послужило бы демократизации политической и правовой систем России. Автор настоящей статьи, более трех десятилетий профессионально занимающийся конституционным правом, участвовавший в разработке действующей Конституции России в качестве члена расширенной рабочей группы Конституционной комиссии, а также эксперта на Конституционном совещании (представителя законодательного органа власти субъекта РФ), выражает уверенность в том, что в современных условиях России, с учетом ее политических традиций, менталитета народа и правящей элиты, высокого уровня коррумпированности власти существует реальная опасность превращения Конституции в ходе ее реформирования в орудие политических манипуляций, что действительно создает угрозу нарушения политической стабильности и дискредитирует Конституцию как безусловную ценность демократического общества и правового государства.
Поэтому широкомасштабная конституционная реформа необходима для создания правовой основы глубоких преобразований всех сфер жизни российского общества и государства в соответствии с научно обоснованной стратегией развития страны на долгосрочную перспективу. К сожалению, пока еще не разработана Стратегия, основанная на научно обоснованных представлениях о вариантах развития России в ближайшем и более отдаленном будущем, учитывающая внутренние и глобальные угрозы ее устойчивому развитию, что препятствует проведению конституционной реформы.
5 См.: Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ Москва, 28-31 марта 2007 г. М., 2008. 720 с.
Кроме того, важным условием успешного проведения конституционной реформы (своего рода субъективным фактором) является такая ситуация, когда не только «верхи» выражают политическую волю на ее проведение, но и народ понимает, для чего это необходимо, почему такая реформа соответствует его интересам.
Социологические исследования свидетельствуют о крайне низком уровне правовой культуры, уважения к Конституции и праву вообще, вся система органов власти поражена коррупцией, которая сегодня, по мнению и политиков, и экспертов, превратилась в самую серьезную угрозу национальной безопасности страны. Поэтому говоря о субъективном факторе, определяющем успех конституционной реформы в России, нужно подчеркнуть необходимость нравственного оздоровления российского общества, ибо, как утверждали еще римские юристы, «бессмысленны законы в безнравственной стране.
Пока в России отсутствует субъективный фактор для проведения конституционной реформы, а конституционное реформирование может быть успешным лишь при наличии и объективных и субъективных факторов. Однако объективные факторы существуют, и весьма серьезные. И это не только и не столько изъяны и пробелы действующей Конституции. Главные причины, обуславливающие необходимость начала работы над новой Конституцией уже сегодня, связаны с решением задач по переходу страны к устойчивому развитию.
Результаты фундаментальных научных исследований, проведенные в мире в последние десятилетия прошлого века, со всей очевидностью доказали, что ресурс стихийного развития человечества и каждого отдельного государства исчерпан. Полюса бедности и богатства и иные социальные контрасты свидетельствуют о социально-экономической дисгармонии современного общества, которая усугубляется и его глубоким духовным кризисом. Стало очевидно, что антропогенная нагрузка на биосферу, оказываемая хозяйственной деятельностью человека, оказалась чрезмерной, природа, биосфера не успевает восстанавливаться, и глобальный экологический кризис в последние годы превратился в самую серьезную угрозу развитию и самому существованию человеческой цивилизации. По мнению ученых, человечество выживет только в том случае, если сумеет установить равновесие между собственной жизнедеятельностью и возможностями биосферы. В частности, выдающийся мыслитель ХХ в. академик Н.Н. Моисеев в своей последней книге-завещании «Быть или не быть человечеству?» утверждал: «Если Человек не найдет нужного ключа к своим взаимоотношениям с Природой, то он обречен на гибель»6. В Обращении российских ученых к Международному научному сообществу, подписанному ведущими российскими учеными, содержится призыв признать необходимость сохранения земной цивилизации в качестве фундаментальной цивилизационной цели человечества7 и предлагается всем государствам - членам ООН ввести эту цель «в качестве конституционной основы государств».8
6 Моисеев Н.Н. Быть или не быть человечеству? / М.: Молодая гвардия, 1999. С. 11.
7 Обращение российских ученых к Международному научному сообществу // Парламентская газета. 2003. 26 нояб.
8 Обращение российских ученых к Международному научному сообществу // Там же.
По мнению ученых, для предотвращения реальной угрозы существованию современной цивилизации необходим переход всех государств на новую модель развития, означающую научно обоснованное, управляемое, целенаправленное гармоничное развитие человечества как единого целого с природой. Новая стратегия развития цивилизации в международных документах получила наименование sustainable development (англ. — «устойчивое, долговременное, продолжительное, прочное, поддерживающее, сбалансированное развитие») на русский язык переведено как «устойчивое развитие». Названное понятие призвано отразить новую парадигму развития человечества, взаимоотношения человека, общества и природы.
Сам термин «устойчивое развитие», или «стратегия устойчивого развития», довольно часто используется в российских официальных документах как синоним стабильного, сбалансированного социально-экономического, политического развития, обеспечивающего непрерывный прогресс общества, однако, как правило, при этом не акцентируется внимание на главном условии устойчивости развития (сохранение биосферы как естественной основы всей жизни на земле) и на его главной цели — фактическом претворении в жизнь конституционного идеала: человек, его права и свободы — высшая ценность (ст. 2 Конституции РФ).
В соответствии с выводами ученых, основные черты устойчивого развития и соответствующие направления деятельности государств определены международным сообществом (можно сослаться на международно-правовые документы, принятые в первую очередь конференцией ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в 1992 г. в Рио-де-Жанейро, и участниками Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию в 2002 г. в Йоханнесбурге). Согласно рекомендациям конференций ООН, России, как и другим государствам, до 2005 г. следовало разработать национальную стратегию устойчивого развития. И большинство стран такую работу провели. В России был принят ряд промежуточных документов, но с 2004 г. работа над Государственной стратегией устойчивого развития и проектом Федерального закона «О государственной политике по обеспечению перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» была прекращена9.
К сожалению, этот пример подтверждает вывод о том, что российское государство не всегда реализует экономические, политические, культурные и прочие возможности России, его народа, порой действует неадекватно объективным потребностям общественного развития. Так, недопустимо откладывать на будущее переход к новой цивилизационной модели устойчивого развития, что предполагает глубинные системные изменения во всех сферах жизни общества.
В связи с этим в качестве первых шагов по созданию правовой основы для перехода к новой модели развития, принципиально меняющей роль государства, общества и каждого российского гражданина в современный период, необходимо незамедлительно возобновить работу над указанными документами, которые, по мнению академика Н.Н. Моисеева, правильнее было бы назвать не
9 См.: Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус Российского государства. М. - Воронеж, 2006. С. 104-105.
«стратегией устойчивого развития», а «стратегией перехода к устойчивому развитию: к такому состоянию природы и человека, которое можно назвать «эпохой ноосферы». «Об устойчивости развития в его банальной формулировке следует просто забыть: и человечество в целом, и каждая страна в отдельности будет встречать и преодолевать многочисленные кризисы, взлеты и падения, это будет путь непрерывных поисков, а не устойчивого развития. И к этому надо быть готовым...»10. На каждое государство и гражданское общество ложится ответственность не только перед настоящими, но и перед будущими поколениями за то, чтобы не опоздать с практической реализацией стратегии перехода к устойчивому развитию. По общему мнению ученых, научно обосновавших различные модели и сценарии развития современной цивилизации на ближайшие десятилетия, у человечества не так уж много времени для осуществления этого перехода: первая четверть ХХ1 века — критический момент в человеческой истории11.
Таким образом, Стратегия развития России на период до 2020 г. («Стратегия-2020») должна быть Государственной стратегией устойчивого развития Российской Федерации (или Государственной стратегией перехода Российской Федерации к устойчивому развитию).
Концепция устойчивого развития российского общества и государства должна была быть изложена в документах, являвшихся результатом глубокого научного осмысления специалистами различных отраслей знаний, государственных органов, политиков, представителей различных структур гражданского общества12. При условии завершения работы над Государственной стратегией устойчивого развития и проектом федерального закона «О государственной политике по обеспечению перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» и их официального принятия есть все основания для признания их в качестве важного источника государственной идеологии в современный период. Неслучайно в подготовленных к Всемирной встрече в Йоханнесбурге Комиссией по проблемам устойчивого развития Государственной Думы РФ документах переход к устойчивому развитию рассматривался как общенациональная идея, призванная сплотить все слои общества во имя возрождения России.
Государственная идеология устойчивого развития России представляет собой концептуально, научно обоснованную систему взглядов и идей, определяющих стратегию качественно новой (в гармонии с природой) модели развития общества и государства, ориентированной на претворение в жизнь гуманистических ценностей и идеалов и предотвращение угроз развитию современной цивилизации при обеспечении соблюдения национальных интересов России.
10 Моисеев Н.Н. С мыслями о будущем России. М.: Фонд содействия развитию социальных и политических наук, 1997. С. 148.
11 См.: Федотов А.П. Глобалистика: Начала науки о современном мире: курс лекций / М.: Аспект Пресс, 2002. С. 83-88.
12 См.: Новая парадигма развития России в ХХ1 веке: Комплексные исследования проблем устойчивого развития: идеи и результаты / Под ред. В.А. Коптюга, В. М. Матросова, В.К. Левашова. М., 2000. 397 с.; Основные положения стратегии устойчивого развития России // Использование и охрана природных ресурсов в России. 2002. № 9-10. С. 17-23.
Постановка вопроса о государственной идеологии отнюдь не означает приверженности идее политического и идеологического монизма. Политический и идеологический плюрализм являются основой духовной свободы общества и отдельного индивида, неотъемлемым элементом и условием демократического развития государства. Но запрет на установление конституционного статуса той или иной идеологии в качестве государственной и обязательной вовсе не означает отмены государственной идеологии как таковой. Эффективная деятельность государства как главного субъекта управления социальными процессами в решающей степени зависит от выбора научно обоснованных ориентиров развития, ценностей и идеалов общества и государства.
Таким образом, современные тенденции общественного развития ставят в практическую плоскость проблему формирования государственной идеологии, раскрывающей содержание стоящих перед государством и обществом задач, а также проблему определения содержания и форм реализации идеологической функции государства.
Формой выражения государственной идеологии, отражающей неразрывную связь политической и правовой идеологии, выступает конституционная доктрина. Основное назначение названной доктрины в современный период — прежде всего в определении новой роли государства, а также иных элементов политической системы, элементов гражданского общества, призванных активно участвовать в решении всего комплекса проблем, стоящих перед обществом и государством, и обеспечении перехода к устойчивому развитию.
Таким образом, конституционная доктрина выполняет функцию оформления и выражения государственной идеологии. И хотя государственная идеология не является обязательной, таковыми становятся главные, принципиальные положения конституционной доктрины, получившие закрепление в Конституции, но обязательными не в силу своей доктринальности, своего идеологического содержания, а в связи с обязательностью соответствующих правовых предписаний.
Следует подчеркнуть особую важность и ответственность процесса формирования конституционной доктрины, который должен осуществляться на основе научного подхода, демократизма, предполагающего широкое участие гражданского общества, принципа идеологического плюрализма и всестороннего анализа и учета существующих взглядов и идей по проблеме доктринальных исследований.
Перевод системы действующего законодательства на модель устойчивого развития неизбежно придется начать с проведения конституционной реформы. Эту задачу в ближайшие годы предстоит решить всем странам, т.к. ни в одном государстве мира действующие Конституции в полной мере не отвечают требованиям обеспечения устойчивого развития. Реформирование принципиальных положений российской Конституции, как известно, возможно только в результате принятия новой Конституции, что возможно только в рамках пересмотра действующего Основного закона (ст. 135 Конституции РФ).
Таким образом, будущую конституционную реформу в России следует рассматривать в качестве одного из важнейших направлений перехода нашей страны на новую цивилизационную модель развития. Ее успешность в значительной мере определяется той подготовительной работой, которая должна
осуществляться в связи с определением стратегических ориентиров развития страны и формированием государственной идеологии устойчивого развития Российской Федерации.
В Конституции России в концентрированном виде должны быть закреплены основные цели, задачи и принципы современной цивилизационной модели развития, определены полномочия и ответственность государства по отношению к народу, обществу, индивиду в новых исторических условиях, закреплена роль науки и научного сообщества как интеллектуального центра преобразований, а также заложена юридическая основа для правового регулирования отношений в русле устойчивого развития всеми отраслями российского права.
Роль науки в подготовке и проведении современной конституционной реформы должна быть беспрецедентно велика. Очевидна необходимость участия в разработке научного макета новой Конституции представителей различных отраслей знаний. В частности, российским политологам, правоведам, представителям иных общественных наук предстоит сконструировать модель государства ХХ1 в., совместимую с моделью устойчивого развития, которая бы исходила из необходимости решения общецивилизационных проблем и в то же время учитывала специфику и интересы России. На основе комплексных междисциплинарных исследований предстоит решить ответственную задачу — разработать теоретическую основу для правового фундамента новой модели развития общества и государства, определить черты «устойчивой государственности» России. Все это должно лечь в основу концепции новой Конституции — Основного закона российского государства и общества периода перехода на новую цивилизационную модель устойчивого развития.
