ОБ УЧАСТНИКАХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРОЦЕДУРЫ И ИНЫХ ЛИЦАХ, В НЕЙ УЧАСТВУЮЩИХ Текст научной статьи по специальности «Право»

ЛаМПНПСТРАТПВНОЕ ПРАВО

DOI: 10.24412/2224-9125-2022-2-58-63 NIION: 2021-0079-2/22-018 MOSURED: 77/27-025-2022-02-018

ДОСАНОВА Фатима Полатовна

старший научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства и правовой информации Министерства юстиции Республики Казахстан, магистр юридических наук, г. Астана, Республика Казахстан, e-mail: f.saidakhmetova@adilet.gov.k

АЛИЕВ Мухтар Молдабаевич

председатель Аккайынского районного суда Северо-Казахстанской области Республики Казахстан, e-mail: mail@law-books.ru

ОБ УЧАСТНИКАХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРОЦЕДУРЫ И ИНЫХ ЛИЦАХ, В НЕЙ УЧАСТВУЮЩИХ

Аннотация. В статье актуализируется детальное совершенствование нормативного обеспечения надлежащей реализации внешней административной процедуры. В частности, анализируются нормы нового кодекса, закрепляющие участников административной процедуры и иных лиц, в ней участвующих. Данные нормы, по мнению автора, следует подвергнуть корректировке и дополнению, так как в Административном процедурно-процессуальном кодексе закреплен не полный перечень лиц, фактически участвующих в рассмотрении административного дела в рамках административной процедуры. Понятие иных лиц в кодексе отсутствует. Понимание «иных лиц» исходит по аналогии закона. При этом постатейно закреплены лица, статус которых в административной процедуре будет соответствовать иным лицам, участвующим в административном деле. Административный процедурно-процессуальный кодекс к иным лицам, участвующим в административном деле, относит только четырех лиц - свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика. Тем самым участие в административной процедуре других иных лиц, которые могли бы оказать содействие в справедливом рассмотрении сути вопроса исключается, ущемляется право участника процедуры на защиту своих прав. Подвергнув критическому анализу нормы, закрепляющие участников административной процедуры и иных лиц, в ней участвующих, обосновывается целесообразность закрепления административного органа и его должностных лиц в качестве участников административной процедуры. Предлагается ввести в кодекс отдельную статью, закрепляющую понятие иных лиц, которая устранит ограничение в отношении иных лиц.

Ключевые слова: административная юстиция, административная процедура, участники административной процедуры, иные лица, участвующие в административной процедуре, административное дело, административный орган, должностные лица административного органа, коррекция норм

DOSANOVA Fatima P.

senior reseаrcher of department of constitutional, administrative legislation and public administration of the Institute of legislation and legal information of the Republic of Kazakhstan, Master of legal sciences, Republic of Kazakhstan, Astana

ALIEV Mukhtar M.

Chairman of the Akkaiyn District Court of the North Kazakhstan Region of the Republic of Kazakhstan

OF PARTICIPANTS OF THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE AND OTHER PERSONS INVOLVED IN IT

Annotation. The article actualizes the detailed improvement of the normative provision of the proper implementation of the external administrative procedure. In particular, the norms of the new Code, which fix the participants of administrative procedure and other persons participating in it, are analyzed. These norms, in the author's opinion, should be corrected and supplemented, since in the Administrative Procedure Code is enshrined not a complete list of persons actually participating in the consideration of an administrative case in the framework of administrative procedure. The concept of other persons in the code is absent. Understanding of "other persons" comes from the analogy of the law. At the same time article-by-article the persons, whose status in the administrative procedure will correspond to other persons involved in an administrative case, are enshrined. Administrative Procedural Code refers to other persons participating in an administrative case only four persons - a witness, an expert, a specialist, an interpreter. Thus, participation in the administrative procedure of other persons, who could assist in a fair consideration of the essence of the matter is excluded, the right of a participant of the procedure to protect their rights is infringed. Having subjected to critical analysis the norms enshrining the participants of administrative procedure and other persons involved in it, the expediency of enshrining administrative body and its officials as participants of administrative procedure is substantiated. It is proposed to introduce into the Code a separate article enshrining the concept of other persons, which would eliminate the restriction in respect of other persons.

Key words: administrative justice, administrative procedure, participants of administrative procedure, other persons involved in administrative procedure, administrative case, administrative body, officials of administrative body, correction of norms

В силу того, что Республика Казахстан нацелена на создание государства подотчетного обществу, с эффективной обратной связью с населением, обеспечивающей эффективное государство, вопросы реализации субъективных публичных прав человека и гражданина, а также юридических лиц с помощью административной юстиции приобретают особую актуальность. Тем более, что внедрение административной юстиции обусловлено накопившимися проблемами отсутствия должной и эффективной защиты частных лиц от нарушений их прав со стороны публичной администрации, в то время как конституционно Казахстан провозглашается как правовое государство. К тому же осуществление внешней административной процедуры по вступившему в действие с 01 июля 2021 года новому Административному процедурно-процессуальному кодексу (далее - АППК), являющимся главным в законодательстве об административных процедурах и законодательстве об административном судопроизводстве, имеет недостатки способные снизить эффективность административной юстиции. Соответственно, данное исследование предпринято с целью обращения внимания на проблемные положения АППК конкретно в отношении круга участников административной процедуры и иных её лиц, а также определения предложений по их устранению.

Внедрение казахстанской административной юстиции, способной защитить физических и юридических лиц от произвола со стороны долж-

ностных лиц органов публичной власти, восстановить их нарушенные права и удовлетворить законные требования, было непозволительно затянуто. Процесс был начат в 2009 году и существующее законодательство, не помогло осуществить «переход от «системоцентристского» к «персонацентристскому» типу отношений между человеком и государством» [1, с.44-45]. Проблемным было рассмотрение обращений граждан в органы публичной власти [2, с.114]. Нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений стали обычной практикой [3, с.54]. Системные нарушения закона об обращениях, а, следовательно, прав обратившихся лиц, были выявлены в том числе и в органах прокуратуры [4, с.108, 110]. Люди в поисках защиты и решения своих проблем всё чаще и чаще обращались в казахстанский омбудсмен. В частности, в 2020 году на 111 обращений было больше, чем в 2019 году, рост составил 10%. При жалобы на действия правоохранительных органов и нарушение ими прав человека, а также несогласие с решением суда составляют 61% от всех поступивших в омбудсмен жалоб [5]. Очевидно, что «у государственных чиновников прорывается еще «привычка» управлять людьми, а не обслуживать их» [6, с. 14]. Решение покончить с этим и внедрить административную юстицию прозвучало в Послании Президента Республики Казахстан народу Казахстана 2 сентября 2019 г.

В зарубежных странах административная процедура, являющаяся формой осуществления

деятельности органов публичной власти и включающая в себя в том числе и особый порядок рассмотрения жалобы самим органом публичной администрации, не отделяется от административной юстиции [7, с.17]. Согласно АППК под административной процедурой понимается «деятельность административного органа, должностного лица по рассмотрению административного дела, принятию и исполнению по нему решения, совершаемая на основании обращения или по собственной инициативе, а также деятельность, осуществляемая в порядке упрощенной административной процедуры» [8]. Важность норм об административных процедурах заключается в том, что они позволяют «сдерживать государственных служащих от чиновничьего произвола и волокиты, а также использования ими своих служебных полномочий во внеслужебных целях и создания административных барьеров» [9, с.179].

Анализ АППК показал, что участниками административной процедуры являются заявитель и заинтересованное лицо. Законодатель в качестве участника административной процедуры не закрепил административные органы и их должностных лиц. Возможно, это как само собой разумеющееся, что не стоило бы закреплять законодательно. Поскольку из смысла норм АППК следует, что административный орган и его должностное лицо являются участниками административной процедуры: в ст. 7 АППК закрепляется осуществление административных процедур административным органом, должностным лицом; ч. 1 ст. 20 АППК дается перечень полномочий административного органа, должностного лица в ходе проведения административной процедуры; ст. 67 АППК закрепляет основания отвода (самоотвода) должностного лица в административной процедуре. Однако, прямо в качестве участника административной процедуры административный орган и его должностное лицо или лица не закреплены. В то время как Германия (§13 Закона ФРГ об административных процедурах [10]), Латвия (ст. 24 Административно-процессуального закона Латвии 2001 года [11]), Эстония (ст.11 Закона Эстонской Республики от 6 июня 2001 года «Об административной процедуре» [12]), Узбекистан (ст. 22 Закона Республики Узбекистан от 8 января 2018 года № ЗРУ-457 «Об административных процедурах» [13]), Армения (ст. 21 Закона Республики Армения от 18 февраля 2004 года «Об основах администрирования и административном производстве» [14]), Азербайджан (ст. 36 Закона Азербайджанской Республики от 21 октября 2005 года № 1036-!Ю «Об административном производстве» [15]), Кыргызстан (ст.18 Закона Кыргызской Республики от 31 июля 2015 года № 210 «Об основах административной деятельности и административных

процедурах» [16]) и многие другие государства закрепляют в качестве участников административной процедуры и заявителя, и заинтересованных лиц, и административный орган, и должностное лицо административного органа. И только специалисты поймут, что всё же есть большая разница между административным органом как участником административной процедуры и должностным лицом административного органа как участника административной процедуры, насколько важна формализация статуса публичной администрации и привлечение к ответственности должностных лиц любого ранга, обеспечивая тем самым принцип персональной ответственности. Вот почему в действующей редакции ст. 21 АППК закрепление участниками административной процедуры только заявителя и заинтересованного лица является некорректным [17, с.5]. Не отнесение к участникам административной процедуры административного органа и его должностных лиц является всё же недоработкой АППК в плане не соблюдения требований юридической техники.

В отношении иных лиц, участвующих в административной процедуре, в АППК также усматривается недоработанность, так как круг данных лиц необоснованно ограничен. Согласно гл. 6 АППК РК к иным лицам относятся свидетель (ст. 32), эксперт (ст. 33), специалист (ст. 34), переводчик (ст. 35) и всё. Соответственно, представитель заявителя, представитель административного органа, секретарь заседания, консультант и любые другие лица, которые могут принимать участие в административной процедуре, содействуя правильному рассмотрению вопроса, в силу АППК официально не могут быть признаны иными лицами. Иначе говоря, они не получили никакого официального статуса, который бы им дал право участвовать в административной процедуре. Что противоречит действительности, потому что скорее всего будет необходимость участия в административной процедуре кроме свидетеля, эксперта, специалиста и переводчика других лиц. К заинтересованным лицам их не отнести. Поэтому почему законодатель к иным лицам относит только свидетеля, эксперта, специалиста, переводчика, делая тем самым перечень иных лиц закрытым, - не понятно. В то время как, например, в Законе Республики Узбекистан «Об административных процедурах» в ст.27 перечень иных лиц, участвующих в административной процедуре открытый, поскольку это лица, содействующие разрешению административного дела, к которым относятся свидетели, эксперты, специалисты, переводчики и другие лица. И это действительно содействует «доброму управлению» [18, с. 120-121], под которым понимается предоставление широких дискреционных

полномочий административному органу при проведении административной процедуры исключительно для справедливого ее рассмотрения, обеспечения законности и соблюдения прав ее участников. Иначе говоря, законность в публичном управлении должна усиливаться дискреционными полномочиями публичной администрации, но исключая узаконивая произвола чиновников. Думается, что АППК должен будет пройти путь борьбы между жестким регулированием и гибкостью [19, с. 564], сложным, непрозрачным правовым регулированием и ценностью хорошего управления в обществе с устранением «бюрократических проволочек» [20, с. 30-31] для достижения совершенства.

Таким образом, анализ норм АППК в отношении административной процедуры (внешней процедуры) показал целесообразность полного закрепления ее участников. В данной связи предлагается ст. 21 кодекса привести в соответствие с фактическими участниками административной процедуры и дополнить её административным органом, должностным лицом административного органа. Редакция ч. 1 ст. 21 АППК РК с учетом такой корректировки может быть следующей:

«Статья 21. Участники административной процедуры

Участниками административной процедуры признаются заявитель, заинтересованные лица, административный орган, должностное лицо административного органа».

В силу устранения закрытого перечня иных лиц, которые могут участвовать в административной процедуре, целесообразно дополнить гл. 6 «Иные лица, участвующие в административном деле» отдельной статьей, закрепляющей понятие иных лиц. Редакция данной статьи могла бы быть в следующей редакции:

«Статья «Иные лица, участвующие в административном деле»

Иными лицами, привлекаемыми к административной процедуре или административному процессу, являются свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, а также другие лица, содействующие правильному рассмотрению и разрешению административного дела».

Предлагаемые изменения и дополнения обусловлены достижением детализации норм АППК, усиления их достаточности для принятия законных и обоснованных решений при рассмотрении административного дела в рамках административной процедуры с целью защиты прав физических и юридических лиц во взаимоотношениях с органами публичной власти.

Список литературы:

[1] Габбасов А.Б. К вопросу о введении административной юстиции // Научно-аналитический отчет по теме фундаментального и прикладного научного исследования «Научные проблемы обеспечения конкурентоспособности национальной правовой системы в отраслях конституционного и административного права». Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан», 2014. 115 с.

[2] Мицкая Е.В. Как не пустить плохих чиновников в Таможенный союз (Анализируя отчеты Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан) // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2012. №12. С.112-118.

[3] Власов В.А. Институт обращения граждан в Республике Казахстан // Научные исследования. 2017. № 5 (16). С.53-56.

[4] Карипова А.Т. О проблемах в сфере рассмотрения обращений органами прокуратуры Республики Казахстан/А.Т. Карипова, Е.А. Омаров, Б.Ж. Шоткин, Т.Г. Маханов //Право и государство. 2018. № 1-2 (78-79). С. 108-119.

[5] Аналитический отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2020 год: [сайт]. URL: https:// https://www.gov.kz (дата обращения: 12.11.2021)

[6] Бахрах Д. Как защитить себя от произвола власти // Российская юстиция. 2003. № 9. С. 14-15.

[7] Штатина М.А. Пути развития законодательства об административных процедурах // Современные проблемы административного права, процесса и процедур: российский и зарубежный опыт: материалы Международной научно-практической конференции (Россия, г. Новосибирск, 14-15 мая 2018 г.) / Под ред. Ю.Н. Старилова, К.В. Давыдова; АНОО ВО Центросоюза РФ «СибУПК». Новосибирск, 2018. С.7-25.

[8] Кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350-VI «Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан»: [сайт]. URL: https://online.zakon.kz (дата обращения: 12.11.2021)

[9] Досанова Ф.П., Ермекбаев Б.Б. О перспективе внедрения административной юстиции в рамках обсуждения некоторых положений проекта Административного процедурно-процессуального

•ешшшшжштжжжжжшшшшшштжжжжжжшшшшжштжжжж!^^

кодекса Республики Казахстан // Вестник Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан. 2019. № 4 (58). С.176-184.

[10] Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) [elektronische Quelle]: Gesetz vom 25.05.1976 // Bundesministerium der Justiz und fur Verbraucherschutz, Juris GmbH „Gesetze im Internet". Zugriffsart: [сайт]. URL:http://https://www.gesetze-im-internet.de/vwvfg/__13.html (дата обращения: 20.11.2021)

[11] Административно-процессуальный закон Латвии от 25 октября 2001 г. // Сборник законов об административных процедурах. М.: Инфотропик Медиа, 2016. С. 315-384.

[12] Закон Эстонской Республики от 6 июня 2001 г. «Об административной процедуре»: [сайт]. URL: http://ncpi.gov.by/ncla/debur/docs/law/administrative_act_est _rus.htm (дата обращения: 12.11.2021)

[13] Закон Республики Узбекистан от 8 января 2018 г. № ЗРУ-457 «Об административных процедурах»: [сайт]. URL: https://online.zakon.kz (дата обращения: 12.11.2021)

[14] Закон Республики Армения от 18 февраля 2004 г. «Об основах администрирования и административном производстве»: [сайт]. URL:

https://www.arlis.am (дата обращения: 12.11.2021)

[15] Закон Азербайджанской Республики от 21 октября 2005 г. № 1036-IIQ «Об административном производстве»: [сайт]. URL: http://

www.caa.gov.az (дата обращения: 12.11.2021)

[16] Закон Кыргызской Республики от 31 июля 2015 г. № 210 «Об основах административной деятельности и административных процедурах»: [сайт]. URL:

http://cbd.minjust.gov.kg (дата обращения: 12.11.2021)

[17] Мицкая Е.В. Несовершенство административной процедуры: препятствие надлежащей реализации права на обращение // Наука. 2020. 4 (67). С. 3-9.

[18] Давыдов К.В. Принципы административных процедур: европейский и российский опыт // Актуальные вопросы публичного права. 2017. № 1. С. 98-131.

[19] Ponce J. Good Administration and Administrative Procedures // Indiana Journal of Global Legal Studies. 2005. Vol. 12. Issue 2. Рр. 564-565.

[20] Harlow C. Codification of EC Administrative Procedures? Fitting the Foot to the Shoe or the Shoe to the Foot // European University Institute. The Robert Schuman Centre. Jean Monnet Chair Papers, 27. Retrieved from: http://hdl.handle.net/1814/23633

Spisok literatury:

[1] Gabbasov A.B. K voprosu o vvedenii administrativnoi iustitsii // Nauchno-analiticheskii otchet po teme fundamental'nogo i prikladnogo nauchnogo issledovaniia «Nauchnye problemy obespecheniia konkuren-tosposobnosti natsional'noi pravovoi sistemy v otrasliakh konstitutsionnogo i administrativnogo prava». Astana: GU «Institut zakonodatel'stva Respubliki Kazakhstan», 2014. 115 s.

[2] Mitskaia E.V. Kak ne pustit' plokhikh chinovnikov v Tamozhennyi soiuz (Analiziruia otchety Upolno-mochennogo po pravam cheloveka v Respublike Kazakhstan) // Evraziiskaia integratsiia: ekonomika, pravo, politika. 2012. №12. S.112-118.

[3] Vlasov V.A. Institut obrashcheniia grazhdan v Respublike Kazakhstan // Nauchnye issledovaniia. 2017. № 5 (16). S.53-56.

[4] Karipova A.T. O problemakh v sfere rassmotreniia obrashchenii organami prokuratury Respubliki Kazakhstan / A.T. Karipova, E.A. Omarov, B.Zh. Shotkin, T.G. Makhanov//Pravo i gosudarstvo. 2018. № 1-2 (78-79). S. 108-119.

[5] Analiticheskii otchet o deiatel'nosti Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Respublike Kazakhstan za 2020 god: [sait]. URL: https:// https://www.gov.kz (data obrashcheniia: 12.11.2021)

[6] Bakhrakh D. Kak zashchitit' sebia ot proizvola vlasti // Rossiiskaia iustitsiia. 2003. № 9. S. 14-15.

[7] Shtatina M.A. Puti razvitiia zakonodatel'stva ob administrativnykh protsedurakh // Sovremennye problemy administrativnogo prava, protsessa i protsedur: rossiiskii i zarubezhnyi opyt: materialy Mezhdunar-odnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii (Rossiia, g. Novosibirsk, 14-15 maia 2018 g.) / Pod red. Iu.N. Starilova, K.V. Davydova; ANOO VO Tsentrosoiuza RF «SibUPK». Novosibirsk, 2018. S.7-25.

62 ПPABO n УПPABЛEHПE - № 2 - 2022

[8] Kodeks Respubliki Kazakhstan ot 29 iiunia 2020 goda № 350-VI «Administrativnyi protsedurno-prot-sessual'nyi kodeks Respubliki Kazakhstan»: [sait]. URL: https://online.zakon.kz (data obrashcheniia: 12.11.2021)

[9] Dosanova F.P., Ermekbaev B.B. O perspektive vnedreniia administrativnoi iustitsii v ramkakh obsuzh-deniia nekotorykh polozhenii proekta Administrativnogo protsedurno-protsessual'nogo kodeksa Respubliki Kazakhstan // Vestnik Instituta zakonodatel'stva i pravovoi informatsii Respubliki Kazakhstan. 2019. № 4 (58). S.176-184.

[10] Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) [elektronische Quelle]: Gesetz vom 25.05.1976 // Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, Juris GmbH „Gesetze im Internet". Zugriffsart: [sait]. URL:http://https://www.gesetze-im-internet.de/vwvfg/__13.html (data obrashcheniia: 20.11.2021)

[11] Administrativno-protsessual'nyi zakon Latvii ot 25 oktiabria 2001 g. // Sbornik zakonov ob adminis-trativnykh protsedurakh. M.: Infotropik Media, 2016. S. 315-384.

[12] Zakon Estonskoi Respubliki ot 6 iiunia 2001 g. «Ob administrativnoi protsedure»: [sait]. URL: http:// ncpi.gov.by/ncla/debur/docs/law/administrative act_est _rus.htm (data obrashcheniia: 12.11.2021)

[13] Zakon Respubliki Uzbekistan ot 8 ianvaria 2018 g. № ZRU-457 «Ob administrativnykh protsedurakh»: [sait]. URL: https://online.zakon.kz (data obrashcheniia: 12.11.2021)

[14] Zakon Respubliki Armeniia ot 18 fevralia 2004 g. «Ob osnovakh administrirovaniia i administra-tivnom proizvodstve»: [sait]. URL:https://www.arlis.am (data obrashcheniia: 12.11.2021)

[15] Zakon Azerbaidzhanskoi Respubliki ot 21 oktiabria 2005 g. № 1036-IIQ «Ob administrativnom proizvodstve»: [sait]. URL: http://www.caa.gov.az (data obrashcheniia: 12.11.2021)

[16] Zakon Kyrgyzskoi Respubliki ot 31 iiulia 2015 g. № 210 «Ob osnovakh administrativnoi deiatel'nosti i administrativnykh protsedurakh»: [sait]. URL: http://cbd.minjust.gov.kg (data obrashcheniia: 12.11.2021)

[17] Mitskaia E.V. Nesovershenstvo administrativnoi protsedury: prepiatstvie nadlezhashchei realizatsii prava na obrashchenie // Nauka. 2020. 4 (67). S. 3-9.

[18]DavydovK.V. Printsipyadministrativnykhprotsedur: evropeiskiiirossiiskiiopyt//Aktual'nye voprosy publichnogo prava. 2017. № 1. S. 98-131.

[19] Ponce J. Good Administration and Administrative Procedures // Indiana Journal of Global Legal Studies. 2005. Vol. 12. Issue 2. Pp. 564-565.

[20] Harlow C. Codification of EC Administrative Procedures? Fitting the Foot to the Shoe or the Shoe to the Foot // European University Institute. The Robert Schuman Centre. Jean Monnet Chair Papers, 27. Retrieved from: http://hdl.handle.net/1814/23633