CC BY
104Вестник Университета «Кластер». Электронный научный журнал. 2022. № 6(6)
УДК 342.55 © Ю.Г. Соколовская, 2022
ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕД НАСЕЛЕНИЕМ
Юлия Григорьевна Соколовская - магистрант 2 курса Сибирского юридического университета, г. Омск, Россия, e-mail: Sokolovskaya-ulia@ya.ru
Аннотация: Предпринята попытка анализа ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. На основе анализа действующего законодательства, уставов муниципальных образований, обобщения правоприменительной практики автор предлагает установить соответствующую правовую регламентацию отзыва выборных должностных лиц органов местного самоуправления в уставах муниципальных образований, закрепить в уставах муниципальных образований более обширный перечень ситуаций, которые могут послужить основанием для отзыва.
Ключевые слова: ответственность; должностные лица; органы местного самоуправления; устав муниципального образования.
Для цитирования: Соколовская Ю. Г. Об ответственности органов и должностных лиц
местного самоуправления перед населением // Вестник Университета «Кластер». Электронный научный журнал. 2022. № 6(6). С. 96-108.
ON THE RESPONSIBILITY OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES AND OFFICIALS TO THE POPULATION
Yulia Grigoryevna Sokolovskaya - 2nd year Master's student of Siberian Law University, Omsk, Russia, e-mail: Sokolovskaya-ulia@ya.ru
Annotation: An attempt has been made to analyze the responsibility of local self-government bodies and officials to the population. Based on the analysis of the current legislation, charters of municipalities, generalization of law enforcement practice, the author proposes to establish appropriate legal regulations for the recall of elected officials of local self-government bodies in the charters of municipalities, to fix in the charters of municipalities a more extensive list of situations that can serve as a basis for recall.
Keywords: responsibility; officials; local self-government bodies; the charter of the municipality.
В качестве одной их особенностей ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением является то, что ее реализация обеспечивается, как кажется на первый взгляд, не общественным принуждением, а государственным. С одной стороны, она реализуется не путем правоприменения, а посредством использования населением соответствующего права. А с другой, несмотря на то, что население и решает вопрос о применении соответствующих санкций, однако оно не обладает полномочиями для обеспечения их реализации.
Традиционно выделяют три основных подхода к определению оснований ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением:
1) утрата доверия (выражение недоверия);
2) правонарушение;
3) как утрата доверия, так и правонарушение.
На разных этапах организации местного самоуправлении в Российской Федерации был реализован каждый из трех1.
Отметим, что в ст. 48 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 в качестве основания ответственности выступала утрата доверия населения. В ст. 71 этого документа законодатель отказался от подобной формулировки и предоставил возможность муниципальным образованиям в соответствии с Федеральным законом самим определять основания для такой ответственности, закрепив их в уставе. В то же время, в статье появляется ч. 2, в которой идет речь о праве населения на отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. 2-е изд. М.: Юристъ, 2002. С. 541.
2 Собрание законодательства РФ. 1995. №. 35, ст. 3506 (утратил силу с 1 января 2009 г.).
Более детально данная процедура урегулирована ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон № 131-Ф3). Можно предположить, что хоть такой отзыв и должен основываться на конкретном противоправном деянии, но при этом все так же основой выступает утрата доверия.
Согласно ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 131-Ф3, основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Такими основаниями могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) указанных лиц в случае их подтверждения в судебном порядке.
Проанализировав ряд уставов муниципальных образований, мы пришли к выводу, что при установлении в них оснований для отзыва сформировалось два подхода. Первый основывается на точном воспроизведении в уставе муниципального образования нормы ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, с пометкой, что по иным основаниям отзыв не допускается2.
Второй подход основан на расширительном толковании выше названной нормы. Так, в уставах некоторых муниципальных образований конкретизируются противоправные решения и действия (бездействия), которые могут повлечь отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, что приводит к расширению перечня оснований.
Каждое основание имеет свои особенности содержания, поэтому рассмотрим каждое из них отдельно.
1 Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Устав города Твери (принят решением Думы города Твери от 23 июня 2005 г. № 68); Устав города Томска (принят решением Думы города Томска от 04 мая 2010 г. № 1475) / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
1) Нарушение (несоблюдение) депутатом, главой муниципального образования Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, устава (основного закона) и законодательства субъекта Российской Федерации, устава и иных нормативных актов муниципального образования.
Данное основание в некоторых уставах в зависимости от муниципального образования получило более детальную формулировку. Например, в уставе г. Омска указано, что нарушение указанных выше актов должно повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина1.
2) Невыполнение депутатом своих полномочий (обязанностей), неисполнение главой муниципального образования полномочий по занимаемой должности, определенных уставом и муниципальными правовыми актами.
Например, в уставе г. Ставрополь под невыполнением главой муниципального образования обязанностей понимается систематическое (не менее трех раз в течение срока своих полномочий), без уважительных причин, уклонение от осуществления своих обязанностей, установленных федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и иными нормативными актами муниципального образования, если такое неисполнение обязанностей установлено вступившим в законную силу судебным актом2.
Такое основание более конкретизировано в уставе г. Ижевск, где говорится, что невыполнением соответствующих полномочий будет также являться отказ депутата от ведения приема избирателей, рассмотрения их обращений, уклонение от участия в заседаниях, ее комиссий, иных рабочих органов3.
1 Устав города Омска (утвержден решением Омского городского Совета от 20 сентября 1995 г. № 92) / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Решение Ставропольской городской Думы от 11 мая 2016 г. № 847 «Об Уставе муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края» / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Решение Городской думы г. Ижевска от 16 июня 2005 г. № 333 «О принятии Устава муниципального образования "Город Ижевск" (Устава города Ижевска)» / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
3) Совершение действий, порочащих звание депутата, главы муниципального образования.
Такие действия могут как правомерными, так и противоправными. Например, в уставе городского поселения г. Юхнов данное основание определено как нарушение общепринятых норм поведения в обществе, неуважение достоинства других граждан1. Такой поступок скорее подлежит оценке с точки зрения морали, либо нравственности, поэтому данное основание будет противоречить ч. 2 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, так как основаниями для отзыва могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие).
Устав г. Ижевска в свою очередь говорит о совершении противоправных поступков, порочащих статус депутата и умаляющих авторитет власти2.
4) Возникновение обстоятельств о противоправной деятельности депутата представительного органа местного самоуправления, открывшихся после его избрания, если данные обстоятельства могли быть существенными или решающими при определении выбора избирателей3. Такое основание, в отличие от всех остальных, связано с деятельностью лица в прошлом, до избрания его в депутаты.
Не могут являться основаниями отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления:
1) Его политические убеждения и законная политическая деятельность.
2) Факты, для которых предусмотрен особый порядок их установления и которые являются в соответствии с законодательством самостоятельными основаниями прекращения его полномочий4.
1 Устав муниципального образования «Городское поселение город Юхнов» (Утв. Решением городской Думы городского поселения «г. Юхнов» № 10 от 16 октября 2005 г.) / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Решение Городской думы г. Ижевска от 16 июня 2005 г. № 333 / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Там же.
4 Постановление Оренбургского городского Совета от 27 апреля 2006 г. № 44 «Об Уставе города Оренбурга» / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
3) позиция, выраженная при голосовании на заседании ее комиссий, иных рабочих органов1.
В свое время Конституционный Суд Российской Федерации указал, что расширительная интерпретация оснований отзыва недопустима, как и не представляется возможным отнесение к перечню обстоятельств, связанных с утратой доверия избирателей и без обоснования подлежащими проверке фактами общей негативной оценки деятельности должностного лица, так как это противоречит ст. 3 (чч. 2 и 3) и ст. 130 (чч. 1 и 2) Конституции Российской Федерации, в силу того, что таким образом может быть поставлены под сомнение результаты выборов, на основании которых должностное лицо было избрано2.
Анализ уставов некоторых муниципальных образований показал, что основания исследуемой ответственности связаны с совершением должностным лицом местного самоуправления исключительно правонарушения. Такое основание как утрата доверия было исключено из перечня оснований в результате реформирования муниципального законодательства. Такие изменения, на наш взгляд, являются существенным ограничением права населения влиять на органы местного самоуправления и на избранных должностных лиц.
Таким образом, развитие федерального законодательства, равно как и законодательства муниципальных образований, направлено на существенное сужение сферы применения института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
1 Решение Городской думы г. Ижевска от 16 июня 2005 г. № 333 / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
На наш взгляд, исключение такого основания как «утрата доверия населения» было не совсем верным. На сегодняшний день объективная сторона состава правонарушения, служащего основанием для отзыва, представляет собой только конкретное действие либо бездействие (нарушение законодательства, невыполнение полномочий и т.д.). На наш взгляд, разумным будет оценивать не отдельные поступки должностного лица, а его деятельность в целом, так как они несут ответственность за всю совокупность выполняемых функций и юридически значимых действий, как нарушающих нормы права, так и соответствующих им. Закрепить все возможные составы невыполнения или ненадлежащего выполнения функций и полномочий депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления не представляется возможным, хотя некоторые ученые-правоведы придерживаются именно такой точки зрения1.
Сложившаяся практика формализации оснований отзыва оставляет не столь значительную возможность для его реализации в конкретной ситуации. Проанализированные нами основания чаще всего не обладают признаками противоправности либо не подтверждаются в судебном порядке.
При этом утрата доверия может быть не связана как с правонарушением, подтвержденным в судебном порядке, так и с формальным по сути дела выполнением обязанностей. Например, депутат может потерять доверие из-за того, что не охватывается понятием «депутатские обязанности»: нецелесообразность действий, недостижение необходимого результата. Сюда же можно отнести основания морально-этического характера: нарушение общепринятых норм поведения в обществе, неуважение достоинства других граждан, проявление высокомерия и т.п.
Таким образом, основания отзыва должны содержать не только правонарушения, подтвержденные в судебном порядке, но и обстоятельства, не требующие такого подтверждения, то есть утрату доверия избирателей. Она в
1 Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 56.
свою очередь может включать в себя довольно обширный круг оснований: неисполнение возложенных полномочий, возникновение обстоятельств о противоправной деятельности, ставших известными после избрания и т.д. Данное основание должно соблюдать баланс между защитой прав должностного лица и доступностью использования избирателями института отзыва. Считаем, что закрепление данного основания в Федеральном законе № 131-ФЗ и дублирование его в уставах муниципальных образований будет наиболее полно соответствовать модели организации местного самоуправления, закрепленной в Конституции Российской Федерации.
Реализация ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением осуществляется посредством закрепленной в Федеральном законе № 131-ФЗ и в уставах муниципальных образований меры ответственности в виде досрочного прекращения полномочий ответственных субъектов, которая может быть реализована в форме отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Отзыв - это досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица, посредством проведения в соответствии с законодательством соответствующего голосования.
Зависимость возможности отзыва от вида избирательной системы устанавливает ч. 2.1 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ. Следовательно, институт отзыва может быть реализован только в отношении лиц, избранных по мажоритарной избирательной системе.
При реализации института отзыва возникают некоторые трудности, чаще всего об этом свидетельствуют следующие факторы:
1) необходимость подтверждения судом фактов, являющихся основаниями для отзыва;
2) недостаточная активность населения;
3) недостаточность финансовых средств в бюджетах муниципальных образований для проведения голосования по отзыву;
4) нарушение процедуры отзыва.
Голосование по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления регламентируется ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ и конкретизируется в уставах муниципальных образований.
Можно выделить шесть этапов процедуры отзыва:
1) инициатива отзыва;
2) назначение голосования;
3) подготовка к голосованию;
4) проведение голосования;
5) подведение итогов по результату голосования;
6) исполнение решения по результатам голосования.
Проанализировав уставы муниципальных образований, мы установили, что встречаются различные формулировки. Так, инициатива об отзыве депутата представительного органа, выборного должностного лица может исходить от населения1; избирателей2; граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в местном референдуме, место жительства которых расположено в избирательном округе депутата3.
Некоторые уставы муниципальных образований уточняют количество граждан, которое необходимо для инициирования голосования по отзыву. Например, в г. Новосибирск инициативная группа по отзыву депутата должна составлять не менее 300 человек, а по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления не менее 1000 человек. А в уставе г. Архангельск их число составляет 70 и 2000 человек соответственно. Устав муниципального образования должен устанавливать высокий норматив количества сбора подписей для инициирования процедуры отзыва - не менее числа подписей,
1 Устав города Омска; Устав города Томска / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Устав муниципального образования «Город Калуга»; «Устав города Брянска» / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Устав муниципального образования - городской округ город Рязань Рязанской области / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
требуемых при выдвижении на выборах, во избежание произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве1.
Возбуждение вопроса об отзыве состоит из следующих этапов:
1. Проведение избирателями собраний по отзыву. При этом должны быть соблюдены следующие условия:
1) участие (присутствие) установленного числа граждан, чтобы собрание было правомочно (в уставах это число определяется либо в виде доли (в процентном соотношении) от числа избирателей, зарегистрированных в избирательном округе, где был избран депутат, или от числа избирателей зарегистрированных на территории муниципального образования в случае отзыва главы муниципального образования2, либо в виде точно установленного количества граждан3);
2) депутат или выборное должностное лицо должны быть письменно уведомлены о времени, месте проведения собрания и о мотивах, послуживших инициации отзыва;
3) проведение тайного или открытого голосования для решения вопроса о необходимости проведения голосования по отзыву;
4) оформление результатов голосования в виде протокола собрания.
2. По результатам собрания создание и регистрация в избирательной комиссии муниципального образования инициативной группы. Численность такой группы также определяется уставом. Ходатайство о регистрации должно содержать обстоятельства, послужившие основанием для отзыва, и соответствующее решение суда, которым они установлены. При соблюдении всех условий избирательная комиссия выдает членам инициативной группы удостоверения и регистрационное свидетельство, обнародует данное решение,
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 02 апреля 2002 г. № 7-П / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Устав муниципального образования «Городское поселение город Юхнов» / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Устав городского округа «Город Хабаровск» (принят решением Хабаровской городской Думы от 13 июля 2004 г. № 509) / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
извещает о нем представительный орган муниципального образования и лицо, в отношении которого инициируется отзыв.
3. Инициативной группой в течение месяца со дня регистрации проводится сбор подписей в поддержку отзыва, с несением всех расходов на это. Необходимое число подписей в зависимости от муниципального образования варьируется от 1 % до 10 % от числа избирателей соответствующего избирательного округа1, либо от числа участников отзыва2.
4. В избирательную комиссию направляется протокол об итогах сбора подписей вместе с подписанными листами, и проводится проверка достоверности подписей в листах по отзыву.
5. В случае достаточного количества подписей избирательной комиссией принимается решение о проведении голосования по отзыву.
6. Избирательная комиссия направляет в представительный орган муниципального образования указанное решение. Он в свою очередь принимает решение о начале процедуры голосования по отзыву, утверждает смету расходов и определяет дату голосования. Затем разрешается проведение агитации «за» и «против» отзыва.
Подготовку и проведение голосования по отзыву также осуществляет избирательная комиссия муниципального образования. Все решения, принятые за это время, подлежат обнародованию в средствах массовой информации.
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). С момента официального опубликования (обнародования) итогов голосования депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления прекращает свои полномочия.
1 Устав городского округа «Город Хабаровск» / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Устав городского округа - города Барнаула Алтайского края (принят Решением Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2018 г. № 71) / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
Как верно указал Конституционный Суд РФ, недопустимо облегчение процедуры отзыва, так как это может привести к злоупотреблению его использованием, прежде всего с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Такая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления1.
Закрепление в законодательстве рассматриваемого института направлено на повышение ответственности выборного лица местного самоуправления за принимаемые им решения и является проявлением непосредственной демократии. При этом, возможность отзыва должна быть реальной. В то же время, анализ практики часто говорит об обратном. Так, процедура отзыва прекращается либо на этапе регистрации инициативной группы (если избирательная комиссия отказала в регистрации), либо на этапе назначения голосования (голосование не назначается) [1, с. 67]. Можно выделить несколько причин, почему складывается такая ситуация.
1. Отсутствие правовой регламентации отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Например, устав г. Омска не регламентирует процедуру отзыва, а лишь отсылает к действующему законодательству, хотя в соответствии с федеральным законодательством данная процедура должна регулироваться уставом муниципального образования. Не содержит данных норм и устав г. Орла, в связи с чем попытка инициировать отзыв мэра города А.А. Касьянова завершилась на этапе сбора подписей, в связи с тем, что нормы, регламентирующие процедуру отзыва в уставе отсутствовали.
2. Отсутствие оснований для отзыва. В г. Озерске избирательная комиссия отказала в регистрации инициативной группе, так как заявление содержало основание для отзыва, не предусмотренное уставом муниципального
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 07 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
образования. В данном случае прослеживается проблема содержания в уставах слишком широкого круга трактуемых оснований для отзыва.
3. Несоблюдение процессуальных норм. Данная проблема наиболее распространена. В частности, при попытке отзыва главы г. Ангарска Е.П. Канухина избирательная комиссия отказала в регистрации инициативной группы в силу того, что из за ненадлежащего уведомления мэр города лишился возможности участия в собрании.
4. Иные причины, например, добровольный отказ инициативной группы от процедуры отзыва или указание неверных сведений о ее членах и др.
Для устранения рассмотренных проблем считаем необходимым:
1) Установить соответствующую правовую регламентацию отзыва в уставах муниципальных образований. Данная проблема не может быть решена в судебном порядке, так как суд не имеет права обязать представительный орган муниципального образования включить в устав соответствующие нормы об отзыве, поэтому в таком случае население может воспользоваться правом правотворческой инициативы.
2) Закрепить в уставах муниципальных образований более обширный перечень ситуаций, которые могут послужить основанием для отзыва.
3) Обращать особое внимание на подробное разъяснение инициативной группе избирательной комиссии порядка, пошаговых действий процедуры отзыва с целью недопущения нарушения процессуальных норм.
Список литературы
1. Шугрина Е.С., Заболотских Е.М. Ответственность органов публичной власти: правовое регулирование и правоприменительная практика. М., 2014. 347 с.
References
1. Shugrina E.S., Zabolotskikh E.M. Responsibility of public authorities: legal regulation and law enforcement practice. M., 2014. 347 p.
