CC BY
35
< >
о о
Оганджанянц С. И.
Об ответственности должностных лиц в досудебном производстве
Оганджанянц Сергей Изрекович
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) Доцент кафедры финансового менеджмента Кандидат физико-математических наук, доцент Law.bank@mail .ш
РЕФЕРАТ
С привлечением статистических данных выявлен дисбаланс между массовым проявлением неисполнения и ненадлежащего исполнения должностными лицами своих обязанностей в досудебном производстве и отсутствием их юридической ответственности. Намечены пути преодоления данного несоответствия в нормативном порядке.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
статистика, Судебный департамент, Верховный суд, уголовное судопроизводство, халатность, должностное лицо, общественная опасность, юридическая ответственность, недобросовестность, небрежность, функции государства, правосудие
Ogandzhanyants S. I.
On Responsibility of Officials in Pre-judicial Production Ogandzhanyants Sergey Izrekovich
North-West Institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public
Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation)
Associate Professor of Financial Management
PhD in Physics and Mathematics, Associate Professor
Law.bank@mail .ru
ABSTRACT
Вy statistics revealed imbalance between the mass manifestation of nonperformance or improper performance by officials of their duties in the pretrial proceedings and the absence of their legal responsibilities. The ways to overcome the inconsistency in the normative order.
KEYWORDS
statistics, Judicial Department, Supreme Court, criminal proceedings, negligence, official, public danger, legal responsibility, bad faith, negligence, functions of the state, justice
В текущий период по поручению Президента РФ осуществляется разработка федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации»1, в числе задач программы указано установление единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, что касается в первую очередь должностных лиц.
Определение этой категории лиц дано в Уголовном кодексе РФ2: в реформируемой государственной службе наиболее рельефно выделяются уголовные запреты,
1 Поручения Президента Российской Федерации от 1 марта 2007 г. № Пр-337, от 21 февраля 2008 г. № Пр-279 и от 11 апреля 2008 г. № Пр-644.
2 Прим. 1 к ст. 285 УК РФ: «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в воинских формированиях Российской Федерации».
связанные с защитой общественных отношений, устанавливаемых между органами о публичной власти и иными лицами, с предупреждением посягательств на эти от- ^ ношения, тем более что они регламентированы и законом прямого действия — ^ Конституцией Российской Федерации и федеральными, в том числе процессуаль- Е^ ными, законами. ^
Именно должностные лица осуществляют функции государства во всех сферах государственного управления, действиями должностных лиц обеспечиваются (долж- о ны обеспечиваться) права и законные интересы граждан, организаций, охраняемые о законом интересы общества, государства. <
Бездействие последних, как неисполнение или ненадлежащее исполнение ими ^ своих обязанностей, закон относит к общественно опасным деяниям, а если при х этом оно (бездействие) повлекло существенные нарушения указанных прав и за- 2 конных интересов, охраняемых законом интересов или крупный ущерб — к кате- н-гории преступных. ^
Однако запрет подобного бездействия, установленный уголовным законом щ (ст. 293 УК РФ «Халатность»), оказывается неэффективным: привлечение к ответственности, как правило, ограничивается должностными лицами государственного управления, и то если при этом имели место «небрежность» и (или) «недобросовестность».
По данным судебной статистики [11, с. 901] число уголовных дел, возбуждаемых в России в год по халатности, составляет 100-200, в то время как число зарегистрированных фактов бездействия должностных лиц правоохранительных органов, повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан, по данным той же статистики в тот же период превышает это число в сотни раз1.
Такая диспропорция связана с фактическим выводом из-под критики должностных лиц, обеспечивающих досудебное производство: это следователи, дознаватели, прокуроры, судьи, чьи постановления в рамках уголовного преследования в отношении конкретного лица или «неопределенного круга лиц» должны быть законными, обоснованными и мотивированными (ч. 4 ст. 7 УПК РФ).
По жалобам, поданным в суд и рассмотренным в порядке судебного контроля (по регламенту ст. 125 УПК РФ), суды в год выносят десятки тысяч постановлений о признании действий (бездействия) указанных должностных лиц незаконными или необоснованными, однако ни по одной из удовлетворенных жалоб судом не вынесено ни одного частного определения или постановления, в котором было бы обращено внимание соответствующих организаций или должностных лиц на данные обстоятельства и факты нарушений закона, требующие принятия необходимых мер, хотя подобное реагирование закон отнес к исключительной компетенции суда, причем не только в рамках уголовного судопроизводства.
Речь идет о неправомерных постановлениях должностных лиц правоохранительных органов и судей на стадии обращения в правоохранительные органы и на стадии предварительного расследования, оканчивающейся передачей дела в суд и принятием его (дела) к производству, о неправомерных постановлениях, выносимых федеральными и мировыми судьями по первой инстанции и отмененных в этот же период в порядке судебного контроля.
Данные правонарушения даже без исследования мотива, вскрываемые по факту их совершения, не могут квалифицироваться иначе, как существенное нарушение прав и законных интересов граждан, создание препятствий к правосудию.
1 Обзоры Судебного департамента Верховного суда РФ за 2010 г., 2011 г., статистика работы системы арбитражных судов РФ за 2010 г., 2011 г.
о Препятствия в отнесении указанных правонарушений к халатности, а должност-^ ных лиц — к субъектам данного уголовного запрета, возможные пути их преодо-^ ления составляют предмет настоящей статьи.
ЕЗ Первое, что обращает на себя внимание в составе преступного бездействия, — это включение термина «недобросовестность» в диспозицию ч. 1 статьи о халатности (ст. 293 УК РФ).
ш
о Деятельность любого законопослушного лица обычно ассоциируется с добрось совестностью, и наоборот, с недобросовестностью связывается пассивное пове-< дение (бездействие), заключающееся в виновном неисполнении или ненадлежащем с исполнении лицом своих обязанностей.
х Единственной альтернативой умысла, как формы вины в уголовном законе, яв-2 ляется неосторожность, которая в составе халатности фигурирует в виде небреж-н- ности, второй вид неосторожности — легкомыслие — законодатель в состав халат-^ ности не включил.
Конструкция «недобросовестность или небрежность», первый элемент которой — недобросовестность (понятие, не определенное ни в уголовном законе, ни в иной отрасли права) — является по существу первым препятствием в применении данного запрета в отношении любых субъектов, в случае когда признак небрежности установить затруднительно.
Усмотрение умысла в слове «недобросовестность» не находит поддержки у правоприменителя [3].
Однако полное исключение из состава халатности данной конструкции «недобросовестность или небрежность» фактически потребует доказательства умысла и по существу приведет к «пересечению» составов норм уголовного закона, не имеющих ограничения субъектного состава, и халатности, применимой только к специальным субъектам.
Решением данной проблемы могла бы стать замена сочетания «вследствие недобросовестности или небрежности» в диспозиции части первой статьи 293 УК РФ конструкцией «с умыслом или без такового» с дополнением «если иное не предусмотрено законом» после слов «государства» [Там же].
Другой изъян уголовного закона в части декриминализации бездействия властных структур усматривается в сужении субъектного состава халатности и фактическом исключении из него должностных лиц правоохранительных органов и судебного корпуса в случаях, когда халатность в их действиях проявляется без умысла или когда умысел не доказан.
Об этом свидетельствует отсутствие в отчетах Судебного департамента при Верховном суде РФ информации о вынесении судами при осуществлении судебного контроля частных постановлений или определений в порядке ч. 4 ст. 29 УК РФ в отношении действий (бездействия) должностных лиц правоохранительных органов.
В какой-то степени криминализацию неправомерных судебных усмотрений можно было бы восстановить заменой в дефиниции должностных лиц (в цитированном прим. 1 к ст. 285 УК РФ) слов «настоящей главы» словами «настоящего раздела», тем самым распространив данную дефиницию на субъектов гл. 31 УК РФ «Преступления против правосудия» в общем разделе Х Уголовного кодекса РФ «Преступления против государственной власти».
Фактически данная декриминализация возникла с принятием закона «О статусе судей в Российской Федерации» (№ 3132-1 от 26 июня 1992 г.).
Ч. 2 ст. 16 данного закона исключила возможность привлечения судьи вообще к какой-либо ответственности иначе, как в случае «если только вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена виновность судьи в преступном злоупотреблении либо вынесении заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта».
В 1992 г. законодатель, видимо, полагал, что судьи по своему высокому стату- о
су вершителей правосудия будут исполнять свое предназначение всегда, причем ^
надлежащим образом, а если и будет иметь место неисполнение или ненадлежа- ^
щее исполнение ими (судьями) своих обязанностей, то оно, будучи допустимым, Е^
не должно квалифицироваться как виновное либо никак не повлечет общественно ^
опасных последствий. ^
ш
Принятая в 1993 г. Конституция России, декларируя независимость судей и под- о чинение их только Конституции РФ и закону (ч. 1 ст. 120 Конституции РФ), вмени- о ла в обязанность судьи в любом судопроизводстве на любой стадии вынесение < правильных (правосудных) судебных актов. с
Однако только в 2001 г. Конституционный суд России вскрыл дисбаланс между х независимостью судьи и его обязательствами перед обществом, связав вину судьи 2 с вердиктом вышестоящей судебной инстанции относительно правосудности об- н-жалованного решения1. ^
Преодолеть существующее с 1990-х гг. противостояние ненаказуемости одних щ должностных лиц с уголовным запретом в отношении других можно было бы устранить изменением редакции ч. 2 ст. 16 Закона Российской Федерации «О статусе судей», исключив слово «только» и дополнив словами «либо если обжалованный судебный акт был отменен или изменен вышестоящей судебной инстанцией».
Подобные новации находятся в компетенции законодателя.
Вопросы, а вернее проблемы общей юридической ответственности поднимаются в печати далеко не впервые.
С решением этих проблем непосредственно связывалась надежда на приобретение Россией статуса правого государства в 1992 г. накануне принятия Конституции России [12, с. 4].
Автор российского учебного пособия в 1991 г., до принятия Конституции РФ, обращала внимание на то, что к статусу правового государства зарубежные страны (США, Англия, Франция) шли ни одно столетие.
Становление правовой государственности предполагает новый тип отношений между гражданами и государством, урегулированность этих отношений законом и прежде всего конституцией, закрепляющей основные права, свободы и обязанности гражданина и определяющей компетенцию государственных органов и их должностных лиц.
При этом должен действовать следующий принцип: гражданину дозволяется все не запрещенное законом; госаппарату дозволяется только то, на что он прямо уполномочен законом.
Правосудие — высшая гарантия прав граждан.
Выделение суда в самостоятельную ветвь государственной власти, основанное на принципе разделения властей, восходит к Аристотелю. Ш. Монтескье: право делать все, что не запрещено законом, может быть обеспечено только в таком государстве, где власть разделена на три ветви — в условиях демократического режима каждая власть обладает определенной самостоятельностью и уравновешивается другими властями. Компетенция каждого органа определяется так, чтобы исключить его господство над другими органами — это одна из важных гарантий против произвола.
Компетенция государственного органа реализуется в его актах и действиях. Элементом правового статуса государственного органа является его ответственность [6, с. 186, 187].
1 По делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ в связи с жалобами граждан ...: Постановление №1-П Конституционного суда РФ от 25 января 2001 г.
о Соотношение функций права и функций ответственности было предметом об-
^ стоятельного исследования Д. А. Липинского [9].
^ Отмечая широкие возможности по восстановлению нарушенных прав, предо-ЕЗ ставленные законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий ^ и решений, нарушающих права и свободы граждан», автор не обращает внимание на отсутствие в законе сдерживающих факторов, препятствующих принятию нео правосудных решений, осуществлению действий (бездействия) должностных лиц,
со
о препятствующих правосудию.
< Одним из подобных факторов должна быть связь конкретных проявлений функ-с ций права с юридической ответственностью.
х Последняя как правовое явление — это обязанность соблюдения и исполне-2 ния требований, предусмотренных нормой права, реализуемая в правомерном н- поведении субъектов, одобряемом или поощряемом государством, а в случае ^ ее нарушения — обязанность правонарушителя претерпеть осуждение и огра-1= ничения имущественного и личного неимущественного характера и их реализация [8].
Функции юридической ответственности участвуют в реализации всех функций права и отражаются (должны отражаться) в нем [13].
Юридическая ответственность является регулятором общественных отношений, поскольку посредством угрозы претерпевания неблагоприятных последствий направляет деятельность субъекта права в русло правомерных поступков [7, с. 163].
Главная юридическая функция общих запретов, как общих регулирующих начал, состоит в том, чтобы быть направляющим механизмом в правовом регулировании, его организующим стержнем [1, с. 89].
К основным свойствам права относятся:
• нормативность;
• формальная определенность;
• государственная обеспеченность;
• правообязывающее действие.
Нормативность должна иметь характер всеобщности, лишь тогда нормативность будет выступать как нормативность общеобязательная.
Нормативность означает, что право при помощи общих правил реализует потребность общества в утверждении нормативных начал и поэтому охватывает все сферы социальной жизни, нуждающиеся в юридическом регулировании. Причем так, что в нем не должно оставаться дыр и пустот, где могли бы получить пристанище произвол, беззаконие, своеволие — социальные антиподы права [2, с. 86, 87].
Именно дыры и пустоты были созданы в законе РФ «О статусе судей», принятом в 1992 г., и без исключения этих изъянов из данного закона говорить о преступном усмотрении судей, выносящих неправосудные решения, так, как они определены в процессуальном законе, нельзя.
Обеспечение реализации прав и свобод граждан, защита их от произвола и беззакония, в том числе со стороны правоохранительных органов и судов, — задача правосудия [5, с. 3; 10].
Понадобилось 10 лет после подобных публикаций, чтобы снять завесу с негативных фактов бездействия должностных лиц правоохранительных органов и судов1.
Федеральный закон открыл дорогу судебной статистике — движущей силе динамики права, криминология перестала быть уделом правоохранительных органов [4].
1 Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации: Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ.
<
Стократный дисбаланс реальной и показной судебной статистики правонарушений должностными лицами правоохранительных органов и суда ставит на повестку дня введение изменения в уголовно-процессуальный закон, обязывающего суд при осуществлении судебного контроля на этапе досудебного про- Е^ изводства выносить частное определение или постановление в порядке ч. 4 ст. 29 УПК РФ.
Литература
1. Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.
2. Алексеев С. С. Теория права. М.: БЕК, 1994. 224 с.
3. Басова Т. Новации в законодательном установлении уголовной ответственности за халатность // Уголовное право. 2004. № 4. С. 10-12.
4. Босхамджиева Н. А. Факторный анализ обеспечения национальной безопасности // Российский следователь. 2008. № 3. С. 22-25.
5. Грось Л. Акты Конституционного суда РФ и право на судебную защиту // Российская юстиция. 1998. № 11.
6. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник: В 4 т. Т. 1: Часть общая: конституционное право, человек, общество / Отв. ред. Б. А. Старшун. М.: БЕК, 1993. 246 с.
7. Кучинский В. А. Личность, свобода, право. М., 1978.
8. Липинский Д. А. Проблемы юридической ответственности. СПб., 2003. С. 84-91.
9. Липинский Д. А. Соотношение функций права и функций юридической ответственности // Известия вузов. Правоведение. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2004. № 3.
10. Лысакова Е. И. Роль органов государственной власти и их должностных лиц в осуществлении защиты прав граждан на обращение // Государство и право. 2007. № 9. С. 97-100.
11. Особенная часть Уголовного кодекса Российской Федерации: комментарий, судебная практика, статистика / Под общ. ред. В. М. Лебедева. М.: ИД «Городец», 2009. 1168 с.
12. Тиунова Л. Б. Конституция и правовое государство: учеб. пособие. СПб.: Изд-во СПбГУ, 1992. 72 с.
13. Трофимова М. П. К вопросу о понятии функций юридической ответственности // Вестник Волжского университета им. В. Н. Татищева (ВУиТ). Серия: Юриспруденция. Тольятти, 2000. Вып. 3. С. 46-51.
References
1. Alekseev S. S. The general permissions and the general ban in the Soviet law [Obshchie doz-voleniya i obshchie zaprety v sovetskom prave]. M., 1989.
2. Alekseev S. S. The theory of law [Teoriya prava]. M.: BEK publishing house [Izdatel'stvo BEK], 1994. 224 p.
3. Basova T. Innovations in legislative establishment of criminal liability for negligence [Novatsii v zakonodatel'nom ustanovlenii ugolovnoi otvetstvennosti za khalatnost'] // Criminal law [Ugo-lovnoe pravo]. 2004. N 4. P. 10-12.
4. Boskhamdzhiyeva N. A. Factorial analysis of ensuring national security [Faktornyi analiz obe-specheniya natsional'noi bezopasnosti] // Russian investigator [Rossiiskii sledovatel']. 2008. N 3. P. 22-25.
5. Gros' L. Acts of the Constitutional Court of the Russian Federation and the right on judicial protection [Akty Konstitutsionnogo Suda RF i pravo na sudebnuyu zashchitu] // Russian justice [Rossiiskaya yustitsiya]. 1998. N 11.
6. Constitutional (state) law of foreign countries [Konstitutsionnoe (gosudarstvennoe) pravo za-rubezhnykh stran]: Textbook: In 4 vol. Vol. 1. Part general: constitutional law, person, society [Chast' obshchaya: konstitutsionnoe pravo, chelovek, obshchestvo] / Editor B. A. Starshun. M.: BEK publishing house [Izdatel'stvo BEK], 1993. 246 p.
7. Kuchinsky V. A. Personality, freedom, right [Lichnost', svoboda, pravo]. M., 1978.
8. Lipinsky D. A. On a problem of legal responsibility [Problemy yuridicheskoi otvetstvennosti]. SPb., 2003. P. 84-91.
o 9. Lipinsky D. A. Interrelation of functions of the right and functions of legal responsibility [So-otnoshenie funktsii prava i funktsii yuridicheskoi otvetstvennosti] // Messenger of the Higher " education institutions. Jurisprudence [Izvestiya vuzov. Pravovedenie]. SPb.: Publishing house
^ of SPb State University [Izd-vo SPb un-ta], 2004. N 3.
^ 10. Lysakova E. I. The role of public authorities and their officials in implementation of protection of the rights of citizens on the address [Rol' organov gosudarstvennoi vlasti i ikh dolzhnostnykh m lits v osushchestvlenii zashchity prav grazhdan na obrashchenie] // State and law [Gosudarstvo
o i pravo]. 2007. N 9. P. 97-100.
o 11. Special part of the Criminal code of the Russian Federation: the comment, jurisprudence,
< statistics [Osobennaya chast' Ugolovnogo kodeksa Rossiiskoi Federatsii: kommentarii, sudebnaya praktika, statistika] / Under the general editorship of V. M. Lebedev. M.: Publishing House
x «Gorodets», 2009. 1168 p.
< 12. Tiunova L. B. Constitution and legal state [Konstitutsiya i pravovoe gosudarstvo]: Tutorial. SPb.:
Publishing House of the St. Petersburg State University [Izd SPbGU], 1992. 72 p. x 13. TrofimovaM. P. On a question of concept of functions of legal responsibility [K voprosu o ponyatii § funktsii yuridicheskoi otvetstvennosti] // The messenger of the Volga University of V. N. Tatishchev.
Law series [Vestnik Volzhskogo universiteta im. V. N. Tatishcheva. Seriya «Yurisprudentsiya»]. Tolyatti, 2000. Vol. 3. P. 46-51.
