CC BY
0УДК 343.851 EDN KGGBXE
Бархатова Екатерина Николаевна,
доцент кафедры уголовного права и криминологии
Восточно-Сибирского института МВД России,
кандидат юридических наук, доцент,
ул. Лермонтова, 110, г. Иркутск, Россия, 664074,
solncevelvet@rambler.ru
ORCГО: 0000-0002-0381-5462
ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В РОССИИ
Аннотация. В статье рассмотрены положения российского законодательства о профилактике правонарушений, акцентировано внимание на некоторых формах профилактики, противоречиях в их описании в законе. Сделаны выводы о необходимости приведения используемой в законодательстве терминологии к единообразию; о фактическом поглощении одной формы профилактики другой, что делает излишним ее выделение как самостоятельного вида; о профилактическом учете как о форме документооборота, а не форме профилактики; об особенностях ресоциализации и социальной реабилитации.
Ключевые слова: профилактика, профилактический учет, правовое просвещение, ресоциализация, социальная реабилитация, профилактический надзор, правовое информирование.
Barkhatova Ekaterina Nikolaevna,
Associate Professor of the Department
of Criminal Law and Criminology
of the East-Siberian Institute
of the Ministry of Internal Affairs of Russia
candidate of legal sciences, docent
st. Lermontova, 110, Irkutsk, Russia, 664074,
solncevelvet@rambler.ru
ORCID: 0000-0002-0381-5462
ON PECULIARITIES OF LEGISLATIVE REGULATION OF CRIME PREVENTION IN RUSSIA
Annotation. The article examines the provisions of Russian legislation on crime prevention, focusing on some forms of prevention and contradictions in their description in the law. Conclusions were drawn about the need to bring the terminology used in legislation to uniformity; about the actual absorption of one form of prevention by another, which makes it unnecessary to distinguish it as an independent type; about preventive accounting as a form of document flow, and not a form of prevention; about the features of resocialization and social rehabilitation.
Key words: prevention, preventive accounting, legal education, resocialization, social rehabilitation, preventive supervision, legal information.
Виды профилактики
правонарушений определены в
федеральном законе от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (далее -ФЗ № 182)1. В соответствии со ст. 15 ФЗ № 182 профилактика
правонарушений делится на общую и индивидуальную. Целью первой обозначено устранение причин и условий, способствующих совершению
правонарушений, второй - коррекция поведения лиц, совершающих
правонарушения или склонных к их совершению.
Интересно, что законодатель в ст. 15 и в ст. 17 ФЗ № 182 использует разные термины: «профилактика» и «профилактическое воздействие»,
фактически наделяя их одинаковым содержанием. При этом необходимо подчеркнуть, что в ст. 2 рассматриваемого федерального закона термин
«профилактическое воздействие» не отражен. Данный факт заставляет задуматься об объеме содержания указанных терминов. По смыслу закона профилактика представляет собой совокупность различных мер,
направленных на устранение причин и условий правонарушений, а также на коррекцию поведения лиц, совершающих правонарушения или склонных к их совершению (п. 2 ст. 2 ФЗ № 182). Из данного определения следует вывод, что профилактика правонарушений
осуществляется в отношении двух объектов: детерминант правонарушений и лиц, совершающих правонарушения.
Воздействие осуществляется как на лиц, так и на причинный комплекс, о чем свидетельствуют и выделенные
законодателем формы профилактического воздействия (ст. 17 ФЗ № 182).
Таким образом, используя формально-юридический метод познания, мы пришли к выводу об одинаковом объеме используемых в ФЗ № 182 понятий «профилактика» и «профилактическое воздействие». Данный вывод позволяет сформулировать предложение о приведении терминологии к единообразию с целью облегчения восприятия текста закона и во избежание правовых коллизий, связанных с неверным толкованием терминов. Полагаем, что в обоих случаях уместнее использовать термин
«профилактика» и изложить название статьи 17 ФЗ № 182 в следующей редакции: «формы профилактики».
Профилактика реализуется в следующих формах (ст. 17 ФЗ № 182):
- правовое просвещение и правовое информирование;
- профилактическая беседа;
- объявление официального предостережения (предостережения) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо о недопустимости продолжения антиобщественного поведения;
- профилактический учет;
- внесение представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения;
- профилактический надзор;
- социальная адаптация;
- ресоциализация;
- социальная реабилитация;
- помощь лицам, пострадавшим от правонарушений, или подверженным риску стать таковыми.
Общая профилактика реализуется в формах правового просвещения и правового информирования, внесения представления об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушения. Остальные формы воздействия относятся к индивидуальной профилактике.
1 Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
Правовое просвещение и правовое информирование, согласно ст. 18 ФЗ № 182, заключается в доведении до сведения граждан и организаций информации, направленной на обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, общества и государства от противоправных посягательств. Законодатель в данной норме не отделяет правовое просвещение от правового информирования, наделяя их одним и тем же смыслом (судя по предложенному определению). Вместе с тем, данный подход вызывает сомнения, хотя бы с точки зрения формального соблюдения юридической техники. В рамках реализации ФЗ № 182 в отдельных субъектах Российской Федерации были приняты законы субъектов, направленные на профилактику правонарушений. Так, в Ленинградской области в настоящее время действует закон от 27 мая 2020 г. «О правовом информировании и правовом просвещении граждан на территории Ленинградской области». Ст. 3 данного закона содержит перечень терминов, где четко отграничивает правовое просвещение от правового информирования. Под правовым информированием понимается
целенаправленная и систематическая деятельность по доведению до сведения граждан правовой информации, представляющей собой информацию о правовых актах и связанных с ними справочных, нормативно-технических и научных материалах, охватывающих все сферы правовой деятельности (материалах о подготовке законопроектов и других нормативных правовых актов, их обсуждении и принятии, толковании и реализации правовых норм, практике их применения), включающая в себя официальную правовую информацию, информацию индивидуально-правового характера, имеющую юридическое
значение, и неофициальную правовую информацию.
Правовое просвещение выражается в целенаправленной и систематической деятельности по формированию и повышению уровня правосознания, правовой культуры и правовой грамотности граждан1.
Можно сделать вывод о том, что содержание понятия «правовое просвещение» шире, чем содержание понятия «правовое информирование», т. к. в рамках просвещения до сведения граждан и организаций не только доводится та или иная норма закона, либо изменения, внесенные в данную норму, но также предлагается комментарий, доводится предыстория, происходит обращение с призывом соблюдать указанную норму, поскольку от ее соблюдения зависит определенный результат, производится анализ соблюдения нормы и т. п. Таким образом, правовое информирование является одной из форм правового просвещения, в связи с чем представляется излишним выделять его в самостоятельную форму профилактики.
Представление о необходимости устранения причин и условий, способствовавших совершению
правонарушения, обязательно для исполнения организациями, которым оно было внесено. Срок рассмотрения такого представления - один месяц. По итогам рассмотрения представления и устранения (мотивированного отказа от устранения или невозможности устранения) организация обязана уведомить орган, внесший данное представление. Порядок внесения представления в соответствии с ч. 2 ст. 22 ФЗ № 182 определяется каждым субъектом профилактики самостоятельно. Так, в настоящее время действует приказ Федеральной службы безопасности России от 13 марта 2004 г. № 162 «О внесении
1 О правовом информировании и правовом просвещении граждан на территории Ленинградской области : закон Ленинградской области от 27.05.2020 № 67-ОЗ. URL: https://docs.cntd.ru/document/565107766?ysclid=li8fa e5u5b230134185 (дата обращения: 29.09.2023).
представлений органами федеральной службы безопасности», утвердивший соответствующий порядок. Порядок содержит поводы и основания для внесения представлений, разграничение
компетенций, формальные требования к представлению. В компетенции ФСБ России находятся вопросы устранения причин и условий, способствующих реализации угроз безопасности Российской Федерации.
Право дознавателя, следователя, руководителя следственного органа вносить представления по фактам выявленных причин и условий преступной деятельности предусмотрено ч. 2 ст. 158 Уголовно-процессуального кодекса
Российской Федерации (далее - УПК РФ).
Участковые уполномоченные
полиции при выявлении причин и условий, способствующих совершению
правонарушения, сообщают своему непосредственному руководителю
(начальнику подразделения участковых уполномоченных полиции) о
необходимости внесения представления соответствующей организации. Данное требование регламентировано приказом МВД России от 29 марта 2019 г. № 205 «О несении службы участковым уполномоченным полиции на
обслуживаемом административном участке и организации этой деятельности»1. В данном приказе конкретизированы и иные формы профилактики, как общей, так и индивидуальной.
Основной и первоочередной формой индивидуальной профилактики выступает профилактическая беседа. Суть профилактической беседы состоит в разъяснении лицу, совершившему правонарушение, и состоящему на контроле необходимости соблюдения закона впредь и законопослушного поведения, поскольку он несет за это персональную ответственность перед
обществом и государством. Вопросы, подлежащие освещению в ходе беседы:
- вопрос моральной и правовой ответственности;
- правовые последствия продолжения антисоциального поведения.
Основания для проведения беседы -установленные факты того, что лицо:
- состоит под административным надзором;
- освободилось из мест лишения свободы и имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления; преступления при рецидиве преступлений; двух и более преступлений, предусмотренных частью первой статьи 228, статьей 2283, частью первой статьи 231, частью первой статьи 2341 УК РФ; умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего;
- допускает правонарушения в семейно-бытовой сфере;
- болен алкоголизмом, состоит на учете в медицинской организации и в течение года два и более раза привлекался к административной ответственности за совершение административных правонарушений в состоянии алкогольного опьянения, а также по части 1 статьи 20.20 КоАП РФ (за распитие пива и напитков на его основе в общественных местах);
- болен наркоманией, состоит на учете в медицинской организации и ему в течение года два и более раза назначено административное наказание за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 6.8, 6.9, 6.9.1 (незаконный оборот наркотических средств, их потребление и уклонение от прохождения диагностики), частями 2 и 31 статьи 20.20 КоАП РФ;
- совершил административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную
1 О несении службы участковым уполномоченным
полиции на обслуживаемом административном участке и организации этой деятельности : приказ МВД России от 29 марта 2019 г. № 205. Доступ из
справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
безопасность, при проведении
общественно-политических или спортивно-массовых мероприятий.
Профилактический учет
осуществляется в большей степени с целью повышения оперативности обмена информацией между субъектами профилактики, вместе с тем является сдерживающим фактором для лица, состоящего на учете. Такое лицо с меньшей долей вероятности совершит новое правонарушение. К примеру, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в своем кассационном определении указала: «... законодатель допускает принятие таких профилактических мер как ведение уполномоченными органами
профилактического учета, в том числе в целях выявления, предупреждения и пресечения экстремистской
деятельности»1. Сам по себе профилактический учет, по сути, не является формой воздействия на подучетное лицо, если не принимать во внимание возможный психологический дискомфорт, который обстоятельство постановки на учет может вызвать у такого лица. Профилактический учет - это, скорее, форма документооборота, содержанием которой выступает профилактический надзор, профилактическая беседа и иные формы профилактики. Представляется, что сам по себе профилактический учет не может быть выделен в форму профилактики, учитывая изложенные факты. Полагаем, что п. 4 ч. 1 ст. 17 и ст. 21 ФЗ № 182 должны быть исключены. При этом статью 17 ФЗ № 182 следует дополнить частью 3 следующего содержания:
«С целью организации
профилактики уполномоченные органы
используют профилактические учеты, предназначенные для планомерной реализации отдельных форм профилактики правонарушений и информационного обеспечения деятельности ее субъектов».
Далее в ч. 3 ст. 17 следует привести тот же текст, который изложен в чч. 2-4 ст. 21 ФЗ № 182 в современной редакции.
Именно в рамках
профилактического учета становится возможным профилактический надзор, состоящий, по смыслу закона, в наблюдении за подучетным лицом.
Справедливо утверждение
Н. В. Малаховой и Е. В. Поликарповой о том, что термин «профилактический надзор» не отражен ни в одном из ведомственных нормативных актов, регламентирующих индивидуальную
профилактическую работу участкового уполномоченного полиции. В этой связи авторы также анализируют соотношение понятий «профилактический надзор» и «административный надзор» [1, с. 148149]. Не согласимся с авторами в том отношении, что административный и профилактический надзор одинаковы по своему содержанию. Это вытекает из норм федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»2. Так, в данном законе указана категория лиц, в отношении которых устанавливается
административный надзор:
- имеющие неснятую или непогашенную судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления;
- за совершение преступления при рецидиве;
- умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего;
1 Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 06.11.2019 № 20-КА19-10. URL: https://legalacts.ru/sud/kassatsionnoe-opredelenie-sudebnoi-koUegii-po-administrativnym-delam-verkhovnogo-suda-rossiiskoi-federatsii-ot-06112019-n-20-ka19- 10/?ysclid=li8i8i55cu351279551
(дата обращения: 29.09.2023).
2 Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы : Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
- двух и более преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 228, ст. 2283, ч. 1 ст. 231, ч. 1 ст. 2341 УК РФ.
Как видно, данная категория существенно меньше, чем определенная в ФЗ № 182. Кроме того, административный надзор преследует в основном цель недопущения совершения поднадзорным лицом новых преступлений, в то время как профилактический надзор в целом призван не допустить или скорректировать любые антисоциальные формы поведения лиц, склонных к проявлению таковых. Исходя из содержания и целей данных видов воздействия, можно утверждать, что административный надзор выступает одной из составляющих
профилактического надзора как формы профилактики.
Следующей формой
индивидуальной профилактики является социальная адаптация. Данная форма направлена на работу с лицами, находящимися в трудной жизненной ситуации. На наш взгляд, это едва ли не первоочередная форма профилактики, грамотная и эффективная реализация которой позволила бы избежать значительной части совершаемых преступлений, повысить уровень благосостояния граждан, укрепить экономику государства. Так, например, Е. Л. Денисенко предлагает проводить социальную адаптацию беспризорных и безнадзорных детей посредством социально значимой деятельности (оказание помощи ветеранам, инвалидам, участие в организации и проведении мероприятий спортивного,
просветительского плана, художественной самодеятельности) [2, с. 53].
Важное значение имеет обучение взрослых лиц и повышение их квалификации для последующего трудоустройства. Причем необходимо учитывать возможности региона и муниципального образования по трудоустройству, а также последние
тенденции на рынке труда, подбирая обучающие курсы в соответствии с ними.
Ресоциализация как форма профилактики касается более узкой категории лиц - осужденных, отбывших наказание в виде лишения свободы и (или) подвергшихся иным мерам уголовно-правового характера (например, несовершеннолетние, помещавшиеся в специальное учебно-воспитательное
учреждение закрытого типа, либо лица, страдавшие психическим расстройством, наступившим у них после совершения преступления и излечившиеся после применения к ним принудительных мер медицинского характера). Такие лица действительно часто нуждаются в помощи, как в трудоустройстве, так и в обеспечении жильем, в восстановлении документов, в восстановлении в родительских правах. Данному направлению деятельности должно быть уделено особое внимание. Учитывая, что задачи по ресоциализации возложены на различные органы и службы, при этом отсутствует координатор, своего рода «единое окно», куда соответствующее лицо могло бы обратиться. Вступающий в силу с 1 января 2024 г. федеральный закон «О пробации в Российской Федерации», конкретизируя отдельные аспекты работы по ресоциализации, социальной адаптации и социальной реабилитации, также не называет координирующий орган. Как показывает практика, отсутствие такого органа всегда негативно сказывается на результатах той или иной деятельности. В связи с изложенным необходимо обратить внимание на проработку вопроса о координации данного вида деятельности и создания системы «единого окна».
С точки зрения использования в ФЗ № 182 терминологии возникает вопрос относительно определения категории лиц, нуждающихся в ресоциализации. Не вызывает сомнений потребность в ресоциализации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы. Однако решение вопроса о потребности в ресоциализации лиц, к которым были применены иные
меры уголовно-правового характера, не столь однозначно. Согласно УК РФ, к иным мерам уголовно-правового характера относятся: принудительные меры медицинского характера, конфискация имущества, судебный штраф. Согласимся, что ресоциализация необходима лицам, к которым применялись принудительные меры медицинского характера, но констатировано полное или частичное излечение, не препятствующее их проживанию без изоляции от общества. Вместе с тем, о какой ресоциализации может идти речь, когда к лицу применялась конфискация или, тем более, судебный штраф? Ни в том, ни в другом случае лицо не утрачивало связь с обществом, более того, судебный штраф в принципе является видом освобождения от уголовной ответственности.
В таком случае речь в законе фактически идет о возвращении в общество лица, которое из общества и не изымалось. В связи с изложенным представляется необходимым скорректировать
формулировку ст. 25 ФЗ № 182, исключив из нее указание на иные меры уголовно-правового характера и заменив их на принудительные меры медицинского характера. Кроме того, в уголовном законе содержится такой вид освобождение несовершеннолетнего от наказания как помещение в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа. Законодателем он не отнесен ни к принудительным мерам воспитательного воздействия (не содержится в перечне, приведенном в ст. 90 УК РФ), но и не выделен в качестве самостоятельной меры уголовно-правового воздействия. До тех пор, пока правовой статус данной меры не будет урегулирован, предлагаем в ст. 25 ФЗ № 182 указать ее дополнительно, после принудительных мер медицинского характера. Подростки, проходившие обучение в подобных учреждениях, действительно нуждаются в
ресоциализации, поскольку условия содержания в них очень схожи с условиями
содержания в воспитательной колонии, хотя бы по контингенту окружающих подростка лиц - это такие же нарушители, как и он сам. Так или иначе, круг общения таких подростков весьма ограничен, постепенно они утрачивают связь с обществом. Полагаем, предложенное изменение целесообразно.
Социальная реабилитация по смыслу закона направлена на оказание помощи лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации. Основным субъектом социальной реабилитации являются организации социального обслуживания, деятельность которых регламентируется на уровне субъекта Российской Федерации. Полагаем, что подобный подход не обоснован. В определении порядка работы таких организаций, на наш взгляд, нет специфики, обусловленной
географическими или социально-экономическими особенностями того или иного региона. К таким организациям относятся психоневрологические
интернаты, дома-интернаты для престарелых и инвалидов,
геронтологические центры,
реабилитационные центры, комплексные центры социального обслуживания населения, образовательные учреждения социального обслуживания, детские дома-интернаты для умственно-отсталых детей, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, центры социальной помощи семье и детям, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, социально-оздоровительные центры, центры обслуживания. Курирует деятельность данных организаций Министерство социального развития, опеки и попечительства субъекта. Учитывая значение профилактики правонарушений и социальное
благополучие как главный фактор, способствующий качественной и эффективной профилактике, вопрос социальной реабилитации и деятельности соответствующих учреждений должен
носить статус федерального. В связи с этим в ч. 3 ст. 26 ФЗ № 182 предлагаем заменить слова «.органами государственной власти субъектов Российской Федерации» словами «органами государственной власти Российской Федерации».
Помощь лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми, как форма профилактики, направлена на минимизацию риска допущения новых правонарушений в результате виктимности потерпевших. Так, например, жертвы домашнего насилия должны быть изолированы от лиц, применяющих к ним насилие. Способами такой изоляции при невозможности привлечения лица, совершающего насилие, к уголовной ответственности (например, лицо совершило административно наказуемые побои) и назначения ему наказания в виде лишения свободы, может быть помещение в социально-реабилитационные центры. В таких центрах жертвы домашнего насилия могут проживать, получать психологическую, медицинскую помощь. Важно, что потерпевшим от преступлений и правонарушений в рамках правовой помощи разъясняются все их права и порядок действий, т. к. по делам частного или частно-публичного обвинения именно от поведения потерпевшего зависит его дальнейшая судьба. Недостатком нормы о помощи потерпевшим является отсутствие консолидированного порядка ее оказания, указания на субъекты, инициирующих такую помощь. Как правило, вопрос о том, будет ли такая помощь оказана или нет, решается самим потерпевшим, который по своему усмотрению обращается или не обращается в компетентные органы. При этом не каждый потерпевший знает, куда следует обращаться с имеющейся у него проблемой. По сути ст. 27 ФЗ № 182 является единственной нормой о виктимологической профилактике
преступлений и административных правонарушений. Порядок ее реализации требует отдельного глубоко исследования и
масштабного проекта изменений, что выходит за рамки настоящего исследования. Поэтому, подводя итог рассмотрению данной статьи, в качестве вывода, мы лишь обозначим проблему.
Подводя итог, обобщим основные результаты исследования по вопросу.
1. Объем используемых в ФЗ № 182 понятий «профилактика» и «профилактическое воздействие» одинаков, что позволяет сформулировать предложение о приведении терминологии к единообразию с целью облегчения восприятия текста закона и во избежание правовых коллизий, связанных с неверным толкованием терминов путем изложения названия статьи 17 ФЗ № 182 в следующей редакции: «формы профилактики».
2. Содержание понятия «правовое просвещение» шире, чем содержание понятия «правовое информирование». Правовое информирование является одной из форм правового просвещения, в связи с чем представляется излишним выделять его в самостоятельную форму профилактики.
3. Профилактический учет - это, скорее, форма документооборота, содержанием которой выступает профилактический надзор, профилактическая беседа и иные формы профилактики. Профилактический учет не может быть выделен в форму профилактики, учитывая изложенные факты. П. 4 ч. 1 ст. 17 и ст. 21 ФЗ № 182 должны быть исключены. При этом статью 17 ФЗ № 182 следует дополнить частью 3 следующего содержания:
«С целью организации
профилактики уполномоченные органы используют профилактические учеты, предназначенные для планомерной реализации отдельных форм профилактики правонарушений и информационного обеспечения деятельности ее субъектов».
Далее в ч. 3 ст. 17 следует привести тот же текст, который изложен в чч. 2-4 ст. 21 ФЗ № 182 в современной редакции.
4. Необходимо обратить внимание на проработку вопроса о координации
деятельности по ресоциализации и создания системы «единого окна».
5. Представляется необходимым скорректировать формулировку ст. 25 ФЗ № 182, исключив из нее указание на иные меры уголовно-правового характера и заменив их на принудительные меры медицинского характера, а также дополнив норму словами «...окончивших специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа».
6. В определении порядка работы организаций социального обслуживания нет специфики, обусловленной географическими или социально-экономическими особенностями того или иного региона, в связи с чем в ч. 3 ст. 26 ФЗ № 182 необходимо заменить слова «.органами государственной власти субъектов Российской Федерации»
словами «органами государственной власти Российской Федерации».
7. Порядок реализации ст. 27 ФЗ № 182 требует отдельного глубоко исследования и масштабного проекта изменений.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Малахова Н. В., Поликарпова Н.В. Профилактический надзор в деятельности участкового уполномоченного полиции // Вестник Московского университета МВД России. 2021. № 5. С. 147-150.
2. Денисенко Е. Л. Профилактика правонарушений среди подростков посредством социально-значимой деятельности // Социальная педагогика. 2013. № 2. С. 52-59.
