CC BY
45
B.Г. ИВАНОВ, профессор
C.В. БАРАБАНОВА, доцент Казанский национальный исследовательский технологический университет
Об особенностях применения конституционных положений в сфере профессионального образования
В статье рассматривается проблема правового регулирования российского высшего и дополнительного образования на основе международных правовых актов и Конституции РФ, анализируются имеющиеся коллизии и нарушения.
Ключевые слова: конкуренция, профессиональное образование, государственные вузы, аккредитация.
В одном из важнейших международноправовых документов - Конвенции о защите прав человека и основных свобод -заявлено: «Никому не может быть отказано в праве на образование. Государство при осуществлении любых функций, которые оно принимает на себя в области образования и обучения, уважает право родителей обеспечивать, чтобы такие образование и обучение соответствовали их собственным религиозным и философским убеждениям» [1].
Данная норма устанавливает следующие международные стандарты в сфере образования:
1) государство обязуется никому не отказывать в праве на образование и не вмешиваться в осуществление права любого лица на получение образования;
2) государству принадлежат широкие функции в организации образования и обучения, в то же время оно не берет на себя ответственность за их осуществление и не дает гарантию того, что каждый получит такое образование, какое пожелает;
3) государство призвано уважать право родителей на выбор образования для своих детей [2].
Оставляя за рамками настоящей статьи особенности толкования международноправовых документов и международного судопроизводства, обратим внимание на принципиальное положение, определяю-
щее роль государства в достижении целей демократического общества через создание условий для реализации права на образование.
В Российской Федерации соответствующие нормы закреплены в Конституции и в законодательстве об образовании. На протяжении ряда лет авторы исследовали вопросы их реализации и обеспечения в сфере высшего и дополнительного профессионального образования в целом ряде работ
[3]. В настоящее время назрела острая необходимость сместить акценты на те направления деятельности государства, которые не впрямую, но косвенно, на основе Конституции РФ и соответствующего федерального законодательства, оказывают серьезное влияние на развитие и трансформацию общественных отношений в сфере профессионального образования.
К примеру, ст. 8 Основного закона гарантирует свободное перемещение услуг, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, а также признание и равную защиту всех форм собственности, а ст. 34 закрепляет право каждого на свободное использование способностей и имущества для предпринимательства и иной не запрещенной законом экономической деятельности, при этом не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
88
Высшее образование в России • № 4, 2012
Реализацией данных правоположений в равной степени недовольны как государственные, так и негосударственные вузы
[4] . Так, негосударственные вузы, получившие недавно право участвовать в конкурсе на размещение государственного заказа на подготовку лиц с высшим профессиональным образованием в рамках контрольных цифр приема [5], по-прежнему не могут рассчитывать на получение бюджетных средств для подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре и докторантуре, а также на повышение квалификации научно-педагогических работников. Как ожидается, кардинально изменить ситуацию должен новый Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации»,однако его принятие опять отложено.
С 2005 г. условия реальной конкуренции на рынке образовательных услуг при использовании бюджетных средств определяет не законодательство об образовании, которое в качестве юридической гарантии призвано обеспечивать конституционное право на высшее профессиональное образование, и не Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3, впрямую ориентированный на обеспечение соперничества в экономической деятельности, а пресловутый Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 25 июля 2005 г. (далее - ФЗ-№ 94). Данный закон под лозунгом свободы предпринимательской деятельности и снижения коррупционности бюджетных расходов одновременно кардинально снижает качество научной и образовательной деятельности, поскольку ключевым критерием конкуренции определяет, как правило, цену услуги. Так, по итогам одного из конкурсов в рамках федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг. по направле-
нию «Педагогические науки» в сентябре
2010 г. цена исследований по результатам была снижена почти вдвое, на конкурс были представлены заявки с ценой услуги в 3 раза меньше от стартовой цены. Победителями конкурса стали малоизвестные организации, в то время как академические институты РАО и традиционно сильные педагогические вузы с высоким рейтингом оказались за чертой успеха.
Представляется, что именно закон № 94-ФЗ усугубляет неравенство участников в сфере образования. К примеру, выигравшее конкурс бюджетное учреждение для привлечения соисполнителей вынуждено вновь проводить конкурс, и соисполнителем вполне может оказаться совсем не та организация, на дополнительные услуги которой рассчитывал заказчик (известные послабления сделаны для научных работ). Между тем негосударственные организации вправе привлекать любого соисполнителя по собственному усмотрению. Возможны еще более парадоксальные ситуации, когда выигрывает конкурс на организацию обучения участник, не имеющий даже лицензии на право ведения образовательной деятельности. Строго говоря, зачастую этого и не требуется, потому что для выполнения контракта легко можно нанять лицензированное юридическое или физическое лицо (по договору возмездного оказания услуг). Таким образом, образовательная и научная деятельность, основанная на государственной или муниципальной собственности, имеет значительно меньше степеней свободы, а система государственного и муниципального заказа нарушает ст. 8 и 34 Конституции РФ. Слабые попытки органов судебной власти (Верховный суд Российской Федерации, Высший арбитражный суд Российской Федерации) корректировать практику универсального распространения действия ФЗ № 94 на все без исключения закупки и поставки для бюджетных учреждений независимо от источников поступления денежных средств
[6] и на все виды договоров [7] не приводят к положительным результатам.
Известно, что существенным фактором, влияющим на формирование конкурентного рынка, может оказаться ведомственный нормативный правовой акт. Ярким примером служат акты Ростехнадзора и Минздравсоцразвития, регламентирующие вопросы организации обучения и согласования программ по предаттестацион-ной подготовке и охране труда. Так, Мин-здравсоцразвития России в письме от 23 июля 2010 г. № 22-0/10/2-6229 со ссылкой на часть третью ст. 217 Трудового кодекса РФ информирует о своем приказе от 01.04.2010 № 205н «Об утверждении перечня услуг в области охраны труда, для оказания которых необходима аккредитация, и Правил аккредитации организаций, оказывающих услуги в области охраны труда »(зарегистрирован Минюстом России 29 июня 2010 г. № 17648, вступил в силу с 19 июля 2010 г.). В соответствии с данным приказом Минздравсоцразвития России осуществляет в уведомительном порядке аккредитацию организаций, оказывающих услуги в области охраны труда, путем внесения их в реестр аккредитованных организаций. По мнению этого органа государственной власти, организация вправе оказывать услуги в области охраны труда (осуществление функций службы охраны труда уработодателя, численность работников предприятия которого не превышает 50 человек, проведение аттестации рабочих мест по условиям труда, обучение работодателей и работников вопросам охраны труда) только после аккредитации ее в установленном порядке Минздравсоцразвития России, причем данный вид услуги должен быть прописан в уставе организации.
Очевидно, что этот документ существенно ограничивает конкуренцию на рынке соответствующих услуг, нарушая статью 44 Конституции РФ в части свободы преподавания и статью 114 - в части проведения Правительством РФ единой
государственной политики в области образования.
Известно, что образование в Российской Федерации относится к лицензируемым видам деятельности. В соответствии с п. 3 ст. 49 Гражданского кодекса РФ право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии. Федеральным законом от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» определено, что особенности лицензирования образовательной деятельности устанавливаются федеральными законами, регулирующими отношения в указанной сфере деятельности. В настоящее время это Закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 № 3266-1 (ред. от 02.02.2011). Согласно ст. 33 данного закона, лицензированию подлежит образовательная деятельность образовательных учреждений, научных организаций или иных организаций по образовательным программам. Документ, подтверждающий наличие лицензии, имеет приложение, являющееся его неотъемлемой частью. В приложении к документу, подтверждающему наличие лицензии, указываются адреса мест осуществления образовательной деятельности, сведения об образовательных программах (для профессиональных образовательных программ, программ профессиональной подготовки с указанием профессий, направлений подготовки (специальностей), квалификаций) и др. Таким образом, единственным документом, подтверждающим право и способность вести образовательную деятельность по любым программам, является лицензия. И только осуществление образовательной деятельности без лицензии может повлечь за собой административную ответственность по ст. 19.20 КоАП РФ и уголовную ответственность по ст. 171 УК РФ. Однако Минздравсоцразвития России ввело собственные регламенты образовательной деятельности в сфере охраны труда, и ни одна
90
Высшее образование в России • № 4, 2012
производственная организация не будет тратить средства на обучение персонала по этому направлению в лицензированной, но не аккредитованной этим министерством образовательной организации. В данном случае вообще уместно было бы на основании п. 3 ст. 125 Конституции РФ возбудить в Конституционном суде Российской Федерации спор о компетенции между Минобрнауки России в лице Рособрнадзора и Минздравсоцразвития России.
Не могла не повлиять на организацию образовательной деятельности и на «поддержание» конкуренции вопреки общему законодательству об образовании Федеральная антимонопольная служба (ФАС России): в ноябре 2011 г. она возбудила дело по признакам нарушения Рособрнадзором части 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции». По мнению ФАС, признаки нарушения содержатся в приложениях к свидетельству о государственной аккредитации вузов, в которых вместо перечня аккредитованных программ ДПО имеется запись: «Профессиональная переподготовка и повышение квалификации руководящих работников и специалистов по профилю основных образовательных программ вуза »; тем самым Рособрнадзор создает незаконное конкурентное преимущество для отдельных образовательных организаций высшего профессионального образования (ВПО), реализующих программы ДПО.
С 2011 г. в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования» и постановления Правительства РФ от 21 марта 2011 г. N 184 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций» аккредитация программ ДПО, к которым не установлены федераль-
ные государственные требования, была прекращена. Это означает, что образовательные организации ДПО, у которых срок аккредитации программ ДПО закончился в
2011 г., не могут получить аккредитацию на новый срок. Следовательно, не могут и далее выдавать документы государственного образца об образовании. В то же время отдельные вузы, в приложении к свидетельству об аккредитации которых имеется запись: «Профессиональная переподготовка и повышение квалификации руководящих работников и специалистов по профилю основных образовательных программ вуза», - имеют формальное право выдавать документы государственного образца по программам ДПО, в том числе по программам, ккоторым не установлены федеральные государственные требования [7].
Подобным предписанием ФАС лишает вузы права вести образовательные программы ДПО с выдачей документа государственного образца, невзирая на лицензии вузов, которые также содержат аналогичные формулировки, и на свидетельства об аккредитации, выданные в установленном порядке компетентным государственным органом. Весьма симптоматично, что Рос-обрнадзор и Минобрнауки не высказали своего отношения к решению ФАС и не издали соответствующих нормативных актов, касающихся подведомственных вузов.
И совсем незначительной оговоркой на этом фоне многочисленных нарушений конституционного правопорядка представляются положения ст. 43 Конституции, которые гарантируют гражданам возможность получения высшего образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии... (выделено нами. - В.И., С.Б.). Во всяком случае, законодатель не признал не соответствующими ей нормы гражданского и образовательного законодательства, исключившего предприятия из числа организационно-правовых форм образовательных организаций.
Литература
1. Протокол [№ 1] к Конвенции о защите прав
человека и основных свобод // Собрание законодательства РФ. 1998. № 20. Ст. 2143.
2. Горшкова С.А. Стандарты Совета Европы
по правам человека и российское законодательство. М.: НИМП. 2001. 352 с.
3. См.: Барабанова С.В. Некоторые пробле-
мы реализации конституционного права граждан на высшее профессиональное образование // Право и образование. 2002. № 6. С. 121-135; Барабанова С.В. Инновации в образовании: Федеральный закон «Об автономных учреждениях» и новая модель управления вузом // Право и образование. 2007. № 11. С. 4-8; Барабанова С.В., Иванов В.Г. К вопросу о статусе слушателей системы дополнительного профессионального образования // Сборник материалов II Всерос. конференции. М., 2007. С. 63-66; Барабанова С.В. Законодательство и образование (Быть ли в России Кодексу об образовании?) // Высшее образование в России. 2008. № 2. С. 7982; Барабанова С.В., Бахрах Д.Н. Проблемы и пробелы правового регулирования ответственности в образовании // Ежегодник российского образовательного законодательства. Т. 6. М.: ФЦОЗ, 2008. С. 23-45.
4. См.: Барабанова С.В. Административно-
правовое обеспечение конституционного права граждан на высшее профессиональное образование в Российской Федерации: Дисс. ... докт. юрид. наук. Ка-зань-М., 2009. С. 440-461.
5. Федеральный Закон от 16 ноября 2011 г. №
318-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты РФ в части установления имеющим государственную аккредитацию образовательным учреждениям среднего профессионального и высшего профессионального образования контрольных цифр приема граждан для обучения за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ».
6. Постановление Пленума Высшего Арбит-
ражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” и статьи 71 Бюджетного Кодекса Российской Федерации».
7. URL: http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-
news 32452.html
IVANOV V., BARABANOVA S. PECULIARITIES OF CONSTITUTIONAL REGULATIONS APPLICATION IN THE SPHERE OF VOCATIONAL EDUCATION The article focuses on the problem of legal regulation of Russian higher education and supplementary education on the basis of the international legal acts and the Constitution of Russian Federation. The existing conflicts and infringements are analyzed.
Key words: vocational education, state higher educational institutions, accreditation, competition.
