Об итогах избирательных кампаний и кампании по проведению референдума в 2018 г. Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.24

DOI: 10.17072/2619-0648-2019-2-19-29

ОБ ИТОГАХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ И КАМПАНИИ ПО ПРОВЕДЕНИЮ РЕФЕРЕНДУМА В 2018 Г.

К. М. Худолей

Кандидат юридических наук,

доцент кафедры конституционного и финансового права Пермский государственный

национальный исследовательский университет 614990, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: [email protected]

Аннотация: излагаются выявленные нарушения в практике применения законодательства о выборах Президента России 2018 года в части уточнения списка избирателей. Указывается на несовершенство избирательного законодательства, допускающего «двойное» голосование при использовании процедуры голосования по месту нахождения. Делается вывод о несвободных выборах Президента России. Анализируются итоги проведения региональных выборов в 2018 году. Предлагается отказаться от использования «муниципального фильтра» на выборах глав регионов и сохранить институт избирательного залога в качестве основания регистрации кандидатов на выборах. Предлагается внести изменения в закон о проведении референдума РФ в связи с неудачным результатом проведения референдума по вопросу отмены пенсионной реформы. Высказывается отношение к идее принятия Избирательного кодекса РФ, которую поддерживает Председатель Центральной избирательной комиссии РФ.

Ключевые слова: выбор; списки избирателей; двойное голосование; голосование; справедливые выборы

© Худолей К. М., 2019

ABOUT RESULTS OF ELECTION CAMPAIGNS AND CAMPAIGN FOR HOLDING A REFERENDUM IN 2018

K. M. Khudoley

Perm State University

15, Bukireva st., Perm, Russia, 614990

E-mail: [email protected]

Abstract: the revealed violations in practice of application of the legislation on an election of the president of the Russian Federation of 2018 regarding specification of the electoral register are stated. It is specified the imperfection of electoral laws allowing «double» vote when using a voting procedure in the location. In article the conclusion about not free election of the president of the Russian Federation is drawn. Results of carrying out regional elections in 2018 are analyzed. It is offered to refuse use of «the municipal filter» on elections of heads of regions and to return opportunity to pay an election pledge as the basis of registration of candidates on elections. It is offered to make changes in the law on a referendum of the Russian Federation in communication by unsuccessful result of holding a referendum on cancellation of pension reform. The attitude towards idea of adoption of the Electoral code of the Russian Federation which is supported by the Chairman of Russian Central Election Commission expresses.

Keywords: elections; electoral registers; double vote; vote; fair elections

марта 2018 г. состоялись выборы Президента России, которые, по замыслу правящей элиты, должны были быть самыми открытыми и свободными, для чего даже сменили руководителя ЦИК России. Однако желание Администрации Президента России обеспечить выигравшему кандидату абсолютное большинство голосов зарегистрированных избирателей свело на нет кажущиеся либеральные устремления. По сути, избирательная система абсолютного большинства была подменена системой квалифицированного большинства1 для придания легитимности главе государства, возглавляющему «вертикаль власти»2. С этой целью и была разработана формула «70 на 70» («за» победителя - свыше 70% голосов при явке свыше 70% от числа лиц, имеющих право голоса). Именно с этой целью в избирательное законодательство в течение последнего года были внесены существенные поправки (например, голосование по месту нахождения).

1 Худолей Д. М. Анализ связанных и параллельных избирательных систем // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. Вып. 4(22). С. 95.

2 Худолей Д. М. Основные, гибридные и атипичные формы правления // Там же. 2010. Вып. 4(10). С. 63.

На прошедших выборах впервые в новейшей истории России участковые избирательные комиссии приступили к работе за месяц до проведения выборов (не за 2 недели), причем в целях проведения поквартирного обхода граждан (двойного)3. В соответствии с п. 1 и 2 ст. 22 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»4, участковая избирательная комиссия при подготовке и проведении выборов: информирует население об адресе и о номере телефона участковой избирательной комиссии, времени ее работы, а также о дне, времени и месте голосования; составляет и уточняет список избирателей, проводит ознакомление избирателей со списком избирателей. Однако на практике поквартирный обход свелся исключительно к ознакомлению избирателей о месте и времени голосования в целях повышения явки избирателей. Работа по ознакомлению избирателей со списком избирателей, уточнением списка избирателей, устранением неточностей в списках избирателей фактически была сорвана по инициативе территориальных избирательных комиссий. Поквартирный обход члены участковых избирательных комиссий осуществляли, используя не список избирателей, а другой. Причем все собранные в ходе поквартирного обхода заявления: о включении избирателей в списки избирателей по месту жительства; об устранении неточностей в списках избирателей, которые участковые избирательные комиссии получили не позднее чем за 10 дней до голосования, - не нашли своего отражения в списках избирателей. Обработали территориальные избирательные комиссии, по понятным причинам, только заявления на исключение из списков избирателей, поскольку повысить явку можно двумя способами: увеличить число тех, кто желает прийти на выборы, и исключить из списков избирателей тех, кто принимать участие в голосовании не желает.

Впервые за долгое время участковые избирательные комиссии для уточнения списков избирателей не получили от территориальных избирательных комиссий списков на включение избирателей - были представлены только списки на исключение. Причем в Индустриальном районе г. Перми в списки на исключение попали избиратели преклонного возраста, которые не умерли и место жительства не поменяли. На каждом из 60 участков района таковых лиц на исключение насчиталось ровно по 20. Одинаковое круглое

3 Инструкция по составлению, уточнению и использованию списков избирателей на выборах Президента Российской Федерации [Электронный ресурс]: утв. постановлением ЦИК России от 13 дек. 2017 г. № 114/936-7. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

4 О выборах Президента Российской Федерации: Федер. закон от 10 янв. 2003 г. № 19-ФЗ (ред. от 05.12.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 2, ст. 171.

число вызывает определенные сомнения. Стоит ли говорить, что некоторые из этих избирателей, явившихся на избирательные участки в день голосования, были удивлены, что их исключили из списков избирателей за день до выборов по причине их «смерти»! Как нам представляется, именно по этой причине в день голосования число избирателей, включенных в списки избирателей, выросло практически на 2%, потому что многие из исключенных из списков за день до голосования явились на избирательные участки и были включены в дополнительные списки. Иначе как объяснить данные ЦИК России, что на момент подписания списков избирателей за день до голосования в них числились 107,2 млн избирателей, а в день голосования после закрытия избирательных участков их число увеличилось до 108,7 млн человек? При этом по состоянию на 1 января 2018 г. в России насчитывалось свыше 111 млн избирателей, т. е. всего избиркомы, как отчиталась глава ЦИК Э. Памфилова, исключили из списков избирателей к дню, предшествовавшему голосованию, 4 млн избирателей (из них в Пермском крае - 180 тыс.), что не может не ставить под сомнение правомерность этих действий. Конечно, проблема уточнения списков избирателей является достаточно острой для некоторых регионов России, где порой десятилетиями в качестве избирателей числятся «мертвые души». Однако в ходе прошедшей кампании борьба с такими «мертвыми душами» вылилась в массовое исключение избирателей из списков избирателей. Даже Председатель ЦИК России заявила, что некоторые избиркомы на местах «перегнули палку» в стремлении сократить списки избирателей. Э. Памфилова применила меры дисциплинарной ответственности к главе избиркома Санкт-Петербурга, где прямо перед выборами число избирателей сократилось на 250 тыс.

Еще одной острой проблемой на прошедших выборах Президента России стала возможность «двойного» голосования, возникшая из-за внедрения новой системы, заменившей институт открепительных заявлений для голосования по месту нахождения. По иронии, данная система ее авторами разрабатывалась для того, чтобы «двойное» голосование исключить. Согласно нововведениям, для голосования по месту нахождения на выборах Президента России используются два механизма: с 31 января по 12 марта 2018 года для включения в список избирателей по месту нахождения нужно было обратиться в территориальную избирательную комиссию (ТИК) или многофункциональный центр по месту жительства или пребывания либо через портал «Госуслуги» при наличии подтвержденной учетной записи, а с 13 марта и до 14:00 17 марта изменить место голосования можно было, получив заявление со специальной маркой на участке по месту жительства (спецзаявление). Но если заявления по первой процедуре фиксировались в системе ГАС «Вы- 22 -

боры» и должно было обрабатываться только первое заявление, если избиратель подал таковых несколько, то выдача спецзаявлений отмечалась только в списках избирателей, что, учитывая низкий уровень квалификации сотрудников избиркомов, фактически сводит на нет их верификацию. При этом сами участковые избирательные комиссии получают информацию об исключении избирателя из списков в связи с подачей заявления о голосовании по месту нахождения только за день до голосования. Фактически в законодательстве обнаружена лазейка для двойного голосования для тех избирателей, которые сначала подали заявление о голосовании по месту нахождения по одному адресу (например, через сайт «Госуслуги»), а менее чем за 3 дня до голосования сами лично обратились в УИК по месту своей регистрации для получения спецзаявления для голосования по месту нахождения по другому адресу. Установить число избирателей, проголосовавших дважды, практически невозможно. ЦИК России заявил, что под подозрением в настоящий момент находятся 678 избирателей, подавших несколько заявлений, но это те, кто воспользовался первой процедурой (45-5 дней до голосования), поскольку их заявления учитывались информационной системой, но в силу различных причин были обработаны на включение более одного раза. При этом утвержденная ЦИК России процедура голосования по месту нахождения избирателя вовсе не исключает возможность для голосования по месту своего жительства - в этом случае сотрудники избиркома должны по телефону удостовериться, что данный избиратель ранее не проголосовал по месту нахождения. В условиях аврала в день голосования вряд ли в каждом случае эти положения могли быть выполнены, особенно если место жительства и место нахождения избирателя географически были очень отдалены друг от друга. Тем более, что многие работодатели оформляли за своих работников без их ведома заявления для голосования по месту нахождения предприятия.

Как думается, широкое применение этой процедуры в рамках системы использования административного ресурса может создать условия для широкого применения практики «карусельного голосования», несмотря на введенный законодателем механизм не только административного, но и уголовного преследования за организацию таковой (для членов избиркомов) или участие в ней (для избирателей).

Все вышесказанное заставляет усомниться в максимальной открытости прошедших выборов Президента России, даже не рассматривая вопрос о правомерности норм избирательного законодательства, лишивших пассивного избирательного права на выборах главы государства лиц, ранее судимых за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, что существенно ограничило число потенциальных кандидатов на выборах. Согласно практике ЕСПЧ

соразмерность ограничения пассивного избирательного права осужденных обеспечивается его дифференциацией (в зависимости от характера и категории преступления и назначенного наказания) и, что особенно важно, индивидуальным (неавтоматическим) применением, т. е. с учетом обстоятельств конкретного дела и личности осужденного; автоматическое же и недифференцированное лишение избирательных прав группы лиц независимо от срока наказания, характера или тяжести совершенного правонарушения и личных обстоятельств несовместимо со статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции (постановления от 6 октября 2005 года по делу «Херст (Hirst) против Соединенного Королевства» (№ 2), пункт 82; от 8 апреля 2010 года по делу «Фродль (Frodl) против Австрии», пункт 26; от 22 мая 2012 года по делу «Скоппола (Scoppola) против Италии» (№ 3), пункты 96, 99, 102 и 106)5. Конечно, дифференциация и индивидуализация ограничений пассивного избирательного права могут быть обеспечены за счет законодательной детализации самих нормативных ограничений (распространение их на определенные категории и (или) виды преступлений), сочетаемой с назначением судом в приговоре - с учетом характера и общественной опасности деяния и иных обстоятельств дела, в том числе личности виновного, - наказания не ниже определенного предела, что уже в силу самого закона, без специального указания на такое ограничение в приговоре, будет равнозначно лишению осужденного данного права (постановление ЕСПЧ от 22 мая 2012 года по делу «Скоппола (Scoppola) против Италии» (№ 3) (пункты 96, 99, 102 и 106). Однако в этом случае суды должны выносить приговор, учитывая, что уголовное наказание окажет влияние на поражение конституционно-правового статуса лица. А российское уголовное и уголовно-процессуальное законодательство таких задач перед судом, выносящим приговор по уголовному делу, не ставит. Как указывал ЕСПЧ, российские суды не могут реально оценивать пропорциональность лишения избирательных прав в свете конкретных обстоятельств каждого дела. Следовательно, из того факта, что суд находит целесообразным применить наказание в виде лишения свободы, с очевидностью не следует наличие прямой связи между фактами индивидуального дела и лишением права на участие в голосовании (п. 106 решения ЕСПЧ по делу

5 По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г. Б. Егорова, А.Л. Казакова, И. Ю. Кравцова, А. В. Куприянова, А. С. Латыпова и В. Ю. Синькова: постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 10 окт. 2013 г. № 20-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 43, ст. 5622.

«Анчугов и Гладков (Anchugov and Gladkov) против Российской Федерации» (жалоба № 11157/04, 15162/05)6.

В то же время, согласно действующему законодательству, лишение пассивного избирательного права лиц, ранее привлекавшихся к уголовной ответственности за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, носит именно автоматический, т. е. недифференцируемый, характер. Поэтому, думается, доводы ряда международных наблюдателей (например, представлявших БДИПЧ ОБСЕ), отказавшихся признавать состоявшимися выборы главы государства в качестве свободных и справедливых, заслуживают своего внимания. Заранее однозначно отвергать их по причине политической ангажированности (действительной или мнительной) без соответствующего анализа представляется большой ошибкой.

Прошедший 2018 год также ознаменовался очередной безуспешной попыткой провести референдум России. Напомним, что со времени принятия Конституции РФ всенародные голосования на национальном уровне не проводились и, видимо, долго еще проводиться не будут. В этот раз инициатива проведения референдума по вопросу пенсионной реформы провалилась из-за противоречия в законодательстве, согласно которому ЦИК России может зарегистрировать сколько угодно инициативных групп с их предполагаемой формулировкой вопроса, решение которого планируется вынести на всенародное голосование. Но при этом в каждом регионе может быть зарегистрирована только одна региональная группа. А для назначения референдума необходимо, чтобы региональные группы с одной формулировкой вопроса, решение которого планируется вынести на всенародное голосование, были зарегистрированы более чем в половине субъектов РФ (ч. 18-19 ст. 15 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»7). Следование принципу «разделяй и властвуй» не позволило региональным группам, которые поддерживали 5 различных формулировок решения одного и того же вопроса и мешали друг другу, пройти указанный барьер. Логичным следствием данной ситуации видится обращение в Конституционный Суд РФ с требованием признания данной нормы ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» противоречащей Конституции РФ, поскольку фактически создается угроза запрета проведения любых референдумов в будущем. Такая интерпретация законодательства о проведении референдума правоприменительными органами напрямую не со-

6 Дело «Анчугов и Гладков (Anchugov and Gladkov) против Российской Федерации» (жалоба № 11157/04, 15162/05): постановление ЕСПЧ от 4 июля 2013 г. // Бюл. Европ. Суда по правам человека. 2014. № 2.

7 О референдуме Российской Федерации: Федер. конституц. закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (ред. от 18.06.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 27, ст. 2710.

ответствует конституционным положениям о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, а высшим непосредственным выражением власти народа - референдум и свободные выборы (ст. 2 Конституции РФ).

В 2018 году прошли также масштабные региональные и местные выборы. Избиратели выбирали глав регионов и депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ, а также депутатов органов местного самоуправления. В этой связи крайне негативно следует оценивать поправки в избирательное законодательство г. Москвы, предусматривающие создание специальных участковых избирательных комиссий по месту временного нахождения граждан (на дачных поселках) за пределами субъекта РФ - в Подмосковье, что, на наш взгляд, является нарушением п. 4 ст. 19 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»8, так как предусматривается создание избирательных участков за пределами границ избирательного округа. Предложение ЦИК России предусмотреть создание подобных «экстерриториальных» избирательных участков оцениваем негативно, поскольку существующий механизм создает много угроз для несоблюдения принципа свободных и справедливых выборов на таких участках из-за неопределенности порядка формирования таких комиссий, технического обеспечения их деятельности, возможности «двойного» голосования в связи с отсутствием своевременного обмена информацией между избирательными участками по уточнению списков избирателей.

Выборы главы Приморского края вообще вылились в полномасштабную фальсификацию итогов голосования на множестве избирательных участков. Система ГАС «Выборы» и система видеонаблюдения и КОИБы практически исключают возможность вбросов бюллетеней или другие серьезные нарушения избирательного законодательства на стадии проведения голосования и подсчета голосов в избирательных участках. Но практически никак не препятствуют фальсификации итогов голосования в территориальных избирательных комиссиях посредством загрузки в систему ГАС «Выборы» повторных протоколов об установлении итогов голосования на избирательных участках. Несмотря на то, что в настоящий момент протоколы избирательных комиссий составляются при помощи компьютерных средств и защищены QR-кодом, воспрепятствовать их переписыванию в помещении ТИК практически

8 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федер. закон от 1 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 01.06.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.10.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253.

невозможно. Даже несмотря на выявленные нарушения, Избирательная комиссия Приморского края подвела итоги голосования, окончательно дискредитировав себя в глазах общественности и ЦИК России. При этом решение ЦИК России о признании итогов голосования на выборах главы Приморского края недействительными также считаем неправомерным. Думается, что должны быть отменены итоги на отдельных участках, где были обнаружены нарушения избирательного законодательства в связи с повторным вводом данных в систему ГАС «Выборы». В таком случае у избирательной комиссии были все основания для признания победителем на выборах главы Приморского края кандидата от партии КПРФ.

Состоявшиеся выборы вновь подняли проблему необходимости прохождения так называемого «муниципального фильтра» кандидатами в главы регионов9. В условиях, когда по всей России среди муниципальных депутатов только одна партия может пройти такой фильтр, его значение теряет всякий смысл: ведь кандидаты от других партий проходят его только в случае согласования кандидатуры с правящей партией. Стоит ли удивляться, что многие реальные претенденты на победу на региональных выборах пройти такой фильтр не могут, поскольку местные депутаты отдают свои голоса не им, а «техническим» кандидатам (как это ранее случилось в Свердловской области, Санкт-Петербурге). Такая же ситуация сложилась на выборах главы Приморского края, назначенных после признания предыдущих выборов недействительными, когда кандидату от КПРФ, который фактически и должен был победить на очередных выборах ранее, отказали в получении необходимого для прохождения фильтра голосов муниципальных кандидатов.

Многие из указанных проблем были снова проанализированы ЦИК России на круглых столах с представителями политических партий, большинство из которых согласились с главой ЦИК России о необходимости реформирования избирательного законодательства. В частности, предлагается разработать проект Избирательного кодекса РФ, который бы заменил рамочный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В указанном Законе предлагается установить избирательный залог в качестве основания для регистрации кандидата на выборах и порог явки для признания выборов состоявшимися, а также полноценную графу «против всех» в избирательных бюллетенях на всех выборах. «Муниципальный фильтр» предложено либо отменить вообще,

9 Вискулова В. В. Единый день голосования 10 сентября 2017 года в свете новинок избирательного законодательства и правоприменительной практики // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 2. С. 47.

либо существенно изменить его размер (например, до 3%) и порядок прохождения. Высказано мнение в качестве отдельной главы в этом Кодексе предусмотреть гарантии проведения референдума субъекта РФ и местного референдума.

Достаточно много предложений было высказано по вопросу развития системы электронного голосования или более широкого использования средств цифровизации на различных стадиях избирательного процесса. При этом отметим, что сами представители ЦИК России скептически относятся к возможности проведения голосования по сети Интернет и формирования единого списка избирателей в электронной форме посредством использования электронных ГО (например, карточек избирателя), поскольку видят в этом возможность для технического взлома такой системы. Ограничение использования средств цифровизации в избирательном процессе исключительно системой ГАС «Выборы» в нынешнем виде является бесперспективным. В юридической науке давно отмечается, что система ГАС «Выборы» фактически не имеет выраженного развития и продолжения в настоящее время на других уровнях и в других проектах (например, не применяется на референ-думе)10.

При этом отметим, что возможное применение в будущем некоторых систем криптозащиты для предотвращения взлома систем для голосования посредством сети Интернет уже противоречит отдельным положениям вступившего в силу пакета «законов Яровой». Использование ЫоксЬат-технологии для осуществления электронного голосования хотя и сможет решить проблему защиты системы от преднамеренных попыток искажения результатов голосования, но, считаем, противоречит принципу тайного голосования. Все транзакции в каждой цепи ЫоксЬат носят открытый характер и могут быть проверены всеми участниками цепи, что полностью исключает возможность обеспечить тайну голосования.

Думается, что высказанные предложения по изменению избирательного законодательства заслуживают своего дальнейшего обсуждения. Однако необходимость изменения действующего избирательного законодательства уже назрела, о чем свидетельствует и желание Председателя ЦИК России сделать выборы более открытыми, доступными каждому, защищенными от возможного искажения, что позволит привлечь на выборы новых избирателей и существенно повысит легитимность выборов.

10 Овчинников В. А., Антонов Я. В. Правовые проблемы развития электронного голосования и электронной демократии в России // Российская юстиция. 2015. № 8. С. 60.

Библиографический список

Вискулова В. В. Единый день голосования 10 сентября 2017 года в свете новинок избирательного законодательства и правоприменительной практики // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 2.

Овчинников В. А., Антонов Я. В. Правовые проблемы развития электронного голосования и электронной демократии в России // Российская юстиция. 2015. № 8.

Худолей Д. М. Анализ связанных и параллельных избирательных систем // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. Вып. 4(22).

Худолей Д. М. Основные, гибридные и атипичные формы правления // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2010. Вып. 4(10).

Информация для цитирования

^ Худолей К. М. Об итогах избирательных кампаний и кампании по ^ проведению референдума в 2018 г. // Ex jure. 2019. № 2. C. 19-29. ^ DOI: 10.17072/2619-0648-2019-2-19-29.

И

T1 Khudoley К. М. About Results of Election Campaigns and Campaign for Holding a Referendum in 2018. Ex jure. 2019. № 2. Pp. 19-29. (In Russ.). DOI: 10.17072/2619-0648-2019-2-19-29.