CC BY
33
ТЕМА НОМЕРА: ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ: ПЕРСПЕКТИВЫ И ПРИОРИТЕТЫ
Об институциональных изменениях, необходимых для развития инноваций
Э.С. Набиуллина
В материале рассматриваются ключевые аспекты развития инноваций в современной России. Даётся анализ основных направлений, определяющих вектор инновационного развития Российской Федерации, акцентируется необходимость совершенствования действующего законодательства для стимулирования внедрения инноваций.
Ключевые слова: институциональные изменения, инновации, результаты интеллектуальной деятельности, научно-исследовательские разработки, интеллектуальные активы.
В настоящее время назрела необходимость рассмотрения основных институциональных проблем, препятствующих инновационной активности, и ключевых мер по их решению. Спектр вопросов широк — от интеллектуальной собственности, государственных закупок и бюджетного законодательства до изменений в миграционном законодательстве и промышленной безопасности.
Необходимо отметить, что одной из ключевых проблем на сегодняшний день является не до конца отлаженный механизм перехода прав на результаты интеллектуальной деятельности (РИД) к наиболее эффективному собственнику, готовому и способному эти права коммерциализировать.
Созданные институты достаточно хорошо регулируют сферу оборота прав для частного сектора, в то время как в регулировании оборота прав на РИД, созданных с использованием бюджетных средств, сохранились проблемы. Сейчас доля государства составляет более 60% от всех расходов на НИОКР в стране, и если не наладить эффективный механизм коммерциализации этих НИОКР, основная часть денег, направляемых в науку, так и не будет приносить адекватной отдачи от вложенных средств.
Государство сейчас является собственником большого количества невыявленных и не оформ-
© Набиуллина Э.С., 2011
4
Об институциональных изменениях, необходимых для развития инноваций
ленных результатов интеллектуальной деятельности, часть из которых создана ещё в советское время, которые в настоящий момент не используются и каждый год теряют актуальность и перспективы коммерциализации. Нет субъектов, заинтересованных в том, чтобы найти, оформить и начать коммерциализировать перспективные разработки. Обязательной или инициативной инвентаризациями, которые у нас сейчас предусмотрены в законодательстве, эту проблему решить не удалось.
Более того, даже оформленные права на РИД далеко не всегда коммерциализируются, поскольку закрепляются за бюджетными организациями, у которых недостаточно стимулов к коммерциализации, и хуже всего обстоит дело с возможностью получения автором, изобретателем выгоды от «своего» РИД, как в силу неурегулированности порядка получения им вознаграждения, так и в силу минимальных шансов получить возможность коммерциализации собственного изобретения.
В этой связи целесообразно принять решение о заявительной приватизации интеллектуальных активов («интеллектуальной амнистии»), созданных за бюджетный счёт до введения в действие IV части Гражданского кодекса Российской Федерации и до сих пор не выявленных и не зарегистрированных. Государству необходимо определиться в достаточно сжатые сроки, на какие результаты интеллектуальной деятельности оно хочет оставить права за собой, ещё год дать авторам изобретений, передав права в отношении всех остальных активов, которые будут найдены и оформлены, любым заинтересованным лицам.
При этом, конечно же, целесообразно соблюсти баланс интересов и оставить за государством возможность использовать неисключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, созданные за бюджетный счёт для своих целей. В этом случае необходимо чётко регламентировать процедуры и основания использования со стороны государства неисключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, чтобы не подрывать стимулов у бизнеса к использованию данных прав.
Дополнительно предлагается оказать содействие организациям в части отнесения расходов на патентование к расходам на НИОКР для целей налогообложения и включения расходов на патентование, в перечень расходов по проектам в рамках Фонда содействия развитию малых предприятий и проектам в рамках федеральных целевых программ.
Теперь о регулировании государственных закупок. Пока законодательство о госзакупках в большей степени ориентировано на минимизацию возможностей для коррупции и максимальное развитие
5
Об институциональных изменениях, необходимых для развития инноваций
конкуренции. Такая ориентация, в частности 94-ФЗ, создаёт очевидные сложности с использованием государственных закупок для стимулирования инноваций. Пока нормы закона таковы, что создают ценовые преимущества для неинновационной продукции, в то время как механизмы, позволяющие осуществлять закупки инновационной, как правило, более дорогой продукции, практически отсутствуют.
Сейчас подготовлены поправки в 94-ФЗ, предусматривающие возможность на основании решений Правительства внедрять в закупки процедуры, способствующие приобретению именно инновационной продукции, в том числе, например, предквалификации поставщиков, требований к используемым ими технологиям, многоэтапность конкурса и так далее. Появится возможность заключения для крупных технологичных проектов контрактов жизненного цикла. Предполагается, что на основе анализа практики применения данных норм будут разработаны более гибкие общие закупочные процедуры, закреплённые законодательно.
Необходимо продолжить работу по совершенствованию 94-ФЗ, в частности, через введение в закон возможности использования в качестве критерия при определении победителя не цены приобретения, а «стоимости владения» — то есть, формулы, учитывающей в дополнение к цене ещё и расходы на содержание, расходные материалы, потребление энергии, стоимость утилизации и т.д.
Отдельный вопрос — возможность заключения в рамках госзакупок «офсетных сделок», что важно при особо крупных контрактах на поставку зарубежного оборудования, например, медицинского. Необходимо иметь возможность выставить встречные требования к победителям конкурса — по заказам на российских предприятиях, передаче технологий, созданию в России R&D центров и т.д., с учётом требований ВТО.
Важно также повысить эффективность закупок научно-исследовательских работ. Для закупок в этой области характерна вынужденная субъективность оценки при принятии решения по выбору победителя. Существующие механизмы отбора победителей создают почву для злоупотреблений в выборе подрядчиков при минимальной ответственности за результат работ. Чтобы снизить эти риски предлагается предусмотреть повышение возможностей заказчика вводить дополнительные требования к потенциальным исполнителям с одновременным снижением влияния заказчика на результаты оценки поданных заявок и результаты оценки качества выполненных работ. Такая работа уже сейчас проводится Минэкономразвития России. Соответствующие поправки в законодатель-
6
Об институциональных изменениях, необходимых для развития инноваций
ство подготовлены и находятся в стадии обсуждения с экспертным сообществом.
Для таких закупок характерна вынужденная субъективность оценки при принятии решения по выбору потребителя. Нынешнее регулирование создаёт массу условий для злоупотреблений. Предлагаются заказчику дополнительные требования повысить гибкость, но одновременно повысить независимость отбора этих победителей и независимость приёма результатов научно-исследовательских разработок.
Возникает ещё один вопрос в связи с закупками научно-исследовательских работ. Он касается неиспользованных заказчиком финансовых средств в конце года, и возможности переноса остатков на следующий год. Нынешняя система создаёт стимулы для приёмки некачественных работ, фиктивной приёмки работ под неформализованные обещания доработать в следующем году.
Международный опыт показывает, что многие страны применяют такие процедуры переноса. Например, во Франции этот перенос санкционируется не на уровне госзаказчика, а существует специальная межминистерская комиссия, которая анализирует обоснованность возможности переноса этих остатков и принимает такие решения. Иначе преимущества, которые даёт трёхлетнее финансовое планирование, невозможно использовать, так как у заказчиков нет возможности использовать эти ресурсы в течение 36 месяцев. В России в течение года появляются новые задачи, варианты использования возникающих дополнительных доходов, поэтому принимаются разные расходные решения в течение года. И эту проблему невозможно исправить только повышением дисциплины заказчиков.
В сфере налогового регулирования предлагается проработать вопрос распространения налоговых льгот на прирост капитала по долям инновационных компаний. В настоящий момент налоговые льготы распространяются только на прирост стоимости неторгуемых акций, причём, пока только для юридических лиц, что существенно сужает возможности использования данной льготы при посевном финансировании и фактически исключает из сферы действия льготы частных инвесторов, поддерживающих начинающие компании — так называемых «бизнес-ангелов». Как правило, малые инновационные компании создаются в форме обществ с ограниченной ответственностью и льгота на них не распространяется. Это серьёзное препятствие для развития венчурного финансирования.
Также важно освободить научные организации от налогообложения с остаточной стоимости имущества после окончания действия
7
Об институциональных изменениях, необходимых для развития инноваций
договора гранта. Это будет стимулировать процесс обновления исследовательских фондов, что в настоящий момент происходит крайне медленно, особенно в бюджетных учреждениях.
Федеральным законом от 2 августа 2009 года № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными, научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности» бюджетным научным или образовательным учреждениям, а также образованными государственными академиями наук, научным учреждениям или высшим учебным заведениям предоставлено право создавать хозяйственные общества для практического применения результатов интеллектуальной деятельности (РИД), внося в качестве вклада в уставные капиталы таких обществ право использования результатов интеллектуальной деятельности.
Исключительное право на результаты интеллектуальной деятельности при этом сохраняется за научным или образовательным учреждением. Реализация Федерального закона № 217-ФЗ показала, что эта норма сдерживает коммерциализацию РИД, поскольку увеличивает риски предприятия по развитию промышленного производства. При неурегулированных вопросах по использованию государством прав на принадлежащие ему РИД всегда существует риск, что вложения предприятий в создание и развитие рынка выпускаемой продукции будут обесценены предоставлением возможности другим предприятиям производить ту же продукцию на основании лицензий от собственника РИД.
Эту проблему можно решить через внесение изменений в закон по передаче исключительных прав на РИД создаваемой организации, при учёте интересов собственника.
Существенным препятствием для инноваций также является институт промышленной безопасности в своём существующем виде. Основная проблема здесь заключается в том, что в отличие от других областей государственного регулирования, промбезопасность почти не подверглась модернизации со времён позднего СССР. Требования, установленные преимущественно на уровне подзаконных актов, существенно устарели и нуждаются в проведении полномасштабной ревизии с последующим обновлением. Характерным примером, иллюстрирующим несоответствие системы промбезопасности задачам инновационной экономики, является необходимость получения разрешения на каждое изменение конструкции экспериментальной установки в отдельных отраслях. В этих условиях проводить опытно-конструкторские работы в соответствии с требо-
8
Об институциональных изменениях, необходимых для развития инноваций
ваниями законодательства становится практически невозможным. Предлагается переосмыслить функции промышленной безопасности в свете новых задач и подготовить концепцию её совершенствования.
Избыточные административные барьеры создаёт и регулирование внешней торговли. В части экспортного контроля предлагается расширить возможности фирм к самостоятельному осуществлению контроля. Это и институт специалиста по экспортному контролю, и упрощение аккредитации внутрифирменных программ экспортного контроля, и вменение ФТС обязанности принимать результаты внутрифирменного контроля.
Кроме совершенствования экспортного контроля в настоящее время требуется оптимизация системы валютного контроля. Предусмотрено, что Банком России будет существенно повышена сумма сделки, освобождаемой от оформления для учёта валютных операций паспорта сделки, увеличены сроки предоставления справки о валютных операциях при списании денежных средств с транзитного валютного счёта до 15 дней.
Помимо этого, Минфином России совместно с другими ведомствами подготовлен пакет изменений в законодательство, предусматривающий сокращение информации в паспорте сделки, переход на электронный паспорт сделки, замену предоставления паспортов сделок в таможенные органы при декларировании товаров на указание номера паспорта сделки в таможенной декларации. Также вводятся ограничения на возможности требовать таможенными органами избыточных документов для целей валютного контроля. Предполагается ограничить их требования только теми, которые содержатся в рамках законодательства о таможенном деле. Эти изменения содержатся в подготовленном законопроекте о внесении изменений в Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле».
Дополнительно предлагается дифференцировать ответственность за нарушение сроков предоставления информации о валютных операциях в сторону смягчения последствий для нарушителей. На это нарушение в настоящий момент приходится более двух третей всех нарушений в области валютного контроля. Также предлагается освобождение от ответственности в случае получения валютной выручки до момента оформления паспорта сделки. Здесь требуются изменения в КоАП, которые также в настоящее время подготовлены Минфином для согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.
В части таможенного регулирования — два основных направления работы. Первое — применение на практике тех положений
9
Об институциональных изменениях, необходимых для развития инноваций
по упрощению таможенного администрирования, которые содержатся в Таможенном кодексе Таможенного союза. Это, прежде всего:
• сокращение количества документов, представляемых при экспорте товаров, не облагаемых экспортными пошлинами, с 14 до 7, введение запрета требовать представления иных документов;
• установление сокращённых сроков выпуска таких товаров при экспорте — с 2 дней до 4 часов;
• допуск предприятий малого и среднего бизнеса к применению упрощённых таможенных процедур при ввозе товаров;
• применение таможенной процедуры временного ввоза (допуска) в отношении товаров, ввезённых для проведения испытаний, исследований, тестирования, проверки, проведения опытов или экспериментов с временно ввезёнными товарами.
Второе — оптимизация таможенных процедур в соответствии с законопроектом «О таможенном регулировании в Российской Федерации». Среди конкретных направлений совершенствования таможенного администрирования можно выделить: переход на электронное декларирование, установление упрощённого порядка декларирования научных и коммерческих образцов, установление процедур помещения повреждённых образцов под таможенную процедуру уничтожения, а также процедур при временном ввозе/выво-зе научных и коммерческих образцов в личном багаже пассажира, экспресс-почтой.
Развитие гражданского законодательства в части адаптации организационно-правовых форм под потребности инновационного бизнеса напрямую затрагивает перспективы развития венчурного финансирования в российской юрисдикции, возможности создания инновационных проектных компаний. По этой теме отдельно проводилось заседание Комиссии по модернизации, где были даны все необходимые поручения по разработке нормативно-правовой базы.
Сейчас ведётся активная работа по их исполнению. Уже подготовлены проекты поправок в Гражданский Кодекс об инвестиционном товариществе и о товариществах на вере, решающих эти проблемы. Необходимо осуществить их доработку с учётом опубликованной Концепции развития гражданского законодательства.
Миграционное законодательство также недостаточно эффективно в конкуренции за высококвалифицированные кадры.
10
Об институциональных изменениях, необходимых для развития инноваций
В последнее время была активизирована работа по его совершенствованию, однако, остаётся ещё ряд направлений, где можно было бы принять дополнительные меры. Так, например, целесообразно упростить процедуру предоставления вида на жительство для выпускников-иностранцев, успешно закончивших обучение в России, упростить получение виз для кратковременного привлечения научных работников и преподавателей, обеспечить возможность получать разрешение на работу иностранным специалистам по доверенности, без личного присутствия в органах Федеральной миграционной службы. Эти и ряд других мер способны существенно увеличить конкурентоспособность нашего миграционного законодательства в борьбе за высококвалифицированных специалистов.
Отдельным блоком проблем является система технического регулирования. Общее мнение — эффективно система так и не заработала. Необходимо ускорять темпы разработки технических регламентов в рамках Таможенного союза. В области стандартизации целесообразно установить порядок признания документов о подтверждении соответствия, протоколов исследований (испытаний) и измерений, выданных зарубежными органами по сертификации, а также знаков соответствия. Это снимет ряд проблем, связанных с отставанием стандартизации от технологических изменений в экономике, и позволит ускорить выведение инновационных продуктов на рынок.
И в заключение хотелось бы остановиться на проблеме правоприменения, связанной с деятельностью созданных институтов развития. В последнее время с их стороны сформулирован запрос на разработку методических рекомендаций, направленных на разъяснение контролирующим органам особенностей поддержки инновационных проектов, связанных с высокой рискованностью инвестирования. Традиционная оценка на основе норм возвратности средств от инвестирования в бизнес-проекты здесь не применима, поскольку деятельность институтов развития направлена также на создание экосреды инноваций, создающей косвенные эффекты от вложенных в инновации средств. Методические рекомендации дадут проверяющим органам возможность определить более верные подходы к оценке эффективности деятельности институтов развития и контролировать действительно важные для государства вопросы, например целевое использование средств, степень достижения целей, поставленных перед институтом развития в целом при его создании, наличие в институте развития механизмов обратной связи, мониторинга проектов, позволяющих адекватно оценивать и учитывать риски конкретных проектов.
11
Об институциональных изменениях, необходимых для развития инноваций
Литература
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ с изменениями).
2. Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
3. Федеральный закон от 2 августа 2009 года № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными, научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности».
12
