CC BY
168
ОБ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОСНОВАХ СИСТЕМНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ СНИЖЕНИЯ УРОВНЯ КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОМ ОБЩЕСТВЕ
С. П. ЮХАЧЕВ, В. А. АСТАФЬЕВ
Данная статья посвящена обоснованию необходимости формирования комплекса экономических мер по снижению коррупции, ориентированного на устранение экономической мотивации вступления в коррупционные экономические отношения, увеличение рисков и потерь в случае их возникновения и развития. В статье также аргументировано, что противодействие коррупции не может осуществляться лишь прямыми мерами, необходимо построение системной политики, включающей и меры, направленные на устранение сопутствующих экономических условий, благоприятствующих ее развитию (косвенные меры).
Ключевые слова: коррупция, меры противодействия, коррупционные экономические отношения, государственная политика.
Многоаспектность и сложность проблемы борьбы с коррупцией свидетельствуют о том, что она не может быть сведена к реализации норм какой-либо одной отрасли экономики или права. Совершенствование механизмов снижения коррупционной экономической активности должно строиться на решении и организационных, и экономических, и правовых проблем, в том числе на:
- приведении национального антикоррупционного законодательства в соответствие с международными стандартами;
- преодолении «сырьевой» направленности развития российской экономики, предоставляющей широкие возможности для коррупционной деятельности;
- максимальное сокращение объемов наличных расчетов между хозяйствующими субъектами;
- отработке механизмов финансового мониторинга, повышении эффективности анализа его результатов;
- развитии системы использования кредитных карт при всевозможных расчетах, в том числе при начислении организациями заработной платы;
- совершенствовании механизмов контроля за соблюдением принципа разделения собственности и власти;
- формировании конкурентного частного сектора экономики;
- укреплении институциональных основ государства и общества.
Решение этих проблем будет способствовать существенному ослаблению материальной базы
коррупции - теневой экономики. Именно сокращение наличного оборота вынудит многие предприятия выйти из тени и серых схем, показать реальные доходы и соответственно платить реальные налоги.
Говоря о скрытом характере и высокой степени активности коррупционеров в России, В. В. Лунеев отмечает, что преступления совершают и богатые, и образованные, и высокопоставленные; правящая, политическая, экономическая элита; министры и губернаторы. Коэффициент поражаемости реальной преступностью элитарных групп (как отношение преступников из этих групп к общему числу лиц данных групп) не ниже (или не намного ниже), чем самых неблагополучных слоев населения. Другой вопрос - что каждый слой общества совершает «свои» преступления. Высокопоставленному должностному лицу ничего не надо делать самому, ему надо лишь намекнуть о своих потребностях; государственному чиновнику нет нужды совершать грабежи, он многократно может обогатиться от продажи конфиденциальной информации, т. е. от коррупционной сделки [4].
Для снижения влияния коррупции на повседневные экономические отношения необходимо создать систему таких условий, при которых коррупция потеряет свою экономическую ценность, будет не выгодна субъектам экономических отношений. Принципиально важно предупреждать и бороться с коррупцией именно как с экономическим явлением, создавая на пути коррупционе-
ра - корруптера большие экономико-правовые и организационно-управленческие риски.
Действенная борьба с коррупцией предполагает достижение целого ряда целей, формирующих единый глобальный результат на уровне национальной экономики. Можно выделить пять основных целей противодействия коррупции и теневой экономике:
1. Увеличение эффективности и компетентности власти в государственном управлении, эндогенного и экзогенного авторитета власти.
2. Повышение инвестиционных и иных экономических рейтингов России.
3. Снижение экономических издержек, оздоровление экономики.
4. Стимулирование рыночного прогресса (добросовестной конкуренции).
5. Оздоровление социально-психологического состояния населения, утверждение справедливого распределения национальных ресурсов [1].
Устранение экономической мотивации коррупционной деятельности предполагает создание условий для построения процесса развития экономики, который будет создавать дополнительные сложности для формирования коррупционных отношений, когда предоставленное субъекту право или обособленная функция управления будут защищены от паразитирования и создания коррупционных отношений.
Наиболее эффективные меры борьбы с коррупцией - это функциональное разделение государственного аппарата и коммерческого сектора экономики, усиление контроля над деятельностью чиновничества со стороны общества и демократических институтов; совершенствование законодательной базы. Разделение властей по территориальному уровню и связанный с этим перенос большей части полномочий исполнительной власти на уровень местного самоуправления приводит к эффективному сокращению числа чиновников в органах власти, что способствует повышению информационной прозрачности власти и, как следствие, сокращению коррупции.
Ограничение теневой экономики как благоприятной основы осуществления коррупционной деятельности должно быть основано, прежде всего, на серьезном реформировании системы налогообложения, так как существующая в настоящее время система выплат государству и внебюджетным фондам составляет большую половину фонда оплаты труда, что вынуждает население «уходить в тень». Оптимальной величиной налогообложения личных доходов будет 25-27 % (включая 15 % отчислений во внебюджетные фонды). Причем
налоговая система должна предусматривать дифференцированный подход к различным социальным группам, поскольку состоятельные собственники должны платить соответствующие налоги на имущество.
Учитывая практику многих экономически развитых государств мира, в качестве способа уменьшения наличных расчетов внутри страны можно отметить более широкое распространение безналичных расчетов. Безналичная форма расчетов делает возможным более результативное осуществление налогового контроля количества расходов и доходов граждан.
Кроме того, налоговый контроль должен способствовать получению государством в полном объеме налоговых платежей и иных поступлений. Как один из алгоритмов дальнейших действий здесь возможно доначисление по отношению к лицам, доходы которых в значительной степени меньше расходов таковых лиц и не имеется какого-либо вразумительного объяснения источника их возникновения, налога на полученные доходы. Тем самым подобный доход предполагается налоговым органом как полученный без какого-либо к тому мотива. Получение при этом некоторой суммы платежа в доход бюджета уже можно считать положительным событием. При необходимости глубину такой налоговой проверки легко можно увеличить, например, до проведения исследования предположения о противоправном характере способа получения анализируемой прибыли. Учитывая наличие в экономике Российской Федерации инфляционных процессов, даже неполный переход на безналичную форму расчетов в конечном счете окажется весьма результативным в плане выведения товарно-денежных отношений в стране из-под какого-либо контроля теневых структур. Кроме того, путем несложной и не требующей особых материальных затрат проверки можно будет за сравнительно небольшой период времени выяснить механизм финансирования практически любого социально значимого события как очевидно коррупционной направленности, так и замаскированного под законопослушную деятельность. Тем самым в значительной степени упростится расследование многих преступлений.
В качестве приоритетного условия эффективной борьбы с коррупцией в системе государственного управления необходима разработка рационального законодательного механизма, одобренного на самом высоком уровне и оформленного в виде государственной стратегии или национального плана. Он должен включать систему ме-
роприятий в различных сферах жизнедеятельности общества, направленных на минимизацию возможностей для совершения коррупционных действий. В качестве приоритетного условия эффективности антикоррупционных усилий рассматривается усиление роли общественного мнения, выступающее основой для снижения общего коррупционного фона в обществе. Меры по созданию высоконравственной атмосферы в обществе, резкая негативная оценка по отношению к коррупции и положительный, высокий статус государственного чиновника должны способствовать деинституционализации коррупции.
Антикоррупционные меры должны стать неотъемлемой частью проектов предлагаемых реформ, законопроектов и т. д. В этой связи актуально введение криминологической экспертизы проектов крупных социально-экономических и иных преобразований, а также законопроектов. Одним из возможных механизмов является использование деловых ассоциаций в качестве легитимных инструментов представления коллективных интересов при разработке того или иного закона или программы.
По мнению ректора Высшей школы экономики Я. Кузьминова: «Чиновник высокого ранга и сейчас обходится казне в 10-20 раз дороже своего денежного содержания. По нашим расчетам, эффективное повышение зарплаты 15-20 тыс. ответственных государственных служащих будет стоить около 10 млрд руб. в год. Это составляет около 400 млн долл., или 0,25 % ВНП будущего года. Для сравнения: чистые потери в результате бегства капитала из России составляют 5-6 млрд долл. в год, в том числе чистые потери бюджета - до 2 млрд долл. Недополученные налоги от теневых операций внутри страны оцениваются в 10 млрд долл. Если ужесточение ответственности в госаппарате сможет создать эффективные преграды хотя бы для 10 % этих потоков, затраченные средства с лихвой вернутся в бюджет в том же году» [3].
В условиях кризиса переходного периода заработная плата чиновников (особенно в регионах) была на уровне выживания, что создало благоприятную почву для развития коррупционной деятельности (это относится, прежде всего, к низовой административной коррупции и чиновникам на нижних ступенях бюрократической иерархии). С каждым годом коррупционная модель поведения из-за небольшой вероятности наказания и отсутствия легальных путей поддержания достойного уровня жизни становилась все более привычной не только для чиновников, служащих социальной сферы, но и для остальных граждан, ко-
торые в большинстве своем продолжают ее использовать для решения своих проблем. Здесь необходимо не только повышать альтернативные издержки для государственных служащих, но и воздействовать на стимулы индивидов.
В настоящее время уровень заработной платы чиновников сравнительно приемлем, но еще не является конкурентоспособным по сравнению с оплатой труда в частном секторе в развитых регионах или в крупных компаниях. Таким образом, дифференциация заработных плат в различных секторах варьируется в зависимости от региона (при бюджетном выравнивании у госслужащих и пенсионеров), и чем она сильнее, тем больше потенциал коррупции.
Во-первых, большие различия в оплате труда порождают чувство несправедливости у чиновника, который пытается самостоятельно решить эту проблему. Во-вторых, чем выше дифференциация в заработной плате, тем острее проблема негативного отбора в государственном секторе. В-третьих, стимулы к борьбе с коррупцией руководителя, стремящегося удержать конкурентоспособных исполнителей, в условиях низкой заработной платы явно недостаточны. Обеспечивая малую вероятность наказания за коррупционную деятельность, он получает возможность применять политику «кнута и пряника» (поддерживая лояльность подчиненных). В этом и проявляется опасность «перекоса» в сторону силовых методов борьбы с коррупцией, не предусматривающих соответствующих институциональных изменений. Такая стратегия может привести к сохранению или даже увеличению масштабов коррупции.
Признание невозможности полного искоренения коррупции не дает государству права ограничиваться лишь декларированием социально-негативного характера коррупции и наказанием отдельных низкопоставленных коррупционеров [2].
При этом несомненным остается тот факт, что повышение должно сопровождаться усилением контроля за деятельностью чиновников, установлением сферы персональной ответственности за нарушение закона или должностных обязанностей при принятии административных решений, кроме того, требует значительного сокращения численности младшего и среднего административного персонала государственных ведомств.
Дополнительные доходы чиновников следует жестко ограничить не только двумя разрешенными сферами деятельности, преподаванием и научной работой, но и «потолком» заработка, который не должен превышать удвоенной средней ставки
совместителя в данном учебном или научном учреждении [3].
Иногда сложность заключается не только в необходимости снизить уровень коррупции в существующих государственных структурах, но и в стремлении предотвратить создание новых благоприятных условий для коррупционной деятельности. Достаточно вспомнить о всевозможных злоупотреблениях при приватизационных процессах. Взятки и инсайдерские сделки способны полностью «свести на нет» положительные идеи первичного аукциона, а коррупция подрывает репутацию органов надзора за приватизированными компаниями.
Необходимо реформирование системы управления государственным сектором и государственными финансами на основе внедрения мери-тократического подхода и обеспечения достаточного денежного вознаграждения государственным чиновникам; уточнения структур государственного управления; повышения прозрачности и подотчетности в области финансового управления; программных реформ в области предоставления отраслевых услуг.
Одной из действенных форм построения эффективного механизма превентивных мер снижения коррупционной активности может стать внедрение в деятельность государственных и муниципальных органов власти и местного самоуправления специализированных кодексов поведения государственных и муниципальных служащих.
Властные структуры должны быть максимально открытыми, прозрачными, в частности, необходима прозрачность всех процедур осуществления государственных закупок, приватизации, реализации государственных проектов, выдачи государственных лицензий, государственных комиссионных вознаграждений, правительственных гарантированных займов, бюджетных ассигнований и процедур освобождения от налогов. Причем в мире уже существует успешный положительный опыт противодействия коррупции при помощи обеспечения максимальной открытости принимаемых чиновниками решений. Например, в Республике Корея внедрена антикоррупционная программа «OPEN», показавшая достаточно высокую результативность.
Борьба с коррупцией в таких сферах экономической политики, как государственное регулирование или приватизация государственного имущества может быть эффективна только при обеспечении прозрачности в формулировании и реализации принимаемых мер и решений. Основная часть еще неприватизированного государст-
венного имущества имеет крупные размеры, а многие из этих объектов принадлежат к сектору природных ресурсов или инфраструктурному сектору. Конкурсная реструктуризация этих предприятий до приватизации на разовой основе может сократить возможности для коррупции.
Конкуренцию можно стимулировать путем повышения прозрачности в вопросах, связанных с формой собственности и деятельностью фирм и банков, посредством введения требований о раскрытии информации о финансовом положении, на основе действенной работы органов регистрации и усиления надзора за деятельностью независимых регулирующих органов.
Слабые институты корпоративного управления не только ведут к низкой эффективности, но и стимулируют коррупцию. В отсутствие эффективного контроля управленцы нередко используют государственное имущество в собственных интересах и во избежание необходимости делиться прибылями с другими акционерами впоследствии могут даже присвоить его вместо того, чтобы реинвестировать средства в реструктуризацию своих предприятий.
Существует множество различных схем реформирования корпоративного управления, доказавших свою эффективность в ограничении стимулов и возможностей для коррупции в системе отношений «бизнес-бизнес», в том числе: публичное раскрытие долевой собственности и перекрестных имущественных связей; суровое наказание за «инсайдерную» торговлю и построение финансовых пирамид; назначение в Советы директоров лиц извне; введение практики регулярных независимых ревизий финансовых счетов на основе стандартизированных правил с публикацией результатов; создание эффективной правовой базы для осуществления прав кредиторов; решительный контроль над соблюдением этических стандартов.
Таким образом, в настоящее время необходимо принятие государственных мер по противодействию коррупции, результатом которых должно стать снижение коррупции до приемлемого уровня, преодоление всеобщности и восприятия ее как нормы жизни.
В силу системности российской коррупции и сложности противодействия ее проявлениям программы и конкретные проекты преодоления коррупции как социального явления должны быть ориентированы на относительно длительные сроки действия. Если коррупционные связи и отношения в России формировались в течение столетий и уже стали неотъемлемыми элементами го-
сударственного и муниципального управления, ведения бизнеса и частной жизни граждан, то вряд ли можно рассчитывать на массовый переход к стереотипам сознания и поведения, резко ограничивающим или исключающим коррупционные проявления во всех этих сферах.
Ведущим принципом всей антикоррупционной политики должно быть постоянное повышение рисков, цены потерь и уровней нестабильности для вовлеченных в коррупцию государственных должностных лиц, представителей бизнеса и граждан. В противном случае коррупция будет восприниматься в обществе как малорискованная и высокодоходная деятельность в том смысле, что именно коррупционные отношения позволяют надежно и быстро решать проблемы. Противодействие коррупции с помощью запрета соответствующих действий или высоких штрафов за их осуществление,
включая изменение правовых норм, является и будет являться малоэффективным в силу возможностей обхода запретов, неисполнения этих правовых норм или их использования в личных или корпоративных интересах, т. е. в коррупционных целях.
В основе экономической составляющей антикоррупционной политики государства должно лежать снижение экономической мотивации вступления в коррупционные экономические отношения, увеличение рисков и потерь в случае их возникновения и развития. Однако противодействие коррупции не может осуществляться лишь прямыми мерами (направленными непосредственно на борьбу с коррупцией), необходимо построение системной политики, включающей также меры, направленные на устранение сопутствующих экономических условий, благоприятствующих ее развитию (косвенные меры) (рис. 1).
Обеспечение социальных, административных, правовых условий для реализации принимаемых мер - НЕОБХОДИМОЕ условие эффективности!!!
Рис. 1. Экономические меры противодействия развитию коррупционных экономических отношений
Коррупция в России, по мнению многих аналитиков, достигла масштабов национального бедствия. Существует большое количество излишних
платных государственных услуг, навязанных силой власти. Таким образом, в любом товаре (услуге) есть весомая часть непроизводственного то-
вара власти. Этот не произведенный продукт представляет опасность не только для общества, но и для власти. Однако известно, что в России недостаточно иметь хорошие законы, необходимо, чтобы они еще и выполнялись. В. Н. Южаков отметил, что примерно 50 % взяток связано с несовершенством законов (отсутствием в них соответствия требованиям антикоррупционной безопасности). Следующие примерно 30 % взяток можно нейтрализовать путем организации механизма контроля над действиями чиновников и их конкретной ответственности за нарушения регламентов. Оставшиеся 20 % имеют другие причины [5].
Следует отметить, что успех борьбы с теневой экономикой и коррупцией возможен лишь на продуманной экономической основе при условии всесторонней поддержки этой борьбы в обществе. Таким образом, можно сделать вывод о том, что коррупция как социально-экономическое явление выступает результатом деперсонализации деятельности, сущность которой сводится к тому, что социальный, политический или экономический институт функционирует в интересах отдельных индивидуумов или их групп (характеризуемых внутренним единством), а не в контексте удовлетворения объективных потребностей общества. Результатом этого является значительный дисбаланс в сфере экономики, выступающий барьером развития экономической деятельности, причем его проявлением могут выступать как противоправная экономическая деятельность, так и нарушения деловой и служебной этики.
Коррупционная активность, обоснованная дисбалансом экономики, приводящим к значительному искажению ее функциональной деятельности, носит систематичный, устойчивый, зачастую организованный и тщательно планируемый характер, отражает стремление обеспечить нелегальным путем удовлетворение объективных потребностей, не удовлетворяемую в необходимом объеме формальной экономикой. В данном контексте особую значимость приобретают проблемы выявления и предупреждения дисбаланса системы реализации экономических интересов.
Как следствие, неотъемлемой частью государственной политики противодействия коррупции должны стать экономические меры, однако даже в Национальном плане противодействия коррупции такие меры не предусмотрены. Данный план включает меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции; по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции; по повыше-
нию профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению. Однако без устранения экономической мотивации коррупционной деятельности совокупность нормативноправовых, контрольных и организационных методов не даст устойчивых результатов, а будет способствовать поиску путей обхода существующих норм и правил.
Кроме того, экономической основой антикоррупционной деятельности должно стать преодоление «сырьевой» зависимости развития национальной экономики, поскольку именно эти сферы традиционно являются наиболее коррупциоген-ными, а также снижение теневой экономической активности в стране, поскольку участие предпринимателей и граждан в теневой деятельности вынуждает их искать коррупционные пути реализации экономических интересов.
Литература
1. Вилисов М. В., Сулакшина А. С. Коррупция и теневая экономика: проблемный анализ. Труды Центра. Вып. № 6. М., 2006.
2. Григорьев Л., Овчинников М. Коррупция как препятствие модернизации (институциональный подход) // Вопросы экономики. 2008. № 2.
3. Кузьминов Я. И. Тезисы о коррупции. иЯЬ: http://www.hse.ru/science/reports/kuzm9910
4. Лунеев В. В. Коррупция в России / Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России: мат-лы Всерос. науч. конф. (Москва, 6 июня 2007 г.). М., 2007. С. 59.
5. Южаков В. Н. Презумпция подверженности соблазну. иКЬ: www.csr.ru.
* * *
ABOUT ECONOMIC FOUNDATIONS OF PUBLIC SYSTEM POLICY OF RUSSIAN SOCIETY CORRUPTION REDUCTION
S. P. Yukhachev, V. A. Astafyev
This article is devoted to the justification of corruption reduction economic-arrangements complex elaboration. These arrangements are to be focused on the elimination of economic incentives to enter into economic corruption relations, as well as on the increase of risks and damages provided such relations arise and evolve. In addition, this article argues that the fight against corruption cannot be curried out only by means of the direct effects. It is necessary to build the system policy including, particularly, the arrangements focused on the elimination of attendant economic factors favoring the corruption growth (indirect effects).
Key words: corruption, fight arrangements, economic corruption relations, public policy.
