CC BY
31
УПРАВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
органов внутренних дел
А. В. ИВАЩУК, главный инспектор 3 отдела Инспекции Штаба, кандидат юридических наук (ГУ МВД России по г. Москве) E-mail: aivashchuk@mvd.ru
A.V. IVASHCHUK, Candidate of Law,
Chief Inspector of the 3rd Department of the Staff Inspection (Main Department of the Interior Ministry of Russia in Moscow)
Научная специальность: 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная
деятельность.
УДК 342.26
Scientific specialty:
12.00.11 - Judicial Activities,
Prosecutorial Activities,
Human Rights and Law Enforcement.
Об эффективности взаимодействия и координации сил, задействованных в период подготовки и проведения чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года (на примере Центрального федерального округа)
About Interaction Effectiveness and Forces' Coordination Involved into a Preparation Period and Holding the 2018 FIFA World Cup (at the Example of the Central Federal District)
В статье идет речь о реализации двух видов служебных взаимоотношений, взаимодействия и координации, в процессе подготовки и проведения чемпионата мира по футболу в России. На примере деятельности территориальных органов МВД России в Центральном федеральном округе посредством принятия комплекса организационно-правовых мер по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности проиллюстрирован результат достижения эффективности совместной работы.
Взаимодействие, координация, федеральный округ, органы внутренних дел.
The article deals with implementation of two types of the service relationships, interaction and coordination, in process of preparation and holding the World Cup in Russia. On example of the activities of the territorial bodies of the Interior Ministry of Russia in the Central Federal district through adoption of the organizational and legal measures' set for protection the public order and public safety support, the result is illustrated efficiency achieving of collaboration.
Cooperation, coordination, Federal district, law enforcement bodies.
На расширенном заседании коллегии МВД России 28 февраля 2018 г. Президентом Российской Федерации В. В. Путиным отмечена ключевая роль органов внутренних дел в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения в России чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. (далее — ЧМ-2018, чемпионат, турнир) [7]. Именно безопасность — одна из 11-ти гарантий, которые дала страна проведения мирового футбольного первенства [3].
Поскольку с точки зрения организации и финансирования самый значимый футбольный турнир планеты является сложным мероприятием, то страны, принимающие его, прикладывают максимальные усилия для проведения мероприятия в безопасных условиях.
Как верно отмечено профессором А. Г. Елагиным, «формирование и поддержание общественного порядка (безопасной среды) — задача многогранная и непростая».
Следует отметить, что для достижения правоохранительных целей по обеспечению безопасности спортсменов и болельщиков в России был реализован целый комплекс разноплановых мероприятий.
Для наиболее последовательного правового регулирования организации мероприятия, упорядочения и стабилизации общественных отношений, связанных с чемпионатом, была подготовлена значительная нормативная правовая база, в которую вошли федеральные законы Российской Федерации, указы Президента России, постановления Правительства РФ. Так, в декабре 2017 г. Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» был дополнен статьей 28-й, регулирующей оборот алкогольной продукции в связи с проведением чемпионата1. Федеральным законом Российской Федерации от 5 февраля 2018 г. № 13-Ф3 внесены изменения в КоАП РФ, в частности введена административная ответственность за незаконную реализацию входных билетов на матчи чемпионата мира по футболу2.
При этом ответственным исполнителем — координатором Программы подготовки к про-
1 О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции [Электронный ресурс]: федер. закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части введения административной ответственности за незаконную реализацию входных билетов на матчи чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года [Электронный ресурс]: федер. закон от 5 февраля 2018 г. № 13-Ф3. Доступ из спра-вочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
ведению ЧМ-2018 стало Министерство спорта Российской Федерации, осуществившее, в рамках предоставленных полномочий, функцию координации деятельности и организации взаимодействия заинтересованных органов3. Одновременно в рамках подпрограммы «Реализация мероприятий по обеспечению безопасности» ответственным исполнителем определено ФСБ России, в число соисполнителей вошли МВД России и другие федеральные органы исполнительной власти.
Также в пределах установленной компетенции в период введения усиленных мер безопасности МВД России выполнялись обязанности по обеспечению охраны общественного порядка в местах пребывания спортсменов, на спортивных объектах и, по решению межведомственного оперативного штаба, на иных объектах и территориях4.
В связи с этим МВД России была утверждена схема управления задействованных сил и средств, составы Временного оперативного штаба МВД России, представительств МВД России в Главном центре оперативного управления ФСБ России, Главном операционном центре, в Федеральном центре управления пассажирскими перевозками, органа управления МВД России в центре международного полицейского сотрудничества и рабочих групп МВД России в городах-организаторах чемпионата5.
В число других организационных мер компетенции органов внутренних дел вошли: проведение заседаний Оперативного штаба по профилактике правонарушений, оперативных совещаний в установленный период при первом заместителе Министра внутренних дел Российской Федерации. Введена форма статистической отчетности (Форма «ЧМ-2018»). На официальном сайте МВД России образован специальный раздел (Шр8://мвд.рф/ Чемпионат мира по футболу FIFA-2018. Информация для болельщиков) и др.
От сотрудников полиции в рамках поставленных задач требовалась четкая, грамотная работа, корректные действия в строгом соответствии с законом при обязательном условии слаженности действий сил и средств, задей-
3 О программе подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу: постановление Правительства РФ от 20 июня 2013 г. № 518 (в ред. от 21.02.2018) // СЗ РФ. 2013. № 26. Ст. 3340.
4 Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка Конфедераций FIFA 2017 года: указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 202 (в ред. от 12.05.2018) // СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2900.
5 О формировании органов управления МВД России на период проведения в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года [Электронный ресурс]: распоряжение МВД России от 20 марта 2018 г. № 1/2891. Доступ из справочно-правовой системы
СТРАС «Юрист».
ствованных в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности.
Следует отметить, что основными формами общественных взаимоотношений при этом выступили взаимодействие и координация [4, с. 259-261].
Оперируя этими понятиями, отметим, что несмотря на определенные сходные характеристики, они не идентичны. Несомненно, общим элементом является достижение согласованности действий заинтересованных сторон. При этом в координации присутствует волевое начало субъекта управления или координатора. При взаимодействии, как правило, разработка и принятие согласованных мер, установление ответственности участников в правовом порядке не закрепляются; при наличии общих интересов отношения строятся преимущественно в рамках взаимопомощи. Координация же носит значительно более формализованный, урегулированный в правовом порядке характер совместной деятельности. Таким образом, фактически любая совместная деятельность строится на основе взаимодействия участников, но не всякое взаимодействие строго упорядочено и регламентировано. Одновременно и взаимодействие, и координация нуждаются в соответствующей организации.
Такая организация применительно к проведенному в России чемпионату потребовалась при выстраивании взаимоотношений органов внутренних дел с заинтересованными правоохранительными органами и органами государственной власти.
На региональном уровне в состав организационных комитетов вошли руководители органов исполнительной власти, курирующих сферы спорта, финансов, строительства, связи, туризма, имущественных отношений, транспорта, здравоохранения, начальник территориального органа МВД России на региональном уровне, представители Оргкомитета «Россия-2018» и региональной спортивной федерации по футболу в субъекте РФ6.
Заслуживающим внимания моментом является то, что из 18 субъектов Российской Федерации, входящих в состав Центрального федерального округа, только в городе Москве, одном из 11 российских городов-организаторов чемпионата, проводились соответствующие спортивные мероприятия.
В связи с этим в Главном управлении МВД России по городу Москве в Управлении охраны общественного порядка был создан специ-
6 О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 7 июня 2013 г. № 108-ФЗ (в ред. от 23.04.2018) // СЗ РФ. 2013. № 23. Ст. 2866.
ализированный отдел по обеспечению безопасности крупных международных спортивных мероприятий.
Взаимодействие столичной полиции с заинтересованными субъектами было обеспечено в рамках работы Регионального межведомственного оперативного штаба, созданного на базе УФСБ России по г. Москве и Московской области, постоянно действующего Координационного совещания по обеспечению правопорядка в городе Москве, рабочих групп Правительства, Антитеррористической комиссии и Прокуратуры города Москвы, а также при проведении командно-штабных учений и тестовых спортивных мероприятий.
Помимо того, результатом плодотворного взаимодействия с мэрией Москвы стало строительство и введение в действие в 2018 г. Центра оперативного управления, который на период проведения матчей чемпионата выполнял функции Ситуационного центра. Здесь использовались возможности транслирования на видеостену изображений с камер городской системы видеонаблюдения (около 160 тыс.), организован доступ к 40 информационным ресурсам Правительства Москвы, МВД России и других органов власти, а также к вертолетной площадке на случай экстренных ситуаций.
В комплексе реализуемых мер также учитывалось, что начальник ГУ МВД России по г. Москве является председателем Совета руководителей территориальных органов МВД России в Центральном федеральном округе (далее — Окружной совет)7 [5, с. 61—64], в состав которого входят руководители 18 главных управлений (управлений) МВД России по субъектам РФ, расположенным в пределах Центрального федерального округа (далее — ЦФО), и Управление на транспорте МВД России по ЦФО.
Принимая во внимание, что проведение чемпионата имело важное значение не только для Москвы, но и других регионов федерального округа, Окружным советом были приняты меры, направленные на совершенствование практического взаимодействия территориальных органов МВД России, дислоцирующихся в пределах ЦФО, в период подготовки и проведения спортивного мероприятия международного уровня.
Так, в городе Москве проводились спортивные мероприятия; в Московской области располагались тренировочные базы команд-участниц чемпионата; сотрудники территориальных органов МВД России на транспорте обеспечивали выполнение возложенных задач в ме-
7 Вопросы советов руководителей территориальных органов МВД России в федеральных округах [Электронный ресурс]: приказ МВД России от 28 июля 2014 г. № 624 (ред. 29.09.2016).
стах прибытия гостей чемпионата (аэропорты, железнодорожные вокзалы и станции, речные вокзалы и порты). Соответственно, основные задачи по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности возлагались на главные управления МВД России по городу Москве и Московской области, а также УТ МВД России по ЦФО.
Кроме того, некоторые спортивные объекты располагались в Белгородской, Воронежской и Калужской областях.
К тому же ряд объектов, расположенных в регионах ЦФО, вошел в общероссийский Реестр маршрутной сети перевозки болельщиков с определением отправных, конечных и остановочных пунктов. Всего Перечень объектов транспортной инфраструктуры воздушного, железнодорожного, водного транспорта содержит 377 объектов, из которых в ЦФО находится 118. Помимо того, из 265 российских объектов транспортной инфраструктуры автомобильного транспорта в ЦФО — 82 автовокзала и автостанции.
Одновременно сотрудники территориальных органов МВД России, дислоцирующихся в пределах ЦФО, входили в состав сводных отрядов полиции, командируемых в различные федеральные округа для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в период проведения ЧМ-2018 (Центральный — г. Москва и Московская область; Северо-Западный — города Санкт-Петербург, Калининград; Приволжский — города Нижний Новгород, Саранск; Южный — города Сочи, Ростов-на-Дону, Волгоград).
Таким образом, не вызывает сомнений тот факт, что для всех субъектов РФ, входящих в ЦФО, задачи по выстраиванию многоуровневой системы безопасности проведения мундиа-ля были актуальны в той или иной мере.
В связи с изложенным, в ходе рассмотрения на одном из заседаний Окружного совета (1 декабря 2017 г.) вопроса «О принятии комплексных мер противодействия нелегальной миграции в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Центрального федерального округа» заинтересованным членам совета было рекомендовано (решения совета носят рекомендательный характер) реализовать мероприятие по обеспечению антитеррористической защищенности строящихся в столичном регионе крупных объектов, связанных с предстоящим проведением чемпионата, а также участков сквозных железнодорожных диаметров, организации в первом полугодии 2018 года совместных оперативно-профилактических мероприятий по проверке работающих там иностранных граждан.
На следующем заседании Окружного совета 25 апреля 2018 г., незадолго до начала турни-
ра, в прямой постановке был рассмотрен вопрос: «О мерах, направленных на обеспечение взаимодействия территориальных органов МВД России, находящихся в пределах Центрального федерального округа, при обеспечении общественного порядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения чемпионата мира по футболу Р1РЛ—2018 в России».
Особое место в рассматриваемом периоде было отведено решению вопросов взаимодействия с территориальными органами Росгвардии. В настоящее время правовую основу сотрудничества составляет совместный приказ Росгвар-дии и МВД России от 7 октября 2016 г. № 292/633 «О некоторых вопросах организации взаимодействия войск национальной гвардии Российской Федерации с Министерством внутренних дел Российской Федерации, его территориальными органами (подразделениями) при выполнении задач по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности»8, согласно которому руководитель территориального органа МВД России наделен исключительными полномочиями по руководству задейству-емыми силами и средствами, в том числе резервами, в период проведения публичных и иных массовых мероприятий.
Учитывая это, для обеспечения безопасности в период подготовки и проведения на территории г. Москвы и Московской области мероприятий чемпионата обеспечивалось взаимодействие с территориальными подразделениями Федеральной службы войск национальной гвардии. К работе в заседании Окружного совета 25 апреля 2018 г. по решению его председателя было приглашено руководство командования Центральным округом войск национальной гвардии Российской Федерации. В решении совета его членам было рекомендовано организовать во взаимодействии с представителями ГУ (У) Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по субъектам РФ, расположенным в ЦФО, главными редакторами средств массовой информации, а также с территориальными подразделениями операторов сотовой связи информирование населения о запрете перевозки охотничьего, газового и травматического оружия в период проведения турнира.
Во исполнение обозначенных протокольных поручений сведения об ограничительных мерах распространялись посредством различных доступных возможностей (в местах предоставле-
8 О некоторых вопросах организации взаимодействия войск национальной гвардии Российской Федерации с Министерством внутренних дел Российской Федерации, его территориальными органами (подразделениями) при выполнении задач по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности: приказ Росгвардии и МВД России от 7 октября 2016 г. № 292/633.
ния гражданам государственных услуг, на объектах транспорта, участковых пунктах полиции, подъездах жилых домов, в ходе работы с владельцами оружия и др.).
На подготовительном этапе в первоочередном порядке был востребован информационный взаимообмен между территориальными и транспортными органами внутренних дел о футбольных и так называемых «околофутбольных» болельщиках, в том числе оформивших паспорт болельщика и купивших билеты на футбольные матчи чемпионата, передвижении объектами транспорта радикально настроенных футбольных фанатов, в целях принятия мер профилактического характера по недопущению ими противоправных действий и направления сведений в территориальные органы МВД России городов-участников.
Ежеквартально проводилась сверка оперативно-значимой информации в отношении футбольных болельщиков, их неформальных группировок и объединений. Итоговый список включал более 8,3 тыс. активных участников и лидеров фанатских движений.
Также был актуализирован список лиц, которым запрещено посещение мест проведения официальных спортивных мероприятий в дни их проведения. К началу чемпионата список содержал 60 % постановлений судов, расположенных в ЦФО, от всех вынесенных постановлений по России (277 из 461) [6].
Особое внимание уделялось необходимости упреждающего обмена информацией, направленной на обеспечение антитеррористической защищенности объектов, задействованных при проведении чемпионата мира, в том числе в рамках работы по пресечению противоправной деятельности, касающейся заведомо ложных сообщений об актах терроризма.
Существенную помощь упреждающего характера оказала отработка лиц, имеющих не погашенную судимость по преступлениям экстремистской и террористической направленности; профилактическая работа с состоящими на профилактических учетах, владельцами гражданского оружия.
Помимо того, пристальное внимание уделялось вопросам обеспечения безопасности передвижения на автотранспорте из европейских стран иностранных болельщиков до мест их отдыха через регионы ЦФО. С учетом следования участников и болельщиков на игры в иные города-организаторы через транспортную инфраструктуру ЦФО, сотрудниками ГИБДД обеспечивался контроль за их передвижением и своевременная передача сведений в сопредельные территориальные органы МВД России.
Особо актуальными вопросами организации в период проведения чемпионата стало прове-
дение дополнительных мероприятий по выявлению и пресечению нарушений режима въезда, выезда, пребывания иностранных граждан третьих стран, следующих через пункты пропуска на границе РФ.
Кроме прочего, скоординированности усилий заинтересованных органов потребовало решение вопросов, касающихся медицинского обслуживания командированных сотрудников сводных отрядов полиции. Также с целью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия сотрудников приданных подразделений обследовались пункты временной дислокации в местах их размещения в гостиничных комплексах и организации питания.
Таким образом, принятие соответствующих складывающейся обстановке управленческих решений позволило своевременно и эффективно систематизировать и оптимизировать работу по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности в период проведения турнира.
В целом же главным итогом правоохранительной деятельности в период проведения международного мероприятия можно полагать недопущение совершения террористических актов и заказных массовых драк фанатов.
Так, конструктивное взаимодействие правоохранительных органов и специальных служб получило положительную оценку Президента Российской Федерации В. В. Путина на встрече с представителями Центра международного сотрудничества Межведомственного оперативного штаба по обеспечению безопасности чемпионата мира [1]. А успешность проведения ЧМ-2018 была отмечена советником Президента США по нацбезопасности Д. Болтоном уже 27 июня 2018 г. в ходе встречи с Президентом России [2].
Рассмотренный же пример организации работы в период подготовки и проведения чемпионата мира, по нашему мнению, позволяет констатировать, что Окружной совет в ЦФО в рамках предоставленных полномочий, помимо обеспечения взаимодействия, фактически реализовал на практике в соответствующем федеральном округе функцию координации совместных усилий территориальных органов МВД России и Росвардии, расположенных в пределах ЦФО.
В завершение представляется целесообразным отметить, что Окружным советам в МВД России аналогичны советы начальников территориальных органов ФСБ России в федеральных округах. При этом в работе первых координация в правовом порядке не закреплена, тогда как она входит в число основных задач, возложенных на последних. Автор, отмечая наличие объективной необходимости согласо-
вания и упорядочения совместных усилий территориальных органов МВД России на региональном уровне по общей для них правоохранительной проблематике, полагает, что на этом основании имеющийся функционал Окружных советов следует дополнить координацией. При этом решение ими вопросов на межрегиональном уровне не будет подменять управленческих функций центрального аппарата МВД России, учитывая их правомочия. Вместе с тем, в рамках совершенствования правового регулирования, полномочия председателей Окружных советов совета позволяют принять соответствующую
предоставленной компетенции форму посредством решения задач субъекта координации: о дате проведения заседания совета, приглашении для участия в его работе лиц, не входящих в состав совета, подписание протокола и др.
Проведенный автором анализ принятых организационно-правовых мер и реализации взаимоотношений органов внутренних дел с заинтересованными органами власти в Центральном федеральном округе в период подготовки и проведения турнира открывает возможности для дальнейшего углубленного изучения результативности работы в других федеральных округах России.
Список литературы:
1. Встреча с представителями штаба по обеспечению безопасности чемпионата мира по футболу 2018 года // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 16.07.2018)-
2. Встреча с советником Президента США по нацбезопасности Джоном Болтоном // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www.kremlin. ru (дата обращения: 27.06.2018).
3. Заседание наблюдательного совета оргкомитета чемпионата мира по футболу 2018 года // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www. kremlin.ru (дата обращения: 20.06.2018).
4. Иващук А. В. Координация правоохранительной деятельности как научная категория // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2015. № 1.
5. Иващук А. В. Окружные советы МВД России: вопросы совершенствования правового регулирования // Алтайский юридический вестник. 2017. № 1 (17).
6. Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации. URL: http://www.мвд.рф (дата обращения: 11.06.2018).
7. Расширенное заседание коллегии МВД России // Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: http://www. kremlin.ru (дата обращения: 20.03.2018).
References:
1. Vstrecha s predstavitelyami shtaba po obespe-cheniyu bezopasnosti chempionata mira po fut-bolu 2018 goda // Oficial'nyj sajt Prezidenta Rossijskoj Federacii. URL: http://www.krem-lin.ru (data obrashcheniya 16.0У.2018).
2. Vstrecha s sovetnikom Prezidenta SSHA po nacbezopasnosti Dzhonom Boltonom // Oficial'nyj sajt Prezidenta Rossijskoj Federacii. URL: http://www.kremlin.ru (data obrashcheniya 2У.06.2018).
3. Zasedanie nablyudatel'nogo soveta orgkomite-ta chempionata mira po futbolu 2018 goda // Oficial'nyj sajt Prezidenta Rossijskoj Federacii. URL: http://www.kremlin.ru (data obrashcheniya 20.06.2018).
4. IvashchukA. V. Koordinaciya pravoohranitel'noj deyatel'nosti kak nauchnaya kategoriya // Yu-ridicheskaya nauka i praktika: Vestnik Nizhe-gorodskoj akademii MVD Rossii. 2015. N 1.
5. Ivashchuk A. V. Okruzhnye sovety MVD Rossii: voprosy sovershenstvovaniya pravovogo reguli-rovaniya // Altai Law Journal. 201У. N 1 (1У).
6. Oficial'nyj sajt Ministerstva vnutrennih del Rossijskoj Federacii. URL: http://www.mvd.rf (data obrashcheniya 11.06.2018).
У. Rasshirennoe zasedanie kollegii MVD Rossii // Oficial'nyj sajt Prezidenta Rossijskoj Federacii. URL: http://www.kremlin.ru (data obrashcheniya 20.03.2018).
118
