CC BY
58
Раздел 3. Административная деликтология
ХАМЕТДИНОВА Г.Ф., KHAMETDINOVA G.F.,
кандидат юридических наук, Candidate of Legal Sciences,
[email protected] [email protected]
Кафедра административной деятельности Chair of administrative activity
органов внутренних дел; of the internal affairs bodies;
Тюменский институт повышения Tyumen Advanced Training Institute
квалификации сотрудников of the Ministry of the Interior
Министерства внутренних дел of the Russian Federation,
Российской Федерации, Amurskaya St. 75, Tyumen,
625049, г. Тюмень, ул. Амурская, 75 625049, Russian Federation
ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕР АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: РЕТРОСПЕКТИВА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Аннотация. В статье анализируются изменения, произошедшие в административно-правовом регулировании общественных отношений в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних с момента вступления в законную силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Констатируется, что законодательная деятельность по формированию административно-правовой защиты детства лишена системности. В результате проведенного исследования делается вывод о том, что наличие в административном законодательстве общей нормы, предусматривающей ответственность за создание условий, ставящих в опасность ребенка, а также за неоказание помощи, в которой он нуждается в связи с малолетним возрастом, способствовало бы более эффективной защите прав несовершеннолетних.
Ключевые слова: защита детства; несовершеннолетний; неоказание помощи; оставление в опасности малолетнего; административно-правовые меры; административно-правовое регулирование; ответственность родителей.
Для цитирования: Хаметдинова Г.Ф. Об эффективности мер административно-правовой защиты несовершеннолетних в Российской Федерации: ретроспектива законодательства // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2020. N 3 (53). С. 41-51.
ON THE EFFECTIVENESS OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL PROTECTION OF MINORS IN THE RUSSIAN FEDERATION: RETROSPECTIVE ANALYSIS OF THE LEGISLATION
Annotation. The author of the article analyzes the changes concerning the administrative and legal regulation of public relations in the field of protection of the rights and legitimate interests of minors since the Code of Administrative Offences of the Russian Federation came into force. It is stated that the legislative activity aimed at the administrative and legal protection of children is not systematic. As a result of the research, it is concluded that administrative legislation should contain a general rule providing the responsibility for creating the conditions endangering the life or health of a child, as well as for failing to provide the assistance that a child needs because of his or her young age. The existence of such rule would contribute to a more effective protection of the rights of minors.
Keywords: child protection; minor; failure to help; leaving a minor in danger; administrative and legal measures; administrative and legal regulation; parental responsibility.
For citation: Khametdinova G.F. On the effectiveness of administrative and legal protection of minors in the Russian Federation: retrospective analysis of the legislation // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2020. No. 3 (53). P. 41-51.
Приоритетной задачей Российской Федерации в сфере воспитания детей является развитие высоконравственной
личности, разделяющей российские традиционные духовные ценности, обладающей актуальными знаниями и умениями,
способной реализовать свой потенциал в условиях современного общества, готовой к мирному созиданию и защите Родины*.
Одним из основных национальных приоритетов России является обеспечение благополучного и защищенного детства. Как отмечается в литературе, с каждым годом законодательная база, регулирующая общественные отношения в сфере защиты прав и законных интересов ребенка, становится шире [1, с. 41].
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) за время существования претерпел 415 редакций. В отличие от первоначальной редакции, вступившей в силу
1 июля 2002 г. и содержавшей 6 статей, направленных на защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, актуальный текст КоАП РФ включает более 25 статей, устанавливающих административную ответственность за правонарушения в сфере охраны детства.
С начала действия КоАП РФ административно-правовой охране подлежали права несовершеннолетних детей, вытекающие из семейных правоотношений. На это были направлены три нормы, содержащиеся в главе 5 КоАП РФ: ст. 5.35 «Неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, чч. 1 и
2 ст. 5.36 «Нарушение порядка и сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей» и ст. 5.37 «Незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка, передача его под опеку (попечительство) или в приемную семью».
Еще два положения содержалось в главе 6 КоАП РФ: ст. 6.7 «Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения» и ст. 6.10 «Вовлечение несовершеннолетнего в употребление спиртных напитков или одурманивающих веществ», и одно в главе 20
* См.: Стратегия развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года: утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2015 г. N 996-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. N 23. Ст. 3357.
- ст. 20.22 «Нахождение в состоянии опьянения несовершеннолетних, потребление (распитие) ими алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление ими наркотических средств или психотропных веществ, новых потенциально опасных психоактивных веществ или одурманивающих веществ». При этом ст. 6.10 КоАП РФ была единственной нормой, которая стояла на защите здоровья несовершеннолетних.
Первоначальная редакция ст. 20.22 КоАП РФ была нацелена прежде всего на охрану общественного порядка, поскольку ответственность родителей обусловливалась не фактом потребления соответствующих веществ несовершеннолетними детьми, а их появлением после потребления или в момент потребления в общественных местах. Современная редакция этой статьи направлена в первую очередь на подкрепление административно-правовыми средствами запрета на потребление несовершеннолетними алкогольной и спиртосодержащей продукции, установленного Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»** (далее - Федеральный закон N 171-ФЗ) вне зависимости от места совершения правонарушения. При этом, как и прежде, указанная норма остается в главе 20 КоАП РФ [2, с. 22].
За период действия КоАП РФ произошло заметное расширение административно-правового регулирования отношений, связанных с реализацией прав и законных интересов несовершеннолетних.
В соответствии с главой 5 КоАП РФ «Административные правонарушения, посягающие на права граждан» к объектам административно-правовой охраны в сфере защиты прав и легитимных интересов несовершеннолетних относятся следующие общественные отношения:
** О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции: федер. закон от 22 нояб. 1995 г. N 171-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 48. Ст. 4553.
- касающиеся политических прав -статьей 5.11 КоАП РФ предусмотрена ответственность за привлечение к проведению предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лиц, которые не достигли на день голосования возраста 18 лет;
- возникающие из семейных отношений - ст.ст. 5.35, 5.35.1;
- направленные на охрану права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитываться в семье - ст. 5.36;
- касающиеся защиты прав детей на усыновление, удочерение, опеку и попечительство - ст. 5.37.
В 2011 году ст. 5.35 КоАП РФ, являющаяся основной статьей в сфере защиты несовершеннолетних детей, была дополнена частями 2 и 3*. Часть 2 предусматривает ответственность субъектов, лишивших детей права на общение с родителями или близкими родственниками, если такое общение не противоречит интересам детей, намеренно сокрывших место нахождения детей помимо их воли и не исполнивших судебное решение об определении места жительства детей. Повторное нарушение данной нормы влечет усиление ответственности на основании ч. 3 ст. 5.35 КоАП РФ.
Вместе с тем в литературе обосновывается необходимость расширения федерального законодательства в части установления оснований для привлечения к ответственности по ст. 5.35 КоАП РФ. Например, по мнению О.М. Дорошенко, в современном российском административном законодательстве предусмотрена ответственность родителей за правонарушения, совершенные их детьми, но в целом данный вид ответственности недостаточно развит и редко применяется. В связи с этим в дальнейшем законодателю следует стремиться к большей централизации данного направления (содержание федерального законодательства) и расширению перечня составов, по которым возможно привлечение к ответственности родителей, опекунов, попечителей, приемных родителей, лиц, усыновивших (удочеривших) детей в судебном порядке [3, с. 68].
Постепенное расширение государственного контроля в сфере здоровья, нравственности и санитарно-эпидемиологического благополучия населения привело к увеличению количества норм, направленных на защиту детства. Глава 6 КоАП РФ, содержавшая в первой редакции две соответствующие статьи (6.7 и 6.10), в 2013 году претерпела изменения, а именно была дополнена:
1) статьей 6.17 «Нарушение законодательства Российской Федерации о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию». Данное обновление** стало результатом принятия специализированного закона, определившего три вида информации, причиняющей вред здоровью и (или) развитию детей; классификацию информационной продукции (до 6 лет, с 6 лет, с 12 лет, с 16 лет); требования к обороту информационной продукции, а также закрепившего положение, в соответствии с которым нарушение требований данного закона влечет установленную законодательством Российской Федерации ответственность***. Следует отметить неоднозначное восприятие общественностью положений Федерального закона 29 декабря 2010 г. N 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», закрепивших**** требование к обозначению категории информационной продукции в зависимости от возраста ребенка. Это находило отражение и в критических суждениях авторов научных публикаций [4; 5];
* О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 4 мая 2011 г. N 98-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 19. Ст. 2715.
** О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»: федер. закон от 21 июля 2011 г. N 252-ФЗ // Там же. 2011. N 30. Ст. 460.
*** О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию: федер. закон от 29 дек. 2010 г. N 436-ФЗ // Там же. 2011. N 1. Ст. 48.
**** о внесении изменений в Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 28 июля 2012 г. N 139-ФЗ // Там же. 2012. N 31. Ст. 4328.
2) статьями 6.19 «Создание юридическим лицом условий для торговли детьми и (или) эксплуатации детей» и 6.20 «Изготовление юридическим лицом материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних и оборот таких материалов или предметов», установившими ответственность юридических лиц за создание условий для торговли детьми и (или) эксплуатации детей и за изготовление материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних и оборот таких материалов или предметов*.
Субъектом данных правонарушений является юридическое лицо. В примечаниях 1 и 2 к ст. 6.20 КоАП РФ уточнено, во-первых, что юридическое лицо несет ответственность в том случае, если лицо, выполняющее управленческие функции в данной организации, действовало от имени или в интересах юридического лица. Во-вторых, закреплено, что лицом, выполняющим управленческие функции в данной организации, является лицо, выполняющее функции единоличного исполнительного органа, члена совета директоров или иного коллегиального исполнительного органа, а также лицо, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.
В литературе высказывается мнение о том, что правовой статус указанного лица сформулирован не конкретно и это затрудняет квалификацию в части выявления субъекта состава правонарушения. Предлагается привлекать к ответственности только юридическое лицо. Это позволит создать эффективную систему внутреннего контроля и минимизировать риски [6, с. 99].
В поддержку данного мнения следует отметить, что примечания к ст. 6.20 КоАП РФ являются излишними. Существующий в уголовном законе смежный состав
(ст. 242.1 УК РФ) позволяет персонифицировать ответственность за деяния, практически не отличающиеся по описанию объективной стороны. В частности, имеющиеся единичные факты привлечения к административной ответственности по анализируемым статьям и отдельные научные публикации не позволяют на данном этапе сделать вывод об эффективности этих норм;
3) статьей 6.21 «Пропаганда нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних», установившей административную ответственность за пропаганду нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних, совершенную посредством распространения или навязывания соответствующей информации, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния (ч. 1)**. Квалифицирующими признаками данного правонарушения выступают признаки особых субъектов (иностранных граждан или лица без гражданства) и средства их совершения (средства массовой информации и (или) информационно-телекоммуникационные сети (чч. 2-4).
В 2014 году Федеральный закон, установивший настоящую ответственность, был обжалован в Конституционный Суд Российской Федерации и в 2017 году в Европейский Суд по правам человека лицами, привлеченными к административной ответственности по комментируемой статье. Конституционный Суд Российской Федерации признал, что ст. 6.21 КоАП РФ не содержит дискриминационных положений***. Европейский
* О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях предупреждения торговли детьми, их эксплуатации, детской проституции, а также деятельности, связанной с изготовлением и оборотом материалов или предметов с порнографическими изображениями несовершеннолетних: федер. закон от 5 мая 2013 г. N 58-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 14. Ст. 1666.
** О внесении изменений в статью 5 Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях защиты детей от информации, пропагандирующей отрицание традиционных семейных ценностей: федер. закон от 29 июня
2013 г. N 135-ФЗ // Там же. 2013. N 26. Ст. 3208.
*** По делу о проверке конституционности части 1 статьи 6.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой граждан Н.А. Алексеева, Я.Н. Евтушенко и Д.А. Исакова: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 сент.
2014 г. N 24-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2014. N 6.
Суд по правам человека, напротив, посчитал, что закон нарушает ст. 10 и ст. 14 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод*, запрещающие дискриминацию по каким бы то ни было признакам.
По мнению А.В. Кротова, нравственное и духовное развитие ребенка относится к компетенции семейного регулирования, в незначительной части - общества, но не государства с его специфическими методами реализации государственной власти [7, с. 66].
Полагаем, что анализируемая норма справедливо стоит на защите детства в российском обществе. Свобода взрослого человека в сфере сексуальных отношений не имеет ничего общего с действиями, расцениваемыми как пропаганда нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних, и, соответственно, не может притеснять интересы сексуальных меньшинств. При этом пропаганда (призывы) к нетрадиционным сексуальным отношениям, напротив, нарушает такую свободу;
4) статьей 6.23 «Вовлечение несовершеннолетнего в процесс потребления табака» и частью 2 статьи 6.24 «Вовлечение несовершеннолетнего в процесс потребления табака». Основанием для установления административной ответственности** явилось принятие в развитие Рамочной конвенции Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака Федерального закона от 23 февраля 2013 г. N 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий
* Гордеев В., Витько С. ЕСПЧ признал дискриминационным российский закон о гей-пропаганде // РБК — информационное агентство: сайт. 11К1_: https://www.rbc.ru
** О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О рекламе» в связи с принятием Федерального закона «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака»: федер. закон от 21 окт. 2013 г. N 274-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 43. Ст. 5444.
потребления табака»*** (далее - Федеральный закон N 15-ФЗ). Под особую охрану законом были взяты детские площадки, курение на которых усиливает ответственность по ч. 2 ст. 6.24 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере от 2 до 3 тысяч рублей. При этом за курение в иных запрещенных Федеральным законом N 15-ФЗ местах в соответствии с ч. 1 ст. 6.24 КоАП РФ предусмотрен административный штраф в размере от 500 до
1 тысячи рублей.
Справедливое усиление ответственности за вовлечение несовершеннолетнего в процесс потребления табака, совершенное родителями или иными законными представителями, предусмотрено частью
2 ст. 6.23 КоАП РФ. Потребление табака и алкоголя является не только вредной привычкой, но и «катализатором» деструктивных социальных процессов во всем обществе, негативным образом отражающихся на институте семьи. Первые представления у ребенка об основах сбережения жизненных ресурсов, здоровья, духовно-нравственного, физического и интеллектуального развития, безопасности, благополучия формируются в семье. Курение табака, как и потребление алкоголя, является фактором ухудшения здоровья всех членов семьи, приводит к формированию неблагополучной семьи, в которой нет места ответственности родителей и происходит нарушение прав ребенка [8, с. 45].
Главой 12 КоАП РФ предусмотрены четыре нормы ст. 12.23 «Нарушение правил перевозки людей», направленные на защиту детей в сфере безопасности дорожного движения. В июле 2013 года впервые была введена ч. 3 ст. 12.23 КоАП РФ****, закрепившая ответственность за наруше-
*** Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака: федер. закон от 23 февр. 2013 г. N 15-ФЗ // Там же. 2013. N 8. Ст. 721.
**** о внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 28 Федерального закона «О безопасности дорожного движения»: федер. закон от 23 июля 2013 г. N 196-ФЗ // Там же. 2013. N 30. Ст. 4029.
ние требований к перевозке детей, установленных Правилами дорожного движения* (далее - ПДД). Причем требования к перевозке детей были существенно изменены с принятием в 2017 году новой редакции пункта 22.9 ПДД, определившего порядок перевозки детей в легковом автомобиле и кабине грузового автомобиля.
В мае 2016 года в законную силу вступили изменения, дополнившие ст. 12.23 КоАП РФ сразу тремя частями**. В части 4 анализируемой статьи закреплена ответственность за нарушение требований, установленных Правилами организованной перевозки группы детей автобусами*** (далее - Правила), которые предъявляются, во-первых, к автобусам, во-вторых, к водителям, в-третьих, к сопроводительным документам - отсутствие договора фрахтования при его необходимости, установленной Правилами, отсутствие программы маршрута, списка детей, списка лиц, назначенных в качестве сопровождающих группы детей. Пятой частью данной статьи предусмотрена ответственность за нарушение требований к организованной перевозке группы детей в ночное время. За иные нарушения требований, установленных Правилами, ответственность наступает на основании ч. 6 ст. 12.23 КоАП РФ.
В главу 13 КоАП РФ, определившую административные правонарушения в области связи и информации, включены три нормы, направленные на защиту несо-
вершеннолетних в указанной области: ч. 3 ст. 13.15, ч. 2 ст. 13.21 и ч. 2 ст. 13.36. Содержание данных составов направлено на реализацию установленных федеральным законодательством требований в области информации, информационных технологий и средств массовой информации****. Например, введенная в 2013 году ч. 3 ст. 13.15 КоАП РФ, защищая интересы несовершеннолетнего, установила ответственность за распространение информации о несовершеннолетнем, пострадавшем в результате противоправных деяний, или иное нарушение требований к распространению такой информации*****.
В пяти составах главы 14 КоАП РФ «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций» содержится указание на защиту несовершеннолетних от различного рода негативного влияния на их здоровье и воспитание, свидетельствующее о достаточной законодательной регламентации деятельности названных субъектов.
Так, субъекты предпринимательской и иной саморегулируемой деятельности подлежат административной ответственности:
- в случае допуска в игорные заведения или привлечения в качестве работника игорного заведения лиц, не достигших возраста восемнадцати лет, в нарушение требований федерального законодательства (ч. 5 ст. 14.1.1 КоАП РФ);
* Правила дорожного движения (вместе с «Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения»): утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 окт. 1993 г. N 1090: ред. от 28 июня 2017 г. // Рос. вести. 1993. 23 нояб. N 761; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. N 28. Ст. 4139.
** О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 1 мая 2016 г. N 138-ФЗ // Там же. 2016. N 18. Ст. 2514.
*** Правила организованной перевозки
группы детей автобусами: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации
от 17 дек. 2013 г. N 1177: ред. от 8 авг. 2018 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
**** О средствах массовой информации: закон Рос. Федерации от 27 дек. 1991 г. N 2124-1: ред. от 2 дек. 2019 г. // Рос. газ. 1992. 8 февр.; Официальный интернет-портал правовой информации. 11К1_: http://www.pravo.gov.ru; Об информации, информационных технологиях и о защите информации: федер. закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 31. Ст. 3448; О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию: федер. закон от 29 дек. 2010 г. N 436-ФЗ.
***** о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части ограничения распространения информации о несовершеннолетних, пострадавших в результате противоправных действий (бездействия): федер. закон от 5 апр. 2013 г. N 50-ФЗ // Там же. 2013. N 14. Ст. 1658.
- за нарушение запрета, установленного в соответствии с Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ «О лотереях», на привлечение к проведению лотереи лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста (ч. 6 ст. 14.27 КоАП РФ).
С принятием Федерального закона N 15-ФЗ в главу 14 КоАП РФ введены две статьи*. Статья 14.3.1, согласно которой демонстрация табачных изделий, процесса потребления табака в созданных и предназначенных для детей произведениях, фильмах, в театрально-зрелищных представлениях, в программах, публичное исполнение, сообщение в эфир, любое иное демонстрирование табачных изделий и процесса потребления табака влечет наложение административного штрафа на субъектов административной ответственности.
Продажа несовершеннолетнему табачной продукции или табачных изделий влечет ответственность по ч. 3 ст. 14.53 КоАП РФ, основанную на запретах и ограничениях, установленных Федеральным законом N 15-ФЗ. В соответствии со ст. 20 Федерального закона N 15-ФЗ запрещаются продажа табачной продукции несовершеннолетним и несовершеннолетними, вовлечение детей в процесс потребления табака путем покупки для них либо передачи им табачных изделий или табачной продукции, предложения, требования употребить табачные изделия или табачную продукцию любым способом.
К общественным отношениям, требующим государственного надзора и регулирования, относятся также отношения в области оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции**.
* О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О рекламе» в связи с принятием Федерального закона «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака»: федер. закон от 21 окт. 2013 г. N 274-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 43. Ст. 5444.
** О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об
ограничении потребления (распития) алкогольной продукции: федер. закон от 22 нояб. 1995 г. N 171-ФЗ // Там же. 1995. N 48. Ст. 4553.
Одной из действенных государственных мер противодействия алкоголизации несовершеннолетних является закрепленная ч. 2.1 ст. 14.16 КоАП РФ административная ответственность за розничную продажу несовершеннолетнему алкогольной продукции при отсутствии признака уголовно наказуемого деяния - «совершено неоднократно» (ст. 151.1 УК РФ).
В завершение обзора административно-правовых мер, направленных на охрану детства, следует обратиться к содержанию главы 20 КоАП РФ, объектом правовой защиты которой являются общественный порядок и общественная безопасность. Как было указано ранее, данная глава содержит ст. 20.22, установившую ответственность родителей (иных законных представителей) за нахождение несовершеннолетних детей в возрасте до 16 лет в состоянии опьянения либо потребление ими продукции и веществ, составляющих предмет данного правонарушения.
Заметим, что установленный Федеральным законом N 171-ФЗ запрет на потребление (распитие) алкогольной продукции несовершеннолетними не подкреплен соответствующей нормой КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность для лиц в возрасте от 16 до 18 лет, потребляющих (употребляющих) такую продукцию вне запрещенных мест. Иначе говоря, употребление алкоголя вне общественных мест лицом в возрасте от 16 до 18 лет не влечет применение к нему мер административной ответственности, несмотря на существующий в законе запрет (п. 7 ст. 16 Федерального закона N 171-ФЗ).
В 2018 году ст. 20.2 КоАП РФ была дополнена нормой, устанавливающей административную ответственность за вовлечение несовершеннолетнего в участие в несанкционированных собрании, митинге, демонстрации, шествии или пикетировании (ч. 1.1 ст. 20.2 КоАП РФ)***. Дополнение к статье было инициировано Государственной Думой Российской Федерации после массового вовлечения несовершеннолетних детей в участие в по*** О внесении изменения в статью 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 27 дек. 2018 г. N 557-ФЗ // Там же. 2018. N 53. Ст. 8483.
литических акциях А. Навального. Данный пример демонстрирует реакцию государства на изменения и осложнения, возникающие в различных сферах общественных отношений, требующих охраны прав несовершеннолетних.
Несмотря на, казалось бы, достаточный объем нормативно-правовой регламентации общественных отношений с участием детей, продолжает оставаться актуальным вопрос о расширении административно-правового регулирования отношений в указанной сфере.
Например, на низкую эффективность административной ответственности в семейных отношениях указывает в своем исследовании А.Р. Пурге, предположившая в качестве ее причины то, что «воздействие государства на семейные отношения до сих пор основано на "традиционных ценностях", а не на сформированных в последние тридцать лет этических и нравственных стандартах поведения личности в обществе» [9, с. 4]. Решение вопроса автор видит в расширении присутствия административного права и публичного элемента в целом в семейных отношениях.
Л.В. Павлова отмечает остроту вопроса повышения эффективности административно-правового регулирования в сфере защиты прав и законных интересов детей, касающегося как правоприменительной, так и правореализующей деятельности [1, с. 44].
Полагаем, что отношения, возникающие не только в семейной, но и в иных сферах жизнедеятельности, в которых возможны нарушения прав и законных интересов детей, требуют расширения административно-правового реагирования и повышения эффективности реализации правоприменительной практики.
В средствах массовой информации опубликовано много подобных примера-мов. Нередки случаи, когда взрослые, имея возможность оказать помощь ребенку в трудной ситуации, остаются не просто равнодушными, но и преступно бездействуют. Последнее предусмотрено ст. 125 УК РФ «Оставление в опасности». Однако, согласно содержанию данной нормы, заведомое оставление без помощи вменяется, «если виновный имел возможность оказать помощь этому лицу и (курсив наш. - X. Г.) был
обязан иметь о нем заботу либо сам поставил его в опасное для жизни или здоровья состояние».
На наш взгляд, ситуации, когда «обязанность оказывать помощь» отсутствует, но при этом помощь не оказана ребенку, который не способен в силу возраста предпринять меры к самосохранению и самообеспечению, должны регулироваться административным законодательством путем установления ответственности общего субъекта за неоказание помощи малолетнему ребенку. Как представляется, не все отношения могут быть урегулированы уголовно-правовой нормой об оставлении в опасности. Нередки ситуации, когда взрослые ставят малолетнего ребенка в условия потенциальной опасности.
В качестве подтверждения можно привести высказанное в литературе предложение о целесообразности административной ответственности за неоказание помощи ребенку. Например, А.Р. Пурге пишет: «В городских условиях нередки случаи, когда малолетние дети теряются на территориях крупных организаций, торговых центров и офисных зданий. Думается, что собственники или должностные лица, уполномоченные собственниками таких организаций, должны нести административную ответственность при обнаружении таких детей и неоказании им необходимой первой помощи» [9, с. 7].
К вопросу о защите детей административно-правовыми мерами следует отнести принятое Правительством Российской Федерации положение о введении запрета на оставление в транспортном средстве на время его стоянки ребенка в возрасте младше 7 лет в отсутствие совершеннолетнего лица*. Нарушение данного запрета, закрепленного в п. 12.8 ПДД, влечет ответственность на основании ст. 12.19 КоАП РФ «Нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств». В качестве основного объекта правовой охраны определена безопасность в области дорожного движения, а именно безопас-
* О внесении изменений в Правила дорожного движения Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 28 июня 2017 г. N 761 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. N 28. Ст. 4139.
ность детей в возрасте до семи лет, участвующих в дорожном движении в качестве пассажиров.
Однако полагаем, что основным объектом в данном случае должна быть безопасность ребенка, оставленного в транспортном средстве без присмотра взрослых, а не правила стоянки, предписанные п. 12 ПДД «Остановка и стоянка». При наличии в правовой норме двух объектов - основного и дополнительного - основным, подлежащим приоритетной охране, должен быть объект, связанный с обеспечением безопасности жизни и здоровья человека. Соответственно, в данном случае отношения должны регулироваться административно-правовой нормой, ставящей под защиту право ребенка на безопасность и благоприятные условия воспитания.
К сожалению, нашему обществу известны примеры безответственного отношения к детям, их защите от различного рода угроз. Например, в августе 2018 года в подмосковном городе Ступино местная жительница оставила пятилетнего сына в своем автомобиле, двери и окна которого были закрыты. Вернувшись, она обнаружила мальчика мертвым*. В отношении матери ребенка было возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 109 УК РФ «Причинение смерти по неосторожности».
Предупреждение аналогичных ситуаций должно происходить посредством мер административно-правового воздействия. В настоящее время решение вопроса на законодательном уровне происходит путем установления отдельных запретов в связи с возникновением конкретной жизненной ситуации. Наличие в КоАП РФ общей нормы, предусматривающей ответственность за создание условий, ставящих в опасность ребенка, либо неоказание помощи, в которой он нуждается в связи с малолетним возрастом, и т.д., способствовало бы эффективной защите детей.
Кроме того, активно обсуждаемый учеными-административистами вопрос о возможности установления административной ответственности применительно
к «семейным дебоширам» до сих пор не находит законодательного разрешения. При этом проблема остается актуальной, особенно для семей, воспитывающих несовершеннолетних детей.
Насильственные посягательства в се-мейно-бытовой сфере представляют реальную и потенциальную опасность для социального здоровья семьи, общества и подрастающего поколения [10, с. 126]. Следует отметить, что вопрос о необходимости укрепления правовой регуляции внутрисемейных отношений рассматривался в специальной литературе и ранее [11, с. 193].
Насилие в домашних условиях (если ребенок сам является жертвой жестокого обращения или становится свидетелем агрессии и насилия между взрослыми) может быть не только причиной душевных страданий в течение длительного времени, но и нанести непоправимый ущерб здоровью детей любого возраста [12, с. 83].
Семейные конфликты нередко происходят на глазах у детей, оказывая отрицательное влияние на их нормальное психическое развитие и воспитание. Считаем необходимым отдельной нормой регулировать подобные отношения на том основании, что нарушается право детей на защиту от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие, закрепленное Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»**.
При осуществлении родительских прав родители не вправе причинять вред физическому и психическому здоровью детей, их нравственному развитию. Воспитание детей должно исключать пренебрежительное, жестокое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение, оскорбление или эксплуатацию детей. Родители, осуществляющие родительские права в ущерб правам и интересам детей, несут ответственность в установленном законом порядке [13, с. 69].
Учитывая имеющиеся на сегодняшний день затруднения правопримените-
* СК возбудил дело после гибели ребенка, запертого на три часа в машине в Подмосковье // ТАСС: официальный сайт. URL: https:// tass.ru
** Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации: федер. закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 31. Ст. 3802.
лей при квалификации административных правонарушений по ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ в определении признаков ненадлежащего воспитания, целесообразно дополнительно к основному составу предусмотреть в качестве квалифицирующего и усиливающего ответственность признака ненадлежащее воспитание, выражающееся в создании конфликтных ситуаций (дебоширство), оказывающих отрицательное влияние на психическое развитие воспитываемых в семье несовершеннолетних детей. При этом административное наказание должно быть связано либо с обязательными работами, либо с административным арестом. Полагаем, что применение данных видов административного наказания позволит индивидуализировать меры воздействия и в случае административного ареста оградит семью в период острого конфликта от агрессии,
иного негативного влияния на виктимных членов семьи.
Таким образом, предлагаем внести в административное законодательство следующие изменения:
1) включить в КоАП РФ норму, предусматривающую ответственность за создание условий, ставящих в опасность ребенка, либо за неоказание помощи, в которой он нуждается в связи с малолетним возрастом и неспособностью предпринять меры к самосохранению и самообеспечению;
2) основной состав ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ дополнить квалифицирующим признаком «ненадлежащее воспитание, выразившееся в создании в семейно-бы-товой сфере конфликтных ситуаций, оказывающих отрицательное влияние на психическое развитие воспитываемых в семье несовершеннолетних детей».
Список литературы
1. Павлова Л.В. Административно-правовое регулирование защиты прав и законных интересов ребенка // Административное право и процесс. 2017. N 4. С. 41-44.
2. Хаметдинова Г.Ф. Развитие института административной ответственности родителей за ненадлежащее воспитание детей в отечественном праве // Вестник Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России. 2019. N 1 (12). С. 21-26.
3. Дорошенко О.М. Особенности привлечения к ответственности родителей по ст. 5.35 КоАП РФ за противоправные действия несовершеннолетних // Актуальные проблемы административной деятельности органов внутренних дел (посвящается 25-летнему юбилею кафедры административной деятельности ОВД): сб. тр. конф. СПб.: С.-Петерб. ун-т МВД России, 2018. С. 64-68.
4. Зайкин А.А., Сафронов В.В. Защита детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию // Основные тенденции развития российского законодательства: материалы конф. Красноярск, 2012. С. 92-93.
5. Синюк Н.С., Фарафонтова Е.Л. Некоторые проблемы применения Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» // Основные тенденции развития российского законодательства. 2012. N 7. С. 110-111.
6. Василенко Г.Н., Лобанова И.К. Административно-правовое противодействие обороту материалов или предметов, содержащих порнографические изображения несовершеннолетних // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сб. ст. по материалам X юбилейной меж-дунар. науч.-практ. конф. (Сорокинские чтения) / под общ. ред. А.И. Каплунова. СПб., 2019. С. 98-103.
7. Кротов А.В. Правовое регулирование традиционных и нетрадиционных сексуальных отношений в российском обществе // Законодательство и экономика. 2014. N 7. С. 57-67.
8. Жегусов Ю.И., Корякина З.И. Деструктивные явления в семье как факторы, препятствующие формированию ответственного родительства // Общество: социология, психология, педагогика. Краснодар: ХОРС, 2018. С. 44-49.
9. Пурге А.Р. Административная ответственность в семейных правоотношениях // Административное и муниципальное право. 2017. N 9. С. 1-9.
10. Нигматуллин М.Р Деятельность участкового уполномоченного полиции по предупреждению семей-но-бытовых преступлений // Научные труды Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России: сб. ст. Тюмень: Тюменский ин-т повышения квалификации сотрудников МВД России, 2017. С. 124-130.
11. Сошникова И.В. Воспитательные меры по предупреждению насилия в семье // Известия Уральского государственного университета: Сер. 1: Проблемы образования, науки и культуры. Екатеринбург: Уральский федеральный ун-т им. первого Президента России Б.Н. Ельцина, 2010. С. 188-201.
12. Цинченко Г.М. Благополучие детей в контексте новых социальных исследований в западных странах // Вестник Пермского национального исследовательского политехнического университета. Социально-экономические науки. 2017. N 1. С. 76-88.
13. Емельянов В.М. Вопросы административно-юрисдикционной деятельности инспектора подразделения по делам несовершеннолетних в отношении родителей (иных законных представителей) несовершеннолетних // Научные труды Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России: сб. ст. Тюмень: Тюменский ин-т повышения квалификации сотрудников МВД России. 2017. С. 68-78.
References
1. Pavlova L.V. Administrative and legal regulation of the protection of the rights and legitimate interests of the child. Administrative law and process, 2017, no. 4, pp. 41-44. (In Russ.).
2. Hametdinova G.F. Development of the institution of administrative responsibility of parents for improper upbringing of children in domestic law. Bulletin of the Tyumen Institute for Advanced Studies of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2019, no. 1 (12), pp. 21-26. (In Russ.).
3. Doroshenko O.M. Features of bringing parents to justice under Art. 5.35 of the Administrative Code of the Russian Federation for illegal actions of minors. Actual problems of the administrative activities of the internal affairs bodies (dedicated to the 25th anniversary of the department of administrative activities of the police department). St. Petersburg, St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2018. Pp. 64-68. (In Russ.).
4. Zaykin A.A., Safronov V.V. Protection of children from information that is harmful to their health and development. Main trends in the development of Russian legislation: conference proceedings. Krasnoyarsk, 2012. Рр. 92-93. (In Russ.).
5. Sinyuk N.S., Farafontova E.L. Some problems of the application of the Federal Law "On the Protection of Children from Information Harmful to Their Health and Development". Main trends in the development of Russian legislation, 2012, no. 7, pp. 110-111. (In Russ.).
6. Vasilenko G.N., Lobanova I.K. Administrative and legal opposition to the circulation of materials or objects containing pornographic images of minors. Actual problems of administrative and administrative procedural law. St. Petersburg, 2019. Рр. 98-103. (In Russ.).
7. Krotov A.V. Legal regulation of traditional and non-traditional sexual relations in Russian society. Legislation and Economics, 2014, no. 7, pp. 57-67. (In Russ.).
8. Zhegusov Yu.I., Koryakina Z.I. Destructive phenomena in the family as factors hindering the formation of responsible parenting. Society: sociology, psychology, pedagogy. Krasnodar, HORS Publ., 2018. Pp. 44-49. (In Russ.).
9. Purge A.R. Administrative responsibility in family legal relations. Administrative and municipal law, 2017, no. 9, pp. 1-9. (In Russ.).
10. Nigmatullin M.R. The activities of the district police officer for the prevention of family and domestic crimes. Scientific works of the Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation. Tyumen, Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, 2017. Pp. 124-130. (In Russ.).
11. Soshnikova I.V. Educational measures to prevent domestic violence. News of the Ural State University. Series 1: Problems of Education, Science and Culture. Yekaterinburg, Ural Federal University named after the first President of Russia B.N. Yeltsin, 2010. Pp. 188-201. (In Russ.).
12. Cinchenko G.M. Well-being of children in the context of new social research in Western countries // Bulletin of the Perm National Research Polytechnic University. Socio-economic sciences, 2017, no. 1, pp. 76-88. (In Russ.).
13. Emel'yanov V.M. Issues of administrative and jurisdictional activities of the inspector of the unit for minors in relation to the parents (other legal representatives) of minors. Scientific works of the Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation. Tyumen, Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, 2017. Pp. 68-78. (In Russ.).
