CC BY
5Вестник ФЭК России
ОФИЦИАЛЬНАЯ ХРОНИКА
Н.О.Бойко
Первый Заместитель Председателя
ФЭК России
Об Ассоциации оргеное рирарии естественных монополий в ТЭК России
На своем заседании 25 ноября 1997 г. Консультативный совет представителей межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия при ФЭК России одобрил инициативу ФЭК России об учреждении Ассоциации органов регулирования естественных монополий в ТЭК России.
Почему появипась идея об учреждении такой Ассоциации?
В России в 1991 году внедрено государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию. В 1992 году образованы Федеральная и региональные энергетические комиссии (в 1997 году их количество достигло 79), которые получили статус органов государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации.
Их работа проводилась на общественных началах, не была в достаточной степени скоординирована, что привело к развитию ряда негативных тенденций, основной из которых явилась несогласованность решений, принимаемых ФЭК и РЭК. В связи с этим стали возможны необоснованные перекосы в тарифной политике, дифференциация тарифов по регионам страны и группам потребителей, затратные механизмы при формировании тарифов, неоптимальная загрузка электростанций в пределах Единой энергетической системы (ЕЭС), несогласование тарифной и финансовой политики на федеральном оптовом рынке электроэнергии (ФОРЭМ) и потребительских рынках.
Это предопределило разработку и принятие Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" от 14 апреля 1995 года № 41-ФЗ. Согласно этому закону, ФЭК России получила статус Федерального органа исполнительной власти, а РЭК - статус органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 6 закона).
Законом (статья 7) предусмотрено, что ФЭК России и РЭК руководствуются законодательством Российской Федерации и работают на единой нормативно-методической основе, утверждаемой Правительством РФ; РЭК руководствуются также правовыми актами соответствующих субъектов Российской Федерации. Статья 5 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" уточняет, что эти правовые акты должны исходить из принципов, заложенных в упомянутом Федеральном законе, и основ ценообразования на электрическую и тепловую энергию, установленных Правительством Рф. Кроме того, статьей 12 закона РЭК наделена полномочиями устанавливать экономически обоснованные тарифы на электрическую и тепловую энергию потребителям. Но это она может осуществ-пять на основании положения, утвержденного органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с принципами, изложенными в Законе, исходя из основ ценообразования на электрическую и тепловую энергию, установленных Правительством.
Как видно, Федеральный закон требует, чтобы регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию осуществлялось на единой правовой (ФЗ) и методической базах (основы ценообразования, утверждаемые Правительством), что вытекает из объективности функционирования ЕЭС России как технологически цельного механизма, работающего исключительно по единым, включая ценовые, правилам.
Однако, как показывает 6-летний опыт, единый механизм государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в стране пока еще не налажен. В каждом регионе сложилось свое понимание и Федерального закона, и Основ ценообразования. Это может привести к условиям, когда из-за несогласованной тарифной политики дисбаланс денежных потоков достигнет та-
кой массы, превышение которой приведет к невозможности управления режимом работы ЕЭС России.
Опыт показывает, что не все принятые документы на уровне Российской федерации работают эффективно. Причиной этого является то, что не всегда организовано правильное и своевременное их внедрение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и не обеспечено однозначное понимание сути, цепей и принципов каждого из принимаемых решений.
Из изложенного вытекает первая цепь образования Ассоциации: создание в России, в соответствии с Федеральным законом "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", единого правового и норма-тивно-методического механизма государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию.
Указом от 29 ноября 1995 года № 1194 "О Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации" в порядке реализации федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской федерации" и Федерального закона "О естественных монополиях" Президент РФ постановил образовать ФЭК России и установил, что Комиссия является органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах:
• транспорт нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
• транспортировка газа по трубопроводам;
• услуги по передаче электрической и тепловой энергии.
Президент РФ поручил Правительству Российской Федерации принять решение по вопросам деятельности ФЭК России.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 года № 960 утверждено Положение о ФЭК России, где за ФЭК России закреплены следующие основные функции:
а) регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в сферах, перечисленных выше, включая:
- ценовое регулирование;
- определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, или установление минимального уровня их обеспечения в
случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в продукции (услугах), реализуемых субъектом естественной монополии;
б) государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию.
Таким образом, Президент РФ и Правительство РФ возложили на ФЭК России не только вопросы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, но и обязанности по организации задач и полномочий, поставленных федеральным законом "О естественных монополиях".
Пля выполнения этих функций силами ФЭК России потребуется создание ее территориальных органов, что разрешено Федеральным законом "О естественных монополиях".
В то же время наличие уже действующих РЭК позволяет решить вопрос организации работы по регулированию естественных монополий в ТЭК на базе структуры ФЭК/РЭК с делегированием РЭК от ФЭК соответствующих функций.
Оелегирование федеральными органами исполнительной власти своих функций органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешено статьей 78 (пункт 2) Конституции Российской федерации и осуществимо на добровольных началах. Безусловно, передавать функции нельзя, если это не будет поддержано той или другой РЭК, или если РЭК не имеет статуса органа испопнительной власти субъекта Российской Федерации, как это имеет место в ряде регионов. В таком случае ФЭК России должна будет создавать свои филиалы, что потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.
При наличии действующей Ассоциации регулирующих органов эта задача решалась бы осознанно и организованно. Из этого вытекает вторая цепь создания Ассоциации: реализация федерального закона "О естественных монополиях" в ТЭК России с минимальными финансовыми затратами и с максимальным балансом интересов Российской Федерации с интересами субъектов Российской Федерации.
Можно пи обойтись без Ассоциации?
Шестилетний опыт работы по регулированию тарифов на электрическую и тепло-
Вестник Ф1 тем
вую энергию показал, что даже опираясь на единую законодательную базу, но не одинаково понимая процесс, цепи и последствия регулирования, наладить и запустить в работу единый процесс регулирования не удается.
Поэтому Ассоциация нужна для создания условий однозначного понимания цепей, методов и последствий регулирования.
Опыт разработки и принятия нормативных, правовых и методических документов на федеральном уровне с согласованием проектов только в рабочем порядке или в порядке разовых совещаний показал низкую эффективность принимаемых решений.
Как правило, любые замечания на разрабатываемые кем бы то ни было проекты документов - плод индивидуального труда одного специалиста, в лучшем случае группы специалистов, а не регулирующего органа. Наличие замечаний от нескольких оппонентов требует созыва совещаний. Однако на совещания, организуемые ФЭК России, как правило, приезжают пица не самого высоко ранга, не все РЭК принимают участие в работе совещаний, материалы на местах не изучаются. Это - не упрек кому-либо. Так сложилась практика обсуждения вопросов по регулированию не только естественных монополий в ТЭК. В результате, решения принимаются, но, являясь для большинства откровением, выполняются лишь в меру их осознания, либо вовсе игнорируются исполнителями, поскольку приняты без их участия.
Ассоциация как таковая сама вынуждена будет работать над созданием нормативно-правового поля, поскольку именно ее членам придется выполнять принятые с их же подачи законы, постановления и другие норма-тивно-правовые и методические акты, включая собственные решения.
Поэтому создание Ассоциации вытекает из необходимости повышения эффективности государственного регулирования естественных монополий в ТЭК за счет оценки влияния на экономику субъекта Российской Федерации и страны в цепом принимаемого законопроекта ипи нормативно-методиче-ского документа до его принятия.
Опыт показал, что не все РЭК имеют одинаковый уровень подготовки, активности и профессионализма.
В России действует единая электроэнергетическая система, единая система газо-
ОФИЦИАЛЬНАЯ ХРОНИКА
снабжения, единая система транспорта нефти. Они работают по единым правилам и нормам, и уровень профессионализма работников субъектов естественных монополий в различных концах страны приблизительно одинаково высок - этого требует технология.
Но и технология регулирования естественных монополий требует высокого профессионализма. Нельзя поэтому разобщенно создать одинаково понятный как регулятору, так и субъекту регулирования механизм регулирования в стране, где работают единые технологические системы, без вертикально интегрированной структуры обучения персонала.
Отсюда очередная цепь Ассоциации - создание вертикально интегрированной системы повышения квалификации государствен-ного регулирования естественных монополий.
Государственное регулирование естественных монопопий может быть эффективным и находить баланс интересов потребителей и производителей только при повсеместном соблюдении государственного права как института высшей справедпивости, выраженной (в данном случае) в совокупности норм права в области регулирования.
Через Ассоциацию регулирующих органов можно будет осознанно контролировать соблюдение норм государственного права и их совершенствование.
Исходя из изложенного можно сделать вывод: без Ассоциации регулирующих органов в России не обойтись. К такому выводу еще в конце XIX века пришли регулирующие органы в Соединенных Штатах Америки, создав успешно работающую и сегодня Национальную ассоциацию государственных регулирующих органов (МАЯиС)1.
Принципы деятельности Ассоциации
1 .Пеятельность Ассоциации не может противоречить законодательству. Согласно статье 7 федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", ФЭК России и РЭК независимы в своих решениях в пределах предоставленных им полномочий. Поэтому основным принципом деятельности Ассоциации
- ЯНВАРЬ 1998
должно являться невмешательство в работу ФЭК или РЭК; возможны лишь такие предложения, которые не затрагивают их компетенцию как регулирующего органа.
Если же РЭК обратится с просьбой о содействии в решении отдельных вопросов, входящих в ее компетенцию, то Ассоциация вправе сделать это с принятием соответствующих рекомендаций.
2. Ассоциация, являясь некоммерческой организацией, не должна иметь цепью получение прибыли.
На первых порах предполагается, что функции рабочего аппарата Ассоциации будет выполнять аппарат ФЭК России.
Однако, по существу, Ассоциация должна иметь свой исполнительный аппарат, работающий по смете, утверждаемой Ассоциацией. Ппя покрытия расходов нельзя обойтись без прибыли, но она не может быть выше необходимой для содержания исполнительного аппарата и расходов на созыв съезда членов Ассоциации.
3. Решения Ассоциации могут носить рекомендательный характер. Исключение составляют вопросы утверждения сметы расходов на содержание исполнительного аппарата и утверждение отчета, а также назначения руководящих работников исполнительного аппарата и уровня оплаты труда его работников.
Предполагается, что создание Ассоциации будет идти на добровольной основе с присоединением. Членами Ассоциации являются: Правление ФЭК России и правления РЭК, работающие на профессиональной основе; целесообразно рассмотреть вопрос участия в качестве ее членов физических лиц - ученых, работников регулирующих органов, потребителей энергоресурсов и др. РЭК, не имеющей статуса юридического лица - органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, может быть предоставлено право участвовать в работе Ассоциации по решению большинства ее членов, но в качестве наблюдателя.
Орзаны управления
Как уже отмечалось, на первых порах функции рабочего аппарата может взять на себя ФЭК России, включая полномочия исполнительного директора.
Финансы Ассоциации
С момента, когда Ассоциация получит возможность работать на основе сметы расходов, финансы Ассоциации должны формироваться за счет доходных статей, которыми могут быть:
- взносы членов Ассоциации;
- спонсорские взносы предприятий и организаций, как регулируемых, так и потребителей.
Отчет об исполнении сметы должен будет составляться Ассоциацией. Все учредительные и другие документы приобретут юридический статус после утверждения их на учредительном собрании Ассоциации.
Первоочередные задачи Ассоциации
организация выполнения Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" и Федерального закона "О естественных монополиях";
создание принципиально нового противозатратного ценового механизма в естественных монополиях ТЭК;
создание условий для недискриминационного обслуживания потребителей продукции (услуг) естественных монополий;
прекращение перекрестного субсидирования;
реализация Указа Президента Российской Федерации "Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий";
укрепления доверия потребителей продукции, услуг субъектов естественных монополий и общественности относительно справедливости механизма государственного регулирования, направленного на постоянный баланс интересов потребителя и производителя.
Высший орган - Ассамблея (съезд). Рабочий орган - Председатель с рабочим аппаратом.
1 Информацию о ЫАИиС см.стр.52-53 журнапа (Прим.ред.)
