ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ УСМОТРЕНИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Текст научной статьи по специальности «Право»

Казанского юридического института МВД России

№ 2 (44) 2021

УДК 340.1

DOI: 10.37973/KUI.2021.26.82.007

ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ УСМОТРЕНИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

ADMINISTRATIVE DISCRETION IN THE ACTIVITIES OF EXECUTIVE AUTHORITIES

Ю.В. Оносов

Введение: в статье автор обосновывает постановку вопроса и научную проблематику, обусловленные заявленной темой об административном усмотрении, аргументирует актуальность принятия во внимание отдельных особенностей реализации должностными лицами органов исполнительной власти своих полномочий.

Материалы и методы: при подготовке научной статьи были использованы общенаучные (анализ, синтез, абстрагирование, диалектический метод) и частнонаучные методы познания (правовой анализ, формально-логический метод). Эмпирическую базу исследования составили правоположения нормативных правовых актов и судебной практики.

Результаты исследования: автор рассмотрел вопросы обоснования комплексного подхода к формированию концепции административного усмотрения, учитывающей особенности пределов административного усмотрения в деятельности органов исполнительной власти России. Одним из важных направлений для научного исследования представляются формы соотношения административного и судебного усмотрения в юридической практике.

Обсуждение и заключения: уточняется содержание понятия административного усмотрения, указанное явление рассматривается как процесс и результат; формулируется тезис о взаимосвязи административного и судебного усмотрения; существенных характеристиках данной взаимосвязи. Находят отражение отдельные аспекты проблематики, имеющей отношение к объему понятия и признакам административного усмотрения, рассмотрены отдельные правовые нормы, регулирующие применение дискреционных полномочий органов исполнительной власти.

Ключевые слова: усмотрение в юридической практике, административное усмотрение, роль административного усмотрения, органы исполнительной власти, усмотрение в юридической практике

Для цитирования: Оносов Ю.В. Об административном усмотрении в деятельности органов исполнительной власти // Вестник Казанского юридического института МВД России. 2021. Т. 12, № 2 (44). С. 176-182. DOI: 10.37973/KUI.2021.26.82.007

Introduction: the author discusses on scientific issues on the given subject on administrative discretion, argues taking into consideration specific features of the Activities of Executive Authorities.

Materials and Methods: when working on the article the author used general (analysis, synthesis, abstraction, dialectical method) and specific methods of cognition (legal analysis, logical method). Legal provision laws and regulations, court cases became empirical ground for the study.

Results: the author considered complex approach to the concept of administrative discretion that takes into the consideration features of the bondaries in administrative discretion in the activities of executive authorities. One of the most important key area for the study were forms of correlation of administrative and judicial discretion in legal practice.

Discussion and Conclusions: the author specifies the concept of administrative discretion and treats it as process and result, formulates the thesis on interconnection between administrative and court discretion, essential characteristics that define the interconnection. Definite aspects of the issue related to the scope of concept and features of administrative discretion are reflected in the article, individual legal norms regulating the application of discretionary powers of executive authorities are considered.

Keywords: discretion in legal practice, administrative discretion, role of administrative discretion, executive authorities, discretion in legal practice

For citation: Onosov Y.V. Administrative Discretion in the Activities of Executive Authorities // Bulletin of the Kazan Law Institute of MIA of Russia. 2021. Vol.12, No. 2 (44). P. 176-182. DOI: 10.37973/ KUI.2021.26.82.007

Введение

На основании современных научных публикаций, затрагивающих вопросы, связанные с понятием, пределами, функциями административного усмотрения, отсутствует возможность сформировать непротиворечивую, однозначную, стройную теорию административного усмотрения. Проблема усмотрения в деятельности органов исполнительной власти (при наличии значительных научных разработок в странах Западной Европы и расширении обмена научной информацией) проникает в научное дискуссионное пространство. Если обратиться к правовой действительности России, то следует подчеркнуть, что наблюдается укрупнение системы органов государственной власти, должная координация полномочий которых отсутствует, существуют проблемы, связанные с эффективностью судебного контроля за административным усмотрением, что существенно расширяет пределы административного усмотрения при принятии решений органами исполнительной власти.

Материалы и методы

Исследование основывается на методах анализа, синтеза, абстрагирования, предполагающих, что своеобразие административного усмотрения в деятельности органов государственной власти обосновано совокупностью полномочий органов исполнительной власти и юридической практикой их реализации, связанной с проблемами определения пределов подобного усмотрения, с одной стороны, и эффективностью административного и судебного контроля - с другой. Взаимодействие правовых институтов рассматривается с позиций материалистического диалектического метода, для решения конкретных задач используются сравнительный и формально-юридический методы. Источниковая основа носит комплексный характер и включает работы отечественных и зарубежных ученых-правоведов. Основное внимание уделено анализу содержания понятия административного усмотрения, признаков административного усмотрения, примерам полномочий органов исполнительной власти, предполагающих широкие пределы административного усмотрения.

Обзор литературы

В настоящее время в России для противодействия негативным последствиям тенденции, связанной с широкими дискреционными полномочи-

ями органов исполнительной власти, реализуется государственная программа «регуляторной гильотины», в рамках которой отменяются, пересматриваются нормативные правовые акты1.

В последнее время усилился научный интерес к вопросам правового усмотрения. Однако анализ проблем отдельных разновидностей подобного усмотрения, и в первую очередь такого его вида, как административное усмотрение, продолжает оставаться ограниченным. Около двадцати лет назад проф. Ю.А. Тихомиров указал, что в публикациях административистов исследованию административного усмотрения не уделяется должного внимания. Отмечается, что указанный феномен не следует игнорировать, поскольку, по образному выражению автора, «речь идет об «одушевляющем импульсе» многих юридических действий и решений» [1, с. 70].

Ряд вопросов, связанных с административным усмотрением, составлял предмет анализа и представителей зарубежной науки [2]. Среди советских ученых, занимавшихся разработкой рассматриваемой нами проблематики, отметим Д.М. Чечота, исследовавшего ее с точки зрения административной юстиции. Исследователь отмечал, что сущность усмотрения состоит в следующем: действия должностного лица или органа определяются его собственной волей, и принятие решения не обусловливается содержанием той или иной нормы [3, с. 68]. Автор указывал, что в подобной ситуации существующие нормативные положения предоставляют полномочия органу или должностному лицу для совершения того или иного действия и в то же время не определяют необходимости его совершения в соответствии с определенными условиями. Соответственно, у должностного лица или органа имеется возможность самостоятельно определить для себя вариант поведения [4, с. 68]. Д.М. Чечот представил в качестве причины, обусловливающей предоставление возможности действовать по собственному усмотрению, отсутствие возможности зафиксировать на нормативном уровне все многообразие вариантов совершения действий административного характера. Усмотрение правоприменителя, как полагает Д.В. Бойко, представляет собой сложный правовой феномен и может рассматриваться в процессуальном отношении и в виде результата. В качестве результата указанное усмотрение предстает

1 План мероприятий («дорожная карта») по реализации механизма «регуляторной гильотины». URL: https://knd.ac.gov.ru/ wp-content/uploads/2019/09/road_map.pdf.^ara обращения 25.02.2021).

в виде решения, вынесенного по делу исходя из собственного убеждения и нормативно предусмотренной возможности выбора в условиях, когда однозначное регулирование должного варианта поведения отсутствует [4, с. 18].

В качестве процесса подобное усмотрение является реализуемой правоприменителем деятельностью, обусловливаемой его сознанием и волей и состоящей в определении варианта решения значимых в юридическом отношении дел, когда существуют различные варианты их решения или когда не имеется точного нормативного регулирования, определяющего единственный вариант решения (т.е. в условиях правовой неопределенности или пробельности права).

В большинстве публикаций, затрагивающих вопросы усмотрения, оно соотносится с правоприменением. Так, административную дискрецию Ю.П. Соловей характеризует в виде выбора в нормативно предусмотренных рамках должностными лицами, органами оптимального варианта решения определенного вопроса, являющегося управленческим, в условиях отсутствия в действующих нормах однозначных указаний по поводу сроков, оснований, порядка, содержания и условий подобного решения [5, с. 47]. А.П. Коренев, например, включал в содержание административного усмотрения разрешение определенных управленческих дел [6, с. 74].

Результаты исследования

Применительно к деятельности органов исполнительной власти следует отметить, что административное усмотрение связано с компетенцией участвующих в административно-правовых отношениях субъектов, определяющей границы, в рамках которых указанное усмотрение является возможным.

Особенностью, присущей административному усмотрению, является сочетание таких вариантов управления, как внешнее и внутреннее. Реализация компетенции в рамках первого из указанных видов управления осуществляется посредством функциональных полномочий и применением в некоторых случаях имеющихся полномочий административного характера. Осуществление компетенции при внутреннем управлении основывается на полномочиях, являющихся внутриорганиза-ционными. Примером может являться формирование структуры того или иного органа исполнительной власти [7, с. 88].

Вместе с тем наличие относительно определенных норм в законодательстве, влияющих на широкие дискреционные полномочия правопри-

менителя, например, при применении мер государственного принуждения органами исполнительной власти, компенсируется прежде всего судебным контролем за законностью соответствующих правоприменительных актов. Уголовная и административная ответственность, предусмотренная, соответственно, за превышение должностных полномочий и совершение должностных проступков, гарантирует защиту свобод, прав граждан от нарушения актами дискреционного характера.

Следует отметить наличие у осуществляющих исполнительную власть органов дискреционных полномочий, как в сфере правоприменения, так и в правотворческой сфере. Примером может служить предусмотренное частью третьей статьи 12 ФЗ «О полиции» положение, согласно которому должны исполняться обязанности, предусмотренные для полиции, если подобный порядок не предусмотрен федеральными законами, актами главы государства, Правительства РФ, устанавливает МВД России1. Ю.А. Тихомиров указывал, что выработка общих правил поведения в развитие законов и исполнение предусмотренных законами положений производится органами управления [8, с. 72].

В связи с этим на первый план выходит исследование отдельных особенностей административного усмотрения, связанных с принятием процессуального решения по административному делу. В отечественной юридической науке выдвигался ряд требований в отношении применения при разрешении административных дел административного усмотрения.

Так, А.П. Коренев указывал на необходимость осуществления подобного усмотрения в предусмотренных законом пределах, его осуществление согласно интересам общества. Автор отмечал, что основанный на подобном усмотрении акт должен быть ориентирован на достижение цели, обусловленной предоставлением законодателем субъекту права возможности действовать по собственному усмотрению. Принятый в соответствии с административным усмотрением акт применения нормы должен включать указание мотивов, обусловивших реализацию права указанного усмотрения должностным лицом или органом [9, с. 79].

Анализируя деятельность правоприменительного характера, осуществляемой органами исполнительной власти, необходимо обратить внимание, что административное усмотрение основывается на правовых нормах, относящихся к

1 О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 № З-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. 14 февраля. № 7. Ст. 900.

категории относительно определенных. В ФЗ № 172-ФЗ от 17.07.2009, регламентирующем антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов, в качестве факторов, являющихся корруп-циогенными, определены относительно определенные необоснованные нормы.

Характеризуя правоприменительную деятельность органов исполнительной власти и ее правовые основы, следует отметить, что на нее значительное влияние оказывает степень определенности изложения элементов правовой нормы [10, с. 4]. Безусловно, проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов существенно снизило влияние правого фактора на административное усмотрение. Вместе с тем нельзя согласиться с некоторыми авторами, что на этом проблема усмотрения себя исчерпала [11, с. 10].

Отдельно стоит обратить внимание на предоставленную уголовно-процессуальным законом возможность усмотрения в деятельности следователя при расследовании уголовных дел. Согласно ч.1 ст. 191 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ) «при производстве указанных следственных действий с участием несовершеннолетнего, достигшего возраста шестнадцати лет, педагог или психолог приглашается по усмотрению следователя»1. Кроме этого, чрезвычайно важно, что, даже не используя данный термин, а например, применяя оценочное понятие «достаточность данных», можно предоставлять дискреционные полномочия следователю при составлении мотивированного постановления о привлечении в качестве обвиняемого. В силу ч. 1 ст. 171 УПК РФ постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого выносится следователем, в случае если имеются доказательства, достаточные для того, чтобы обвинить лицо в совершении преступления.

Интересным примером, характеризующим административное усмотрение в сфере реализации избирательных прав граждан, являются основания для отмены списка кандидатов и конкретного кандидата. В случае если не соблюдены ограничения, указанные в ч. 1 и 1.1 статьи 56 Федерального закона № 67-ФЗ, определяющего гарантии для граждан РФ права на участие в референдуме, избирательных прав, в судебном

порядке принимается решение по поводу отмены регистрации списка кандидатов, конкретного кандидата. Подобное усмотрение основывается на понятиях оценочного характера - агитации, сопровождающейся демонстрацией и пропагандой символов, атрибутов, сходных с нацистскими символами, атрибутами, агитации, унижающей национальное достоинство, возбуждающей рознь религиозного, социального, национального, расового характера2.

Допускающие исключения нормативные положения предусматривают возможность для властных субъектов не соблюдать правило, являющееся общим, принимать иное решение. В некоторых случаях предусматриваются условия, допускающие исключительное решение, тогда как в других случаях подобные нормативные указания отсутствуют. В этом случае имеется указание на исключительные случаи, принятие решения в порядке исключения.

Правоположение может содержать указание «как правило». Применяющие норму лица в этом случае имеют возможность действовать не в соответствии с прямым указанием нормы, а иным образом. К примеру, ст. 11 ФЗ № 131-Ф3, определяющего принципиальные основы организации местного самоуправления, предусматривает, что в сельском поселении возможно, как правило, наличие ряда сельских населенных пунктов, которые объединены общей территорией, с количеством жителей в каждом от тысячи человек (в случае если плотность сельского населения является высокой - до трех тысяч человек в каждом) и / или одного поселка или сельского населенного пункта с количеством жителей, превышающим тысячу человек (в случае если плотность сельского населения является высокой - превышающим три тысячи человек)3.

Применительно к жилищному праву следует отметить, что, согласно части второй статьи 1 Жилищного кодекса Российской Федерации, граждане имеют возможность свободного выбора жилищных прав согласно основаниям, указанным в жилищном законодательстве, в т.ч. в связи с договором, и осуществления данных прав; реализация жилищных прав, в т.ч. распоряжение ими, может осуществляться гражданами в собственных интересах и по собственному усмотрению4.

1 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 27.10.2020) // Российская га-зета.2001.22 декабря. № 249.

2 Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ // Российская газета. 2002.15 июня. № 106.

3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 20.07.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.08.2020) // Российская газета, № 202, 2003. 8 октября.

4 Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 27.10.2020) // Российская газета. 2005. 12 января. № 1.

Применительно к трудовому праву необходимо указать, что, согласно статье 192 Трудового кодекса Российской Федерации, если работник не исполняет надлежащим образом либо не исполняет трудовые обязанности при наличии его вины, т.е. совершает дисциплинарный проступок, работодателем могут быть применены взыскания в виде увольнения по соответствующему основанию, выговора, замечания1.

В качестве примера административного усмотрения в рамках административного права вступает ряд положений, предусмотренных ч. 3 статьи 27.9 Кодекса об административных правонарушениях РФ, предусматривающих правила, согласно которым осуществляется досмотр транспортного средства. Соответствующая норма определяет, что при проведении досмотра должно присутствовать лицо, владеющее транспортным средством, при этом важным условием является фактическое обладание этим транспортным средством. Досмотр без владеющего транспортным средством лица может быть осуществлен и производится, если отложить досмотр невозможно. Обоснованность данного подхода законодателя является сомнительной. В данном случае административное усмотрение расширяется в случае производства по реализации указанной меры административного принуждения.

Одним из важнейших правовых условий в деятельности сотрудников полиции является правомерность применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия. Часть 3 ст. 19 Федерального закона «О полиции» устанавливает условия правомерности применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, определяя, что сотрудник полиции при применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия действует с учетом создавшейся обстановки, характера и степени опасности действий лиц, в отношении которых применяются физическая сила, специальные средства или огнестрельное оружие, характера и

силы оказываемого ими сопротивления. При этом сотрудник полиции обязан стремиться к минимизации любого ущерба. Это правило распространяется на все случаи применения сотрудником полиции физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, по сути, устанавливая общие правовые пределы активности сотрудника полиции в ходе принудительного воздействия.

Обсуждение и заключения

При выработке рекомендаций по противодействию злоупотреблению в случаях, когда допускается административное усмотрение, следует избегать определенных пределов. Имеется необходимость детального регулирования процедурных аспектов реализации государственными органами, должностными лицами своих полномочий. [12, с. 94]. Также следует сузить спектр полномочий дискреционного характера [13, с. 10].

Важным направлением ограничения административного усмотрения является судебный контроль за законностью в деятельности органов исполнительной власти. Отдельно проявление взаимосвязи между судебным и административным усмотрением можно охарактеризовать следующими признаками.

1. Возможна реализация каждого из указанных видов усмотрения в рамках отношений, являющихся предметом регулирования не только административного права, но и других отраслей права, регулирующих полномочия органов исполнительной власти.

2. В сопоставлении с деятельностью судей с точки зрения объема правоприменительная деятельность органов исполнительной власти является более масштабной, более значительным является и число правоприменителей в данных органах.

3. В сопоставлении с административным усмотрением возможности судебного усмотрения являются существенно более ограниченными. Подобные ограничения определяются как положениями нормативных правовых актов, так и судебной практикой вышестоящих судов.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 70-79.

2. Vaishnav S., Marwaha K. Judiciary: A ladder Between Inevitable Administrative Discretion and Good Governance // International Journal of Multidiscihlinary Approach and Studies. 2015. № 2 (2). P.63-72.

3. Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л., 1973. 134 с.

1 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 31.07.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.05.2021) // Российская газета. 2001. 31 декабря. № 256.

4. Бойко Д.В. Законность и усмотрение в правоприменительной деятельности: вопросы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Волгоград, 2011. 35 с.

5. Соловей Ю.П. О совершенствовании законодательной основы судебного контроля за реализацией органами публичной администрации и их должностными лицами дискреционных полномочий // Административное право и процесс. 2015. M 2. С. 4б-50.

6. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М.: Юрид. лит., 1978. 142 с.

7. Алиев Ф.А., Тепляков И.И. Особенности реализации государственных полномочий по привлечению к административной ответственности органами местного самоуправления (на примере органов муниципальной власти в Свердловской области) // Муниципалитет: экономика и управление. 2015. M 3 (12). С.88-9б.

8. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. M 4. С.70-80.

9. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С.78-79.

10. Соболев О.В. Административное и судебное усмотрение: сущность и область применения // Арбитражный процесс. 201б. M 12. С.3-7.

11. Купреев С.С. Об административном усмотрении в современном праве // Административное право и процесс. 2012. M 1. С.8-11.

12. Правовое регулирование государственного контроля: монография / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Анкил, 2012. 480 с.

13. Ситдикова Л.Б., Свирин Ю.А. Анализ эффективности деятельности судебных приставов исполнителей и пути совершенствования их работы // Исполнительное право. 2010. M 3. С. б-11.

REFERENCES

1. Tihomirov YU.A. Administrativnoe usmotrenie i pravo // ZHurnal rossijskogo prava. 2000. M 4. S. 70-79.

2. Vaishnav S., Marwaha K. Judiciary: A ladder Between Inevitable Administrative Discretion and Good Governance // International Journal of Multidiscihlinary Approach and Studies. 2015. M 2 (2). P.63-72.

3. CHechot D.M. Administrativnaya yusticiya (teoreticheskie problemy). L., 1973. 134 s.

4. Bojko D.V. Zakonnost' i usmotrenie v pravoprimenitel'noj deyatel'nosti: voprosy teorii i praktiki: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk: 12.00.01, Volgograd, 2011. 35 s.

5. Solovej YU.P. O sovershenstvovanii zakonodatel'noj osnovy sudebnogo kontrolya za realizaciej organami publichnoj administracii i ih dolzhnostnymi licami diskrecionnyh polnomochij // Administrativnoe pravo i process. 2015. M 2. S. 46-50.

6. Korenev A.P. Normy administrativnogo prava i ih primenenie. M.: YUrid. lit., 1978. 142 s.

7. Aliev F.A., Teplyakov I.I. Osobennosti realizacii gosudarstvennyh polnomochij po privlecheniyu k administrativnoj otvetstvennosti organami mestnogo samoupravleniya (na primere organov municipal'noj vlasti v Sverdlovskoj oblasti) // Municipalitet: ekonomika i upravlenie. 2015. M 3 (12). S. 88-96.

8. Tihomirov YU.A. Administrativnoe usmotrenie i pravo // ZHurnal rossijskogo prava. 2000. M 4. S.70-80.

9. Korenev A.P. Normy administrativnogo prava i ih primenenie. M., 1978. S.78-79.

10. Sobolev O.V. Administrativnoe i sudebnoe usmotrenie: sushchnost' i oblast' primeneniya // Arbitrazhnyj process. 2016. M 12. S.3-7.

11. Kupreev S.S. Ob administrativnom usmotrenii v sovremennom prave // Administrativnoe pravo i process. 2012. M 1. S.8-11.

12. Pravovoe regulirovanie gosudarstvennogo kontrolya: monografiya / otv. red. A.F. Nozdrachev. M.: Institut zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya pri Pravitel'stve RF; Ankil, 2012. 480 s.

13. Sitdikova L.B., Svirin YU.A. Analiz effektivnosti deyatel'nosti sudebnyh pristavov ispolnitelej i puti sovershenstvovaniya ih raboty // Ispolnitel'noe pravo. 2010. M 3. S. 6-11.

Об авторе:

Оносов Юрий Викторович, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права Уральского государственного юридического университета e-mail: onosov_nn@mail.ru

About the author:

Onosov Yuri V., Candidate in Law (Research doctorate), Associate Professor at the Department of

Theory of State and Law at the Ural State University ofLaw

onosov_nn@mail.ru

© Оносов Ю.В., 2021 Статья получена: 25.02.2021. Статья принята к публикации: 24.06.2021. Статья опубликована онлайн: 29.06.2021.

Автор прочитал и одобрил окончательный вариант рукописи. The author has read and approved the final manuscript.