CC BY
53
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2018, N9 1, с. 81-8(5
81
УДК 347.63
ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПОРЯДКЕ УРЕГУЛИРОВАНИЯ СПОРОВ РОДИТЕЛЕЙ О ВЫЕЗДЕ РЕБЕНКА ЗА ГРАНИЦУ1
© 2018 г. В.А. Дергунова1,К.А. Голубенке1, Д.О. Закожурникова1
'Адвокатский кабинет Дергуновой В.А., Москва 2Санкт-Петербургский политехнический университет Петра Великого, Санкт-Петербург
Поступила о редакцию 12.10.2017
Обосновывается необходимость введения административного порядка рассмотрения и разрешения споров родителей о выезде несовершеннолетнего ребенка за пределы Российской Федерации.
Ключеоые слооа: защита прав ребенка, выезд детей за границу, споры о детях, органы опеки и попечительства, семейное право.
Федеральный закон от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее - Федеральный закон № 114-ФЗ) [1] наделяет родителей, усыновителей, опекунов, попечителей (далее - законные представители) правом подать заявление о своем несогласии на выезд ребенка за пределы Российской Федерации (далее - заявление) и устанавливает судебный порядок разрешения соответствующих споров между ними (ст. 21). Процедура подачи указанного заявления регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.05.2003 г. № 273 «Об утверждении Правил подачи заявления о несогласии на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации» (далее - Постановление Правительства РФ № 273) [2]. Заявление подается лично родителем в территориальный орган ФМС России2 по месту его жительства (пребывания), либо в орган пограничного контроля, либо в дипломатическое представительство (консульское учреждение) РФ в случае, если он постоянно проживает за пределами страны, одновременно с документом, удостоверяющим его личность, и нотариально заверенной копией документа, подтверждающего родительские права в отношении ребенка, т.е. свидетельства о его рождении. Единственным основанием, по которому уполномоченный орган вправе отказать в принятии заявления к рассмотрению, является несоблюдение указанных требований (п. 5).
Отсутствие у компетентных органов права отказать в принятии заявления при отсутствии формальных нарушений и исследовать его по существу объясняется отсутствием механизма
рассмотрения подобных дел в
административном порядке. О поданном заявлении и наложенном по факту его рассмотрения ограничении на выезд ребенка за пределы страны другой законный представитель и ребенок чаще всего узнают непосредственно при попытке пересечь государственную границу. В результате это приводит к возникновению не только материальных убытков, но и морального вреда. Несмотря на существующую возможность судебной защиты нарушенных прав для таких случаев, административный порядок
разрешения споров между законными представителями по вопросу выезда детей за пределы РФ представляется наиболее оперативной и гуманной процедурой, которая заслуживает детального изучения на предмет возможности ее внедрения на законодательном уровне.
В соответствии с п. 2 ст. 65 Семейного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ родители (один из них) при наличии разногласий между ними по вопросам воспитания детей вправе обратиться за их разрешением в органы опеки и попечительства [3]. Поэтому именно этим органам предлагается делегировать полномочия по разрешению исследуемых в настоящей статье споров. Сам порядок подачи и учета данных заявлений следует оставить за МВД России. Иллюстрация предлагаемого административного порядка рассмотрения заявлений о несогласии законных представителей на выезд несовершеннолетнего ребенка за пределы страны приведена на рисунке.
Для его реализации на практике предлагается внести следующие изменения в действующее законодательство.
82
В.А. Дергунова, К.А. Голубенко, Д.О. Закожурникова
1. Абз. 1 ч. 4 ст. 21 Федерального закона 114-ФЗ изложить в следующей редакции: «Вопрос о возможности выезда из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации разрешается органом
опеки и попечительства в порядке, установленном семейным
законодательством».
2. Дополнить ст. 21 Федерального закона № 114-ФЗ частью 7 следующего содержания: «Порядок подачи и учета заявлений о несогласии на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел».
3. Дополнить Семейный кодекс РФ статьей 59.1:
«1) Ребенок имеет право выезжать за пределы Российской Федерации в порядке, установленном законом.
2) При отсутствии согласия между родителями (усыновителями, опекунами, попечителями) по вопросам выезда ребенка за пределы Российской Федерации возникшие разногласия разрешаются органом опеки и попечительства исходя из интересов ребенка и с учетом его мнения, с обязательным привлечением к участию заявителя, второго родителя, усыновителя, опекуна, попечителя, иных заинтересованных лиц.
3) Орган опеки и попечительства вправе разрешить выезд ребенку за пределы Российской Федерации с учетом требований, установленных законом для выезда несовершеннолетних граждан за пределы
Российской Федерации. Решение органов опеки и попечительства о разрешении или запрете выезда из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации может быть оспорено в судебном порядке».
В соответствии со ст. 61 Семейного кодекса РФ родители имеют равные права и несут равные обязанности в отношении своих детей. Семейный кодекс также устанавливает, что все вопросы, касающиеся воспитания и образования детей, решаются родителями по их взаимному согласию исходя из интересов детей и с учетом их мнения (п. 2 ст. 65). Таким образом, в законе закреплена презумпция согласованности действий родителей при осуществлении родительских прав и принятии решений по вопросам воспитания общих детей. Вместе с тем представляется, что существующее в настоящее время право родителя бессрочно, безосновательно и фактически безапелляционно ограничить ребенку выезд за границу на основании одного лишь своего волеизъявления без уведомления и без учета мнения второго родителя является нарушением ч. 2 ст. 27 Конституции РФ, п. 2 ст. 65 Семейного кодекса РФ и зачастую свидетельствует о злоупотреблении
родительскими правами, действием не в
Родитель
Мотивированное
Хг
1 г
Уведомление второго родителя
Подача заявления о
г
I 01 несогласии на выезд
ребенка в МВД России
Решение органов опеки может быть
обжаловано в судебном порядке
N /
Отказ в принятии заявления
г Принятие
Г заявления и
1 01.2 наложение
ограничения на
выезд (30 дней)
Передача заявления в органы опеки
Г Рассмотрение
02 заявления
органами опеки
Временное ограничение на выезд может быть продлено / сокращено органами опеки или судом
^ Запрет на выезд.
Разрешение на выездИ р2 2 Срок действия _ 90
02.1 ребенка. Срок повторной ■ -
подачи-через 90 дней
Рис. Административный порядок подачи, рассмотрения и разрешения заявлений о несогласии законных представителей на выезд их несовершеннолетнего ребенка за границу
интересах ребенка, защищать и представлять которые в данном случае полномочен второй родитель. В этой связи очевидна необходимость законодательного закрепления обязанности родителя уведомлять другого законного представителя о факте подачи им такого заявления. Институт уведомления в данном случае будет выступать не только в качестве формальной процедуры извещения
заинтересованных лиц, но и как гарантия обеспечения реализации родительских прав по воспитанию ребенка каждого из родителей, что особенно актуально в случаях, когда один из них будет лишен возможности выехать с ребенком за пределы РФ на основании заявления другого родителя. Нарушение указанной обязанности позволит привлекать виновного родителя к материальной ответственности в форме компенсации родителю, не знавшему о наложенном ограничении на выезд ребенка, понесенных им от невыезда убытков, в чем сегодня отказывают суды, ссылаясь на отсутствие обязанности у родителя уведомлять о поданном им заявлении в соответствии с действующим
законодательством3.
Возможность подавать заявление о несогласии на выезд ребенка за пределы страны без какого-либо обоснования необходимости наложения соответствующего ограничения дает возможность злоупотреблять родительскими правами и приводит к негативным последствиям для другого родителя, ребенка и иных членов их семьи, о чем свидетельствуют многочисленные примеры судебной практики, в связи с чем очевидна необходимость внесения соответствующих изменений в действующее законодательство. В связи с этим ч. 1 и ч. 2 ст. 21 Федерального закона № 114-ФЗ предлагается изложить в следующей редакции: «Один из родителей, усынооителей, опекуноо или попечителей опраое заяоить о сооем несогласии на оыезд из Российской Федерации несооершеннолетнего гражданина Российской Федерации путем подачи соотоетстоующего заяоления о федеральный орган исполнительной оласти, осущестоляющий функции по оыработке и реализации государстоенной политики и норматионо-праоооому регулирооанию о сфере онутренних дел. К такому заяолению должны быть приложены:
1) копия определения (решения) суда и(или) копия постанооления органоо опеки и попечительстоа, согласно которым имеется спор о ооспитании ребенка или ребенку запрещен оыезд за пределы РФ, и(или) копия соглашения, по услооиям которого другому
родителю усыновителю, опекуну или попечителю необходимо получать согласие на его выезд из Российской Федерации с ним;
2) уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление заявления и приложений к нему второму родителю, усыновителю, опекуну, попечителю, с указанием их фамилии, имени, отчества, места жительства, номера телефона».
Дополнительно следует отметить, что в настоящее время у заявителя отсутствует право на отзыв в административном порядке поданного заявления о несогласии на выезд ребенка за пределы РФ в добровольном порядке. Вместе с тем практике известны случаи, когда родителям позволяли это делать, но они являются прецедентными, так как по общему правилу уполномоченные органы отказывают в снятии наложенного ограничения по факту поступившего заявления, в связи с отказом от него заявителя. Это объясняется отсутствием в Федеральном законе № 114-ФЗ и в Постановлении Правительства РФ от № 273 подобной процедуры, поэтому de jure отозвать поданное заявление родитель не может, что, безусловно, является еще одним правовым пробелом, который представляется возможным устранить путем дополнения ст. 21 Федерального закона 114-ФЗ абзацем 2 части 4 следующего содержания: «Заявитель по своему усмотрению вправе отозвать заявление о несогласии на выезд несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации за пределы Российской Федерации в любой момент до вынесения решения по спору о выезде несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации за пределы Российской Федерации уполномоченным органом, указанным в части четвертой настоящей статьи, или судом».
Введение административного порядка разрешения споров родителей о детях позволит обеспечить право ребенка на выражение своего мнения по всем вопросам, затрагивающим его, гарантированного ст. 12 Конвенции о правах ребенка [4] и признанного ст. 57 Семейного кодекса РФ. Понимание того, что ребенок является не только объектом заботы своих родителей, но и субъектом прав, реализацию которых государство призвано обеспечить, является на международном уровне аксиомой. Поэтому существующая в России, как на общественном уровне, так и на уровне отдельной семьи, практика
патерналистического отношения к ребенку как к человеку с ограниченными возможностями, не способному правильно оценить ситуацию и сформировать свое мнение [5], должна быть
переломлена в сторону предоставления ребенку возможности участия в принятии решений, в том числе по вопросу выезда за пределы РФ, путем введения в Семейный кодекс РФ соответствующей нормы в ч. 2 ст. 59.1. При этом под «иными заинтересованными лицами», которые упоминаются в указанной норме, понимаются, в том числе, лица, сопровождающие детей при их выезде за границу: родственники ребенка, не являющиеся его представителями в силу закона, тренеры (преподаватели, руководители секций и т.п.), чьи пояснения могут помочь оценить обоснованность поданного о несогласии заявления и целесообразность наложения (сохранения) ограничения на выезд ребенка за пределы страны.
Срок ограничения на выезд ребенка за пределы РФ оканчивается по достижении им совершеннолетия (но не в случае эмансипации), а также в случае принятия об этом соответствующего судебного решения. Вместе с тем рассмотрение спора между родителями о воспитании ребенка, его месте жительства, порядке общения с ним отдельно проживающего родителя может длиться годами (с учетом прохождения всех судебных инстанций) [6], что, в свою очередь, приводит к существенному нарушению права ребенка, в частности на отдых, получение медицинской помощи, образования, реализацию творческих способностей и др. В этой связи очевидна необходимость введения временного периода, в течение которого действует ограничение на выезд ребенка за пределы РФ, например на период рассмотрения спора (как в административном порядке, так и в судебном). При этом срок ограничения и, как следствие, рассмотрения дела представляется возможным установить в 30 дней (по аналогии со сроком рассмотрения обращения граждан РФ)5 с возможностью его сокращения (продления) в определенных случаях. В этой связи предлагается изложить ч. 3 ст. 21 Федерального закона 114-ФЗ в следующей редакции: «После подачи заявления о несогласии на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации
уполномоченным органом, указанным в части первой настоящей статьи, вводится временное ограничение на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации, в отношении которого было подано заявление. Срок временного ограничения не может превышать тридцати календарных дней и может быть сокращен или продлен уполномоченным органом, указанным в части первой настоящей статьи, на основании
решения органа опеки и попечительства или решения (определения) суда». При разрешении вопроса о сроке временного периода действия запрета на выезд ребенка за границу необходимо учитывать как существующие положения действующего законодательства о сроках, так и принцип разумности при их введении. В данном контексте основным критерием разумности является
целесообразность. «При этом разумным может быть признано только такое поведение субъекта, которое не просто расценивается им самим как разумное, как соответствующее его личной цели, но объективно является разумным, т.е. направлено на достижение целей, допустимых правом» [7]. Основной целью в этом случае должно выступать обеспечение прав и наилучших интересов ребенка, которого пытаются ограничить в выезде за пределы страны, а вытекающими из нее задачами - поиск компромисса и справедливого баланса между правами родителей и правами ребенка. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ [8] срок определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами (ст. 190). Так как в отношении запрета на выезд ребенка из страны отсутствуют какие-либо установленные законом сроки, то при введении таковых надо учитывать их главную цель и те задачи, на которые они направлены. Это значит, что такой запрет нужно рассматривать не только как ограничение права ребенка на выезд, но и как гарантию реализации родителем, проживающим отдельно от ребенка, своих прав по его воспитанию. Поэтому наиболее целесообразным представляется дополнить ст. 21 Федерального закона 114-ФЗ частью 5 следующего содержания: «Запрет на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации не может превышать девяносто календарных дней, за исключением случая рассмотрения спора, указанного в части второй настоящей статьи, в суде. В этом случае запрет на выезд действует в течение всего срока рассмотрения спора в суде до вступления решения (определения) суда в законную силу, если в решении (определении) суда не установлено иное».
Вступившее в законную силу решение суда о снятии ограничения на выезд ребенка за пределы России, вынесенное в отношении определенной поездки, не снимает наложенного ограничения в целом, если иное не указано в решении суда. В то же время даже само по себе
снятие ограничения как такового на выезд за границу не лишает родителя права на следующий же день после исполнения решения суда подать новое тождественное заявление о своем несогласии. Таким образом, процесс оспаривания действий родителя может продолжаться бесконечно. На основании этого предлагается дополнить ст. 21 Федерального закона 114-ФЗ частью 6 следующей редакции: «Повторное заявление о несогласии на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации может быть подано тем же родителем, усыновителем, опекуном или попечителем не ранее чем через девяносто календарных дней с момента принятия решения уполномоченным органом, указанным в части первой настоящей статьи, и (или) судом относительно последнего заявления о несогласии».
Поскольку административный порядок рассмотрения споров родителей о выезде ребенка за пределы РФ в настоящий момент не предусмотрен, только суд вправе оценивать законность, обоснованность и целесообразность наложения ограничения на его выезд, так как само право заявить о несогласии на это изначально входит в состав родительских правомочий. Учитывая тот факт, что запрет на выезд ребенка за пределы РФ действует на протяжении всего срока рассмотрения соответствующего спора в суде, очевидна необходимость введения административного порядка его урегулирования как наиболее человечного, с учетом использования процедур медиации и экономически выгодного с точки зрения временных и финансовых затрат, способа.
Примечания
1. Настоящая статья подготовлена в рамках Конкурса грантов 2017 года для студентов вузов, расположенных на территории Санкт-Петербурга, аспирантов вузов, отраслевых и академических институтов, расположенных на территории Санкт-Петербурга (Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 25.06.2010 г. № 823).
2. 10 июля 2017 года вступили в силу изменения в Федеральный закон № 114-ФЗ, согласно которым органы Министерства внутренних дел были наделены полномочиями по установлению порядка подачи, рассмотрения и ведения учета заявлений законных представителей несовершеннолетних
References
граждан о несогласии на их выезд за пределы РФ.
3. См.: Материалы гражданского дела № 024165/2016, рассмотренного Тимирязевским районным судом г. Москвы. URL: http://mos-gorsud.ru/rs/ timiryazevskij/services/cases/civü/detaüs/9f1352ac-8995-4b7b-8bed-960342e228da (дата обращения: 19.09.2017).
4. См., напр.: Рекомендации Комитета Министров Совета Европы по правосудию, дружественному к ребенку (приняты Комитетом Министров 17 ноября 2010 г.).
5. См.: ст. 12 Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 03.11.2015 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
Список литературы
1. Федеральный закон от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Собрание законодательства РФ. 2017. № 27. Ст. 3928.
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 12.05.2003 г. № 273 «Об утверждении Правил подачи заявления о несогласии на выезд из Российской Федерации несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 20. Ст. 1902.
3. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
4. Конвенция ООН о правах ребенка (Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г.) // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLVI. 1993.
5. Кравчук Н.В. Право ребенка выражать свое мнение: законодательство и практика России в контексте международных обязательств // Совершенствование гражданского и семейного законодательства: Сб. статей. М.: Международный юридический институт, 2012. C. 174.
6. Пашкова В.А. Сиди дома, не гуляй (О праве родителя запретить несовершеннолетнему ребенку выезд за пределы РФ) // Новая адвокатская газета. 2015. № 3 (188).
7. Виниченко Ю.В. Разумность в гражданском праве Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2003. С. 11.
8. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ // РГ. № 238-239. 08.12.1994.
9. Пашкова В.А. Разрешение споров родителей, связанных с выездом детей за пределы Российской Федерации без согласия одного из них, в судебном порядке // Актуальные проблемы защиты неимущественных прав детей (материальные и процессуальные аспекты): Сборник научно-практических статей / Под общ. ред. А.Е. Тарасовой. М.: Инфра-М, 2016. С. 65-71.
1. Federal'nyj zakon ot 15.08.1996 g. № 114-FZ «O poryadke vyezda iz Rossijskoj Federacii i v"ezda v
ADMINISTRATIVE PROCEDURE OF DISPUTE RESOLUTION CONCERNING PARENT'S REMOVAL OF THE CHILD ABROAD FROM THE RUSSIAN FEDERATION
V.A. Dergunova, K.A. Golubenko, D. O. Zakozhumikova
The article justifies the need for establishing an administrative procedure for dispute resolution concerning parent's removal of the child abroad from the Russian Federation.
Keywords: child rights protection, child's departure from the Russian Federation, custody disputes, guardianship and trusteeship bodies, family law.
86
В.А. ffергуноeа, K.A. ronyôeHKO, ff.O. 3aKowypHUKoea
Rossijskuyu Federaciyu» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2017. № 27. St. 3928.
2. Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 12.05.2003 g. № 273 «Ob utverzhdenii Pravil podachi zayavleniya o nesoglasii na vyezd iz Rossijskoj Federacii nesovershennoletnego grazhdanina Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2003. № 20. St. 1902.
3. Semejnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 29 dekabrya 1995 g. № 223-FZ // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1996. № 1. St. 16.
4. Konvenciya OON o pravah rebenka (N'yu-Jork, 20 noyabrya 1989 g.) // Sbornik mezhdunarodnyh dogovorov SSSR. Vyp. XLVI. 1993.
5. Kravchuk N.V. Pravo rebenka vyrazhat' svoe mnenie: zakonodatel'stvo i praktika Rossii v kontekste mezhdunarodnyh obyazatel'stv // Sovershenstvovanie grazhdanskogo i semejnogo zakonodatel'stva: Sb. statej. M.: Mezhdunarodnyj yuridicheskij institut, 2012. C. 174.
6. Pashkova V.A. Sidi doma, ne gulyaj (O prave roditelya zapretit' nesovershennoletnemu rebenku vyezd za predely RF) // Novaya advokatskaya gazeta. 2015. № 3 (188).
7. Vinichenko Yu.V. Razumnost' v grazhdanskom prave Rossijskoj Federacii: Dis. ... kand. yurid. nauk. Irkutsk, 2003. S. 11.
8. Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federacii ot 30.11.1994 g. № 51^ // RG. № 238-239. 08.12.1994.
9. Pashkova V.A. Razreshenie sporov roditelej, svyazannyh s vyezdom detej za predely Rossijskoj Federacii bez soglasiya odnogo iz тЬ, V sudebnom poryadke // АкйиаГпуе problemy zashchity neimushchestvennyh prav detej (material'nye i processual'nye aspekty): Sbornik nauchno-prakticheskih statej / Pod obshch. red. А.Е. Tarasovoj. М.: Шта-М, 2016. S. 65-71.
