Научная статья на тему 'О взаимодействии органов публичной власти в субъекте РФ с местным сообществом в процессе муниципальной реформы (на примере Самарской области)'

О взаимодействии органов публичной власти в субъекте РФ с местным сообществом в процессе муниципальной реформы (на примере Самарской области) Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
759
99
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
Местное самоуправление / органы государственной власти субъектов РФ / Самарская область
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по политологическим наукам , автор научной работы — Березовский Денис Валерьевич

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «О взаимодействии органов публичной власти в субъекте РФ с местным сообществом в процессе муниципальной реформы (на примере Самарской области)»

Вестник Самарской гуманитарной акалемии. Серия «Право». 2009. № 2 (6)

ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

О ВЗАИМОДЕЙСТВИИ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТЕ РФ С МЕСТНЫМ СООБЩЕСТВОМ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ (на примере Самарской области)

© Д. В. Березовский

Березовский Денис Валерьевич

кандидат юридических наук, доцент

заведующий кафедрой государственного и муниципального управления и правового обеспечения государственной службы

НОУ ВПО «Международный институт рынка» г. Самара

Построение новой системы местного самоуправления, реформирование базовых муниципальных институтов требует большой политической и социальной активности всех участников реформы и прежде местного сообщества — населения муниципального образования, а также выступающих от его имени органов и должностных лиц местного самоуправления.

Местное самоуправление как представительная форма народовластия населения муниципального образования обладает признаками как государственного, так и общественного института [1].

Признаки местного самоуправления как государственного института подчеркивают его право на издание обязательных к исполнению нормативных правовых актов, право введения налогов и сборов, а также ответственность за неисполнение решений органов местного самоуправления.

Не менее важна роль местного самоуправления как формы самоорганизации населения. Местное самоуправление как общественный институт обладает также рядом важных признаков, подчеркивающих особую роль местного сообщества в решении собственных дел [2].

Сочетание государственных и общественных признаков местного самоуправления позволяет построить логическую цепочку субъектов муниципальной реформы:

— органы государственной власти — органы местного самоуправления — местное сообщество.

Таким образом, в процессе реформы местного самоуправления задействованы не только население и представляющие его интересы органы местного самоуправления, но и органы государственной власти. Формы местного самоуправления должны консолидировать усилия для достижения общего блага.

Важная роль в реформе отводится органам государственной власти субъекта РФ. Несмотря на очевидный крен в сторону федерального нормотворчества в сфере местного самоуправления, основная задача по реализации реформы местного самоуправления возложена на органы государственной власти субъектов РФ. По-прежнему определяющую роль в становлении системы местного самоуправления играют региональные органы власти.

Ни один серьезный вопрос местного самоуправления невозможно решить без взаимодействия органов государства и муниципальных органов. Взаимодействие возможно в нескольких способах и посредством определенных форм.

Можно выделить два основных способа взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с органами местного самоуправления и местным сообществом: субординационное и координационное.

Субординационное взаимодействие осуществляется путем нормативного регулирования вопросов в сфере местного самоуправления и исполнительно-распорядительного воздействия органов власти субъекта РФ на муниципальный уровень.

История нормативного регулирования вопросов местного самоуправления в постсоветской России говорит о постепенном сужении правотворческих полномочий субъекта РФ в сфере местного самоуправления. Этому есть вполне реальное подтверждение.

Так, Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» [3] закреплял широкие полномочия органов власти субъектов РФ в области местного самоуправления. В частности, региональные органы власти могли регулировать практически всю сферу местного самоуправления на территории субъекта РФ, устанавливать вопросы местного значения, регулировать порядок проведения муниципальных выборов и местного референдума, статус органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществлять регистрацию уставов муниципальных образований и ряд других полномочий. В существовавшей системе были очевидные достоинства и недостатки. С одной стороны, при регулировании сферы местного самоуправления учитывались исторические, национальные, географические, социально-культурные и иные особенности населения субъектов РФ, позволяющие наилучшим образом организовать деятельность по решению вопросов местного значения. С другой стороны, десятилетняя практика применения закона показала, насколько разрозненно и зачастую неэффективно осуществляется местное самоуправление в субъектах РФ, не было

единого правового поля, проявлялись многочисленные нарушения законодательства, в том числе были выявлены явные случаи нарушения прав граждан при осуществлении местного самоуправления.

В настоящее время Федеральный закон № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления» [4] четко определяет компетенцию органов государственной власти РФ в сфере местного самоуправления.

Одной из важных новелл данного закона стал ограниченный круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. Только при прямом указании федерального закона возможно осуществление полномочий в сфере местного самоуправления органами власти субъектов РФ. В противном случае это становится невозможным.

Более того, закон № 131-Ф3 установил, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Нормативно-правовое регулирование сферы местного самоуправления является императивным способом взаимодействия субъектов реформы местного самоуправления. Под нормативно-правовым регулированием понимается установление органами государственной власти субъектов РФ общеобязательных правил, регулирующих отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления и населением муниципальных образований в сфере местного самоуправления.

Органы власти субъектов РФ устанавливают следующие правила и процедуры.

1. Установление и изменение границ муниципальных образований

В соответствии со статьей 10 закона, границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются законом субъекта РФ. Именно законами субъектов РФ устанавливаются границы муниципальных районов, городских округов и поселений.

В Самарской области принято 10 законов по установлению границ городских округов, 27 законов — по установлению границ муниципальных районов и 27 законов — по образованию городских и сельских поселений в границах муниципальных районов и установлению их границ.

Инициативу по изменению границ муниципальных образований может проявить население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти. Для изменения границ муниципальных образований в установленных законом случаях необходимо согласие населения. В данном контексте осуществляется взаимодействие субъектов муниципальной реформы в трех случаях.

Во-первых, изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, аналогичного проведению местного референдума в соответствии с законом субъекта РФ, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Во-вторых, изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

В-третьих, изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

2. Преобразование муниципальных образований

Правовой формой преобразования муниципальных образований является закон субъекта РФ, который может быть принят по инициативе населения муниципального образования или органов местного самоуправления, в том числе представительного органа.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования по вопросу изменения границ, либо на сходах граждан. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава 46

которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ

По ст. 19 закона № 131-Ф3 отдельные государственные полномочия субъектов РФ могут быть переданы органам местного самоуправления только законами субъектов РФ.

Существуют очень четкие требования к содержанию законов субъекта РФ. Они должны содержать:

а) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

б) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

в) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

г) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

д) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

е) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

ж) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Помимо нормативного регулирования, органы государственной власти субъектов осуществляют взаимодействие с органами местного самоуправления в рамках исполнительно-распорядительных полномочий — перечисления бюджетных средств, а также контроля за исполнением переданных полномочий.

В настоящее время в Самарской области наблюдается устойчивая картина передачи органам местного самоуправления все большего объема полномочий органов государственной власти области. Так, Законами Самарской области уже переданы полномочия в области социальной поддержки и социального обслуживания населения, создания и деятельности административных комиссий, транспортного обслуживания населения, охраны труда, архивного дела, обеспечения граждан жилыми помещениями

и т. д. И это справедливо. Как мы видим, большинство переданных полномочий связано с оказанием услуг населению. А кто как не органы местного самоуправления должны эффективно оказывать услуги населению муниципального образования? Это основная цель их деятельности.

4 Порядок проведения местного референдума на территории субъекта РФ Как известно, гарантии участия населения, порядок организации и проведения на территории субъекта РФ местного референдума устанавливается Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» [5] и принятыми на его основе законами субъектов РФ. В частности, закон Самарской области «О местном референдуме в Самарской области» устанавливает основания и порядок проведения местного референдум на территории области. Закон направлен на детальную регламентацию правовых условий реализации форм непосредственного народовластия.

5. Установление порядка организации и проведения муниципальных выборов Законодательством субъекта РФ устанавливается порядок организации и проведения муниципальных выборов. Особенности проведения муниципальных выборов в субъектах РФ имеют особое значение, так как региональным законодательством может быть установлена избирательная система (мажоритарная или пропорциональная), а также могут регулироваться отдельные вопросы избирательного процесса в рамках, дозволенных федеральным законом.

В Самарской области данные правоотношения регулируются двумя законами: «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований» и «О выборах глав муниципальных образований, других выборных должностных лиц местного самоуправления».

6. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления Закон № 131-Ф3 предусматривает форму ответственности главы муниципального образования депутатов представительных органов местного самоуправления перед населением муниципального образования в форме отзыва. Данная правовая процедура осуществляется в порядке, предусмотренном законом Самарской области о местном референдуме.

7. Ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления В соответствии с законом, одной из форм взаимодействия населения муниципального образования с органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ являются обращения граждан, регулируемые федеральным законодательством. Законом Самарской области «Об административных правонарушениях на территории Самарской области» устанавливается административная ответственность за

несвоевременное рассмотрение обращений граждан в органы местного самоуправления.

8. Наименования органов местного самоуправления По ст. 34 закона № 131-ФЗ наименования представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) устанавливаются законами субъектов РФ.

Законом Самарской области установлены следующие наименования органов местного самоуправления:

— Глава городского округа, мэр городского округа, глава муниципального района, глава поселения — для глав муниципальных образований;

— Дума городского округа, собрание представителей муниципального района, собрание представителей поселения — для представительных органов муниципальных образований;

— администрация городского округа, администрация муниципального района, администрация поселения — для исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований.

9. Установления условий контракта для главы местной администрации в части осуществления отдельных государственных полномочий На основе ст. 37 закона № 131-ФЗ условия контракта для главы местной администрации (назначаемого на должность по контракту) устанавливаются представительным органом муниципального района и городского округа, а в части осуществления отдельных государственных полномочий РФ и субъектов РФ — законом субъекта РФ. В случае нарушений условий контракта высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) может подать заявление в суд о расторжении контракта с главой местной администрации.

В Самарской области действует закон «О типовой форме контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, и условиях контракта с лицом, назначаемым на указанную должность, в части осуществления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и Самарской области, переданных органам местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области».

В данном законе подробно расписаны процедуры взаимодействия органов государственной власти Самарской области и органов местного самоуправления в части деятельности главы администрации муниципального образования, назначаемого на должность именно по контракту.

10. Порядок формирования и полномочия избирательной комиссии муниципального образования Порядок формирования и полномочия избирательной комиссии муниципального образования устанавливается законом № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ и права на участие в референдуме», а также законодательством субъекта РФ, регулирующим порядок проведения муниципальных выборов, и уставом муниципального образования.

11. Правовое регулирование муниципальной службы

Правовая природа и характер осуществления муниципальной службы предполагает ее комплексное регулирование на федеральном, региональном и местном уровне. В частности, в Самарской области муниципальная служба регулируется целым рядом законов: «О муниципальной службе в Самарской области», «О реестре муниципальных должностей в Самарской области», «Об утверждении типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих в Самарской области».

12. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в финансово-бюджетной сфере местного самоуправления устанавливаются законодательством субъекта РФ

Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование в бюджетной сфере на основе положений закона № 131-ФЗ в следующих процедурах:

• установление требований по формированию, исполнению и контролю за исполнением местного бюджета (ст. 52);

• установление предельных нормативов оплаты труда депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (ст. 53);

• установление налоговых ставок для отчисления в местные бюджеты доли от региональных налогов и сборов (ст. 58);

• установление ставок для отчисления в местные бюджеты доли от федеральных налогов и сборов, подлежащих отчислению в бюджеты субъектов РФ (ст. 59);

• распределение дотаций из регионального фонда поддержки муниципальных образований (ст. 60, 61);

• предоставление субсидий муниципальным образованиям из фонда муниципального развития (ст. 62);

• предоставление субвенций на осуществление отдельных государственных полномочий субъекта РФ (ст. 63).

Законодательством Самарской области о бюджетном устройстве, а также о региональных налогах и сборах также устанавливаются данные вопросы.

Вторым способом взаимодействия органов власти субъекта РФ с органами местного самоуправления и населением муниципального образования является координационное взаимодействие. Несмотря на конституционную самостоятельность органов местного самоуправления и независимость муниципальной власти от государственной, невозможно осуществление местного самоуправления без обеспечения реального взаимодействия публичной власти разных уровней. Органы государственной власти Самарской области предпринимают ряд мер, направленных на обеспечение эффективного проведения реформы местного самоуправления и взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Самарской области.

Можно выделить несколько направлений координационного взаимодействия.

50

1. Организационно-правовое содействие органов власти Самарской области проведению реформы местного самоуправления. В процессе реализации реформы органы государственной власти осуществляют целый ряд мер, направленных на помощь органам местного самоуправления.

Во-первых, к мерам правового содействия можно отнести: разработку и обеспечение внедрения модельных уставов поселений и муниципальных районов, иных модельных муниципальных правовых актов, на основе которых муниципальные образования разработали и приняли собственные правовые акты. Ведущая роль в этой связи принадлежит Самарской Губернской Думе, которая принимает модельные муниципальные правовые акты, носящие рекомендательный и методический характер.

Организационное содействие муниципальным образованиям осуществляется в проведении публичных слушаний уставов муниципальных образований и проектов бюджетов; предварительной юридической экспертизе уставов перед передачей их на регистрацию в органы регистрационной службы.

Отдельное внимание следует уделить деятельности аппарата Правительства Самарской области, который проводит большую организационную работу непосредственно на местах, в муниципальных образованиях Самарской области.

2. Финансово-экономическая помощь муниципальным образованиям. Сформированный фонд регионального развития муниципальных образований позволяет обеспечить финансовую помощь муниципальным районам для дальнейшего распределения ее в поселения. Кроме того, органам местного самоуправления обеспечивается возможность участия в реализации инвестиционных проектов и программ, направленных на развитие предпринимательства и экономики муниципальных образований. Органы государственной власти Самарской области способствуют реализации национальных проектов на территории муниципальных образований.

3. Информационно-консультативная поддержка органов местного самоуправления. Органы власти Самарской области обеспечивают органы местного самоуправления необходимой информацией о ходе реформы. Регулярно проводятся различные совещания и встречи, призванные содействовать органам и должностным лицам местного самоуправления в выявлении и решении проблем развития муниципальных образований.

4. Кадровая поддержка муниципальных образований. В соответствии с распоряжением Правительства Самарской области на базе уполномоченных вузов Самарской области осуществляется переподготовка и повышение квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих за счет средств областного бюджета. С момента принятия закона № 131-ФЗ в Самарской области действует программа обучения муниципальных служащих, в рамках которой прошли повышение квалификации главы поселений и другие категории служащих.

Международный институт рынка как базовый уполномоченный вуз Правительства Самарской области по переподготовке и повышению ква-

лификации государственных и муниципальных служащих активно участвует в реализации реформы местного самоуправления. Ежемесячно обучаются на базе института должностные лица местного самоуправления и муниципальные служащие различных категорий, вносится серьезный вклад и в обучение специалистов на местах, в муниципальных образованиях, в том числе и в совместных проектах с различными организациями.

Обеспечение эффективного взаимодействия органов государственной власти Самарской области и органов местного самоуправления необходимо развивать и в других перспективных формах, направленных на реализацию реформы местного самоуправления.

ПРИМЕЧАНИЯ

1. Широкое А. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. СПб, 1997.

2. Муниципальное управление : учеб. пособие для преподавателей. М. : АНХ,

2006.

3. СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

4. СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

5. СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.