CC BY
164
\ УНИВЕРСИТЕТА О взаимодействии антимонопольных и правоохранительных /_У именио.Е.кугафина(мпод) органов в ходе расследования ограничения конкуренции
О ВЗАИМОДЕИСТВИИ АНТИМОНОПОЛЬНЫХ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В ХОДЕ РАССЛЕДОВАНИЯ ОГРАНИЧЕНИЯ КОНКУРЕНЦИИ
Аннотация. Выявление, расследование и предотвращение ограничения конкуренции (картелей) невозможно без согласованной взаимной деятельности антимонопольных и правоохранительных органов. На основании принципов законности инициатором такого взаимодействия могут выступать работники антимонопольного органа, в обязанность которых входит своевременное выявление фактов нарушения антимонопольного законодательства; следователь, наделенный процессуальной самостоятельностью при расследовании уголовного дела; сотрудники ОЭБиПК, осуществляющие выявление, раскрытие, предупреждение и пресечение преступлений экономической направленности; органы прокуратуры. В статье анализируются формы взаимодействия антимонопольного и правоохранительных органов при выявлении картельного сговора и расследовании преступлений, предусмотренных ст. 178 УК РФ, приводятся наиболее эффективные варианты реализации совместной деятельности двух ведомств. Ключевые слова: преступление, ограничение конкуренции, картели, расследование, взаимодействие.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.55.3.109-115
Галина Владимировна КОСТЫЛЕВА,
доцент Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент [email protected] 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский просп., д. 49
G. V. KOSTYLEVA, Associate Professor of the Department of legal regulation of economic activity of the Financial University, Candidate of juridical sciences, Docent [email protected] 125993, Russia, Moscow, Leningradsky prosp., 49 COLLABORATION OF ANTIMONOPOLISTIC AND LAW ENFORCEMENT BODIES IN THE INVESTIGATIONS OF CEASING OF COMPETITION Abstract. Effective detection, investigation and prevention of illegal cartel collusions is impossible without mutual coordination of Antimonopolistic and Law enforcement Bodies. According to the fundamental principle of legality, initiators of such coordination could be: the officers of Antimonopolistic Body, who are in charge for appropriate detection of violation of antimonopolistic legislation; the investigators, who have processual independence in inquiring of criminal cases, the police officers, who are in charge for detection, repression and prevention of economic crimes; the Prosecution Bodies of Russian
© Г. В. Костылева, 2019
Federation. In this article we analyze the format and the methods of collaboration and coordination of Antimonopolistic and Law enforcement Bodies of Russian Federation in detection of illegal cartel collusions and investigation of criminal cases, concerned with c. 178 of Russian Criminal Code, and we consider most effective realizations of such cooperation. Keywords: crime, ceasing of competition, cartel collusions, investigation, collaboration and coordination
спешное расследование ограничения конкуренции во многом зависит от
эффективности взаимодействия территориальных органов Федеральной
антимонопольной службы с правоохранительными органами, необходимость которого обусловлена: общей трудоемкостью расследования преступлений экономической направленности, проведением большого количества следственных и иных процессуальных действий, использованием результатов оперативно-розыскной деятельности, применением методов и средств нейтрализации противодействия со стороны виновных и иных заинтересованных лиц и др.1
Взаимодействие антимонопольных и правоохранительных органов в ходе расследования ограничения конкуренции представляет собой согласованную деятельность, осуществляемую на основе законных и подзаконных нормативных правовых актов, наделяющих обозначенных субъектов полномочиями по взаимному содействию, направленную на обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а также защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от нарушений антимонопольного законодательства.
Признаками такого взаимодействия являются: законность и согласованность действий, осуществление совместной деятельности уполномоченными на то субъектами, инициативность в реализации.
Инициатором такой деятельности могут выступать работники антимонопольного органа, проводящие проверку хозяйствующего субъекта и антимонопольное расследование; следователь, который наделен процессуальной самостоятельностью при расследовании уголовного дела; сотрудники ОЭБиПК, осуществляющие выявление, раскрытие и предупреждение преступлений в сфере экономической деятельности; органы прокуратуры. При этом результативность выявления, раскрытия и расследования правонарушений и преступлений, связанных с ограничением конкуренции, напрямую зависит от максимально эффективного ис-
1 Милованова М. М. Ограничение конкуренции: проблемы раскрытия и расследования // Сборник материалов I Международной научно-практической конференции «Инновационное развитие экономики в контексте формирования национальной безопасности». (Ба-рановичи, 15—16 марта 2018 г). Барановичи : БарГУ, 2018. С. 46—47 ; Васильева О. Н, Милованова М. М. Антиконкурентные соглашения как форма ограничения конкуренции // Концепция эффективного предпринимательства в сфере новых решений, проектов, гипотез : монография / под общ. ред. М. А. Эскиндарова. М. : Дашков и К, 2018. С. 520—527.
Костылева Г. В. ППП
^ \ УНИВЕРСИТЕТА О взаимодействии антимонопольных и правоохранительных III
L_имени o.e. кугафина(мгюА) органов в ходе расследования ограничения конкуренции
пользования всех сил и средств, имеющихся в распоряжении антимонопольных и правоохранительных органов, их грамотной организации и четкой координации.
Совместная деятельность антимонопольных и правоохранительных органов реализуется: посредством единовременного (разового), периодического либо постоянного взаимодействия. Различают ведомственное2 и межведомственное взаимодействие3. Кроме того, выделяют непроцессуальную (организационную) и процессуальную форму взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов, которая регламентирована нормами уголовно-процессуального, административного законодательства, а также другими законами РФ и подзаконными нормативными правовыми актами. Так, реализация процессуальной формы взаимодействия происходит в случае, когда для осуществления антимонопольного расследования или производства по уголовному делу, возбужденному по ст. 178 УК РФ, требуются специальные познания.
Непроцессуальной (организационной) формой взаимодействия являются планирование совместных мероприятий, оперативно-тактических комбинаций, выработка предложений и рекомендаций с целью совершенствования деятельности по выявлению, раскрытию, предупреждению и пресечению фактов ограничения конкуренции, установлению причастных к этому лиц.
Следует выделить три возможных варианта взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов при проведении мероприятий по выявлению признаков преступлений и правонарушений, связанных с ограничением конкуренции, фиксации и использованию соответствующих доказательств:
— выявление признаков ограничения конкуренции в ходе антимонопольного расследования с последующей передачей материалов в правоохранительные органы;
— выявление признаков ограничения конкуренции в ходе проведения оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности органами внутренних дел и передача материалов в антимонопольные органы;
— выявление признаков ограничения конкуренции при совместном проведении проверки антимонопольными и правоохранительными органами.
Анализ правоприменительной практики позволяет сделать вывод, что второй вариант взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов в меньшей степени реализован на практике.
Первый вариант взаимодействия наиболее распространен в правоприменительной практике и представляет собой реализацию последовательного административного расследования в случае выявления признаков преступления, предусмотренного ст. 178 УК РФ, или иного преступления (например, против интересов государственной службы).
В частности, при координации деятельности территориальных органов ФАС России.
Например, межведомственной рабочей группы по координации действий и оперативному решению текущих вопросов, связанных с выявлением, предупреждением и пресе- ^ чением антиконкурентных действий, нарушений антимонопольного законодательства, Ч законодательства о естественных монополиях и о рекламе, в рамках которого стороны Ы планируют, организуют и проводят совместные мероприятия по проверке коммерческих ^ и некоммерческих организаций, предприятий. ПОИСК
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
ФАС России или ее территориальные органы проводят внеплановую выездную проверку и реализуют иные имеющиеся полномочия для сбора доказательств4, возбуждают и рассматривают антимонопольное дело, устанавливают факт заключения хозяйствующими субъектами картельного соглашения, запрещенного ч. 1 ст. 11 Закона «О защите конкуренции» и привлекают субъектов к административной ответственности по ч. 1, 2 ст. 14.32 КоАП РФ.
В порядке взаимодействия с МВД России и на основании приказа МВД России от 30.12.2004 № 878, ФАС России № 215 Федеральная антимонопольная служба осуществляет информирование МВД России об имевшем место факте ограничения конкуренции, т.е. признаках уголовно наказуемого деяния и иных правонарушениях, выявленных в ходе осуществления деятельности по соблюдению антимонопольного законодательства. При необходимости предоставляется аналитическая информация (в том числе данные мониторинга о состоянии конкуренции на рынке финансовых услуг, товарных рынках).
Вместе с поступившим сообщением о наличии признаков уголовно наказуемого ограничения конкуренции в правоохранительные органы также направляются все собранные материалы о данном нарушении, а именно:
— заявления и иные обращения, поступившие в антимонопольные органы в связи с предполагаемым нарушением антимонопольного законодательства, а также прилагаемые к ним материалы;
— материалы, полученные в ходе проведения проверки (копии документов; материальные носители, содержащие информацию в электронном виде; результаты осмотра помещений и получения объяснений, зафиксированные в протоколах; акт о проведении проверки);
— копии внутренних документов антимонопольного органа, связанных с проведением расследования по факту заключения антиконкурентного соглашения (служебные (докладные) записки, приказы, определения);
— материалы, полученные антимонопольным органом по его запросу при рассмотрении заявления о нарушении антимонопольного законодательства и при рассмотрении дела;
— материалы, поступившие от хозяйствующих субъектов, добровольно предоставивших в ФАС России сведения об участии в антиконкурентном соглашении;
— материалы дела о нарушении антимонопольного законодательства, включая аналитический отчет, подготовленный в соответствии с требованиями Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарных рынках, заключение об обстоятельствах дела, решение и предписание, принятые комиссией антимонопольного органа;
— материалы дел об административном правонарушении, возбужденных в отношении всех лиц, причастных к заключению антиконкурентного соглашения.
4 Милованова М. М. Криминалистическое обеспечение раскрытия и расследования ограничения конкуренции // Теория и практика развития предпринимательства: современные концепции, цифровые технологии и эффективная система // Материалы VI Международного научного конгресса / под науч. ред. А. В. Шарковой, О. Н. Васильевой, Б. Ото-ровой. М. : Дашков и К, 2018. С. 240—243.
Костылева Г. В. ЩЪ
^ \ УНИВЕРСИТЕТА О взаимодействии антимонопольных и правоохранительных L_имени o.e. кугафина(мгюА) органов в ходе расследования ограничения конкуренции
По поступившим сообщениям и материалам правоохранительные органы проводят проверку на предмет заключения между хозяйствующими субъектами-конкурентами ограничивающего конкуренцию соглашения (картеля). При получении доказательств, подтверждающих выводы о наличии в их действиях признаков преступления, предусмотренного ст. 178 УК РФ, принимают решение в соответствии со ст. 144, 145 УПК РФ.
Однако, как показывает анализ правоприменительной практики, изложенный выше первый вариант деятельности по взаимодействию антимонопольного и правоохранительных органов является недостаточно эффективным. Такое положение обусловлено, во-первых, длительностью срока производства антимонопольного расследования (в совокупности он может составлять от трех месяцев до одного года без учета возможного приостановления производства по делу). Результат расследования оформляется решением комиссии о признании факта заключения картельного соглашения, и только после этого сообщение (материалы) передаются в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. В свою очередь, длительность срока повышает риск уничтожения доказательств и реализации мер по нейтрализации противодействия расследованию уголовного дела со стороны заинтересованных лиц в дальнейшем.
Положительным моментом в вопросе своевременного реагирования антимонопольного органа на выявление уголовно наказуемого ограничения конкуренции является закрепленное на законодательном уровне право ФАС России осуществлять проведение внеплановых проверок без предварительного уведомления проверяемого лица об их проведении. Внезапность таких проверок в сочетании с процедурами осмотра территорий, помещений, документов и предметов проверяемого лица позволяет осуществить сбор доказательственной информации, на основе которой начать производство антимонопольного расследования5.
Однако следует констатировать тот факт, что при реализации полномочий по противодействию картелям и антиконкурентным соглашениям антимонопольный орган не является субъектом оперативно-розыскной деятельности, а следовательно, не имеет возможности осуществить сбор доказательственной информации в полном объеме на этапе проводимой проверки. Такое положение при реализации методов по нейтрализации противодействия расследованию ставит под угрозу сбор доказательственной информации и привлечение виновных к уголовной ответственности. Исходя из этого, при установлении антимонопольным органом признаков преступления, указывающих на нарушение антимонопольного законодательства, ограничивающего конкуренцию, представляется целесообразным направлять в правоохранительные органы сообщение о включении сотрудников органа дознания, являющихся субъектами оперативно-розыскной деятельности, в приказ для совместного проведения внеплановых («внезапных») проверок.
На законодательном уровне для правоохранительных органов следует предусмотреть возможность проведения оперативно-розыскных мероприятий по об-
I
У
5 Васильева О. Н. К вопросу о недобросовестной конкуренции на рынке банковских услуг и ее Ч
последствия // Сборник научных статей по итогам конференций по проблемам предпринима- Ы
тельства и банковского права (Москва, 18—19 марта 2016 г.) / под общ. ред. А. В. Шарковой, ^
гл. ред. Т. И. Зворыкина. М. : Спутник +, 2016. С. 145—149. ПОИСК
>
'И 1
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
ращению антимонопольных органов с последующей передачей их результатов для использования при доказывании картелей.
Таким образом, для решения задачи раскрытия картеля как уголовного преступления более перспективным является реализация административно-правовых и уголовно-процессуальных инструментариев в совокупности.
Относительно третьего из отмеченных выше вариантов взаимодействия антимонопольного и правоохранительных органов следует отметить, что именно он представляется наиболее эффективным средством выявления нарушений антимонопольного законодательства. При его реализации сотрудники правоохранительных органов на постоянной основе могут осуществлять консультирование со специалистами антимонопольного органа, совместно планировать и разрабатывать оперативно-тактические комбинации, иметь возможность охватить проверкой одновременно все хозяйствующие субъекты, заключившие картельное соглашение, процессуально закрепить полученные доказательства6.
Совместные действия ФАС России и МВД России предоставляют возможность оперативно реагировать на выявленные факты ограничения конкуренции с их одновременной проверкой двумя ведомствами. При этом взаимодействие ФАС России и МВД России должно начинаться с момента получения антимонопольным органом первичной информации о предполагаемом факте заключения картельного соглашения или обнаружения соответствующих признаков сотрудниками МВД России.
Комплексные действия антимонопольных и правоохранительных органов, направленные на совместное расследование, сводят к минимуму риск утраты доказательственной информации в процессе ее собирания, оценки и использования, а также способствуют нейтрализации противодействия расследованию со стороны заинтересованных лиц.
Таким образом, анализ правоприменительной практики позволяет сделать вывод о том, что наиболее эффективным следует признать выявление признаков ограничения конкуренции при совместном проведении проверки антимонопольным и правоохранительными органами, поскольку это позволяет оперативно реагировать на сообщения о нарушении антимонопольного законодательства, в полном объеме осуществлять сбор доказательственной информации об ограничении конкуренции и, как следствие, оптимизирует работу данных ведомств по пресечению преступной деятельности субъектов, привлечению виновных к уголовной ответственности, способствует возмещению причиненного ущерба.
6 Васильева О. Н. К вопросу о государственной политике по развитию конкуренции в сфере малого предпринимательства // Проблемы экономики и юридической практики. 2018. № 6.
"Т^ЕСТНИК
в Я УНИВЕРСИТЕТА
™ имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
Костылева Г. В.
О взаимодействии антимонопольных и правоохранительных органов в ходе расследования ограничения конкуренции
115
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Васильева О. Н. К вопросу о государственной политике по развитию конкуренции в сфере малого предпринимательства // Проблемы экономики и юридической практики. — 2018. — № 6.
2. Васильева О. Н. К вопросу о недобросовестной конкуренции на рынке банковских услуг и ее последствия // Сборник научных статей по итогам конференций по проблемам предпринимательства и банковского права (Москва, 18—19 марта 2016 г.) / под общ. ред. А. В. Шарковой, гл. ред. Т. И. Зворыкина. — М. : Спутник +, 2016. С. 145—149.
3. Васильева О. Н., Милованова М. М. Антиконкурентные соглашения как форма ограничения конкуренции // Концепция эффективного предпринимательства в сфере новых решений, проектов, гипотез : монография / под общ. ред. М. А. Эскиндарова. — М. : Дашков и К, 2018. С. 520—527.
4. Милованова М. М. Криминалистическое обеспечение раскрытия и расследования ограничения конкуренции // Теория и практика развития предпринимательства: современные концепции, цифровые технологии и эффективная система : материалы VI Международного научного конгресса / под науч. ред. А. В. Шарковой, О. Н. Васильевой, Б. Оторовой. — М. : Дашков и К, 2018. — С. 240—243.
5. Милованова М. М. Ограничение конкуренции: проблемы раскрытия и расследования // Сборник материалов I Международной научно-практической конференции «Инновационное развитие экономики в контексте формирования национальной безопасности» (Барановичи, 15—16 марта 2018 г.). — Ба-рановичи : БарГУ, 2018. — С. 46—47.
I А У Ч I
ПОИСК
