CC BY
62
О вопросах законодательного обеспечения прав собственности на земельные участки под промышленными объектами
(Предложения ОАО «Газпром» по результатам парламентских слушаний «О законодательном обеспечении прав собственности на земельные участки под промышленными объектами», проходивших 31 марта 2003 года1)
А.В. Красненков
член Правления открытого акционерного общества «Газпром», начальник Департамента по управлению имуществом и корпоративным отношениям
1. Правовая норма, содержащаяся в пункте 2 статьи 3 Федерального закона от
25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» обязывает открытое акционерное общество (ОАО) «Газпром» в срок до 01.01.2004 переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность. В силу целого ряда обстоятельств указанное требование законодательства привело к необходимости переоформления прав практически на все земельные участки под объектами не только ОАО «Газпром», но и его дочерних обществ.
В то же время принятые в последнее время федеральные законы «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», «О приватизации государственного и муниципального имущества», постановления Правительства Российской Федерации, а также нормативные акты Федеральной службы земельного кадастра России внесли существенные изменения в нормативную правовую базу по вопросам землепользования и землеустройства, сформировали новые требования к земельно-кадастровым документам, договорам аренды земли, договорам купли-продажи. В результате произошедших изменений ОАО «Газпром» вы-
нуждено заново проводить комплекс землеустроительных работ, включающих работы по межеванию земель, а также осуществить постановку земельных участков на государственный кадастровый учет, что требует не только существенных материальных затрат, но и значительного времени.
Вместе с тем по информации организаций, работающих с ОАО «Газпром» по договорам подряда и выполняющих землеустроительные работы, кадастровое деление территории в ряде субъектов Российской Федерации осуществлено только до уровня кадастровых районов. Этот фактор усложняет процесс постановки земельных участков под объектами газовой отрасли на государственный кадастровый учет и, как следствие, не способствует заключению договоров аренды земли, договоров купли-продажи земельных участков в установленные законодательством сроки.
Учитывая изложенное, предлагаем абзац
1 пункта 2 статьи 3 Федерального закона от
25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» изложить в следующей редакции:
«Юридические лица, за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного)
1 Предложения были переданы в Комитет Государственной Думы по собственности в апреле 2003 года.
пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации. Арендная плата за использование указанных земельных участков устанавливается в соответствии с решением Правительства Российской Федерации».
Такая редакция позволит исключить многочисленные технические и правовые ошибки, которые неизбежны при переоформлении прав на земельные участки, в том числе при проведении землеустроительных работ, в условиях неоправданно сжатых сроков проведения работ, определенных действующим законом.
2. Стоимость земельных участков, продаваемых в соответствии со статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений, определяемая в соответствии со статьей 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в размерах от трех- до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка завышена и экономически не обоснована. При этом плата за выкупаемые земельные участки может быть увеличена еще в 1,3 раза на основании поправочных коэффициентов, учитывающих основные виды использования расположенных на земельных участках зданий, строений, сооружений.
Указанные положения отнюдь не способствуют стимулированию развития промышленности, тем более что размеры ставок земельного налога ежегодно увеличиваются примерно в 2 раза. Кроме того, возможные изменения в налоговом законодательстве, рассматриваемые в настоящее время и предполагающие, что размеры ставок земельного налога будут зависеть от величины кадастровой или рыночной стоимости земли, приведут к дальнейшему росту цен на застроенные земельные участки, и их выкуп вообще станет практически невозможным из-за экономической нецелесообразности.
Принимая во внимание длительность процесса оформления прав на землю, полагаем целесообразным зафиксировать цены, по которым будут продаваться земельные участки на уровне цен, сложившихся на момент введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации. При этом при продаже земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений стоимость земли не должна превышать трехкратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка.
Это обеспечит инвестиционную привлекательность объектов промышленности, даст реальную возможность увеличения вложений финансовых средств в производственную сферу.
Одновременно считаем необходимым проинформировать Комитет по собственности о других проблемах в сфере земельных правоотношений, решение которых представляет значительный интерес для ОАО «Газпром».
1. ОАО «Газпром» крайне озабочено проблемой установления размеров арендной платы за земельные участки под объектами добычи газа.
В настоящее время в соответствии с положениями статьи 28 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» земельные участки под объектами добычи газа оформлены в постоянное (бессрочное) пользование. Учитывая, что площадь земельных участков ОАО «Газпром» под объектами добычи газа составляет около 35 процентов от общей площади земельных участков под всеми объектами, находящимися в собственности ОАО «Газпром», увеличение расходов по плате за землю под этими объектами за счет перехода от уплаты земельного налога к уплате арендных платежей, зачастую превышающих размер ставки земельного налога в десятки раз, неизбежно приведет к росту удельного веса земельных платежей в структуре стоимости газа. Все это приведет к повышению себестоимости работ при ведении разведки, освоении и эксплуатации месторождений газа, к росту цен на добыва-
емый газ, и, следовательно, на тепловую и электрическую энергию в стране.
К тому же представляется весьма затруднительным объяснить целесообразность установления ограничений арендных платежей за земельные участки под объектами транспортировки газа, одновременно увеличивая ее под объектами добычи газа (при существующем соотношении общих площадей под ними менее чем 2:1), принимая во внимание общий технологический режим добычи и транспортировки газа при доведении его до потребителя.
Учитывая изложенное, полагаем целесообразным предоставить ОАО «Газпром» и его дочерним обществам возможность использования на льготных условиях передаваемых им в аренду для осуществления недропользования земельных участков и установить размер арендной платы за соответствующие земельные участки равным размеру ставки земельного налога за единицу площади земельного участка. С этой целью предлагаем абзац 2 пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О ведении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» изложить в следующей редакции:
«Арендная плата за единицу площади земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, занятых объектами транспортных систем естественных монополий, а также объектами добычи газа (включая его разведку), определяется в размере ставки земельного налога, установленного для земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения».
2. Для обеспечения безопасной эксплуатации газопроводов законодательством устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности на них. Земельные участки, входящие в охранные зоны газопроводов, не изымаются у их собственников, владельцев, пользо-
вателей, арендаторов и используются ими для проведения сельскохозяйственных и иных работ с обязательным соблюдением установленных законодательством ограничений. В охранных зонах трубопроводов запрещается производить различного рода действия, которые могут нарушить нормальную эксплуатацию трубопроводов либо привести к их повреждению.
В то же время законодательством урегулированы далеко не все вопросы, связанные с установлением охранных зон объектов Единой системы газоснабжения (далее - ЕСГ) и ограничением (обременением) прав собственников земельных участков, землепользователей и арендаторов.
Очевидно, что для собственников, пользователей, владельцев, арендаторов земельных участков, по территории которых проходят охранные зоны газопроводов, на те части земельных участков, которые оказываются на территории этих зон, должны устанавливаться соответствующие ограничения в их использовании. Однако собственник системы газоснабжения или уполномоченная им организация должны иметь доступ на эти участки для выполнения работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф. Одним из вариантов обеспечения возможности выполнения указанных работ является оформление для этих организаций права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут).
Российским законодательством до сих пор не решен ряд вопросов, имеющих непосредственное отношение к формированию и использованию земельных участков, занимаемых охранными зонами. Границы охранных зон, на которых размещены объекты ЕСГ, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других нормативных документов. К сожалению, действующими нормативными документами не определены инстанции, утверждающие границы охранных зон объектов ЕСГ, в том числе магистральных газопроводов. Лишь Правилами охраны газораспределительных сетей установлено, что «утверждение гра-
ниц охранных зон газораспределительных сетей и наложение ограничений (обременений) на входящие в них земельные участки, производятся на основании материалов по межеванию границ охранной зоны органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
Отсутствие полномочного органа, утверждающего границы охранной зоны и накладывающего ограничения (обременения) на входящие в нее земельные участки, является серьезным препятствием для проведения кадастровых работ по формированию частей земельных участков, входящих в охранную зону, их государственному кадастровому учету с присвоением учетных кадастровых номеров в Едином государственном реестре земель и государственной регистрации обременений в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Учитывая изложенное, предлагаем абзац
2 пункта 6 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции:
«Границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов. Установленные границы охранных зон объектов систем газоснабжения утверждаются исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации. На указанных земельных участках при их хозяйственном использовании не допускается строительство зданий, строений, сооружений в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения. Не разрешается препятствовать организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф».
3. Помимо установления охранных зон законодательством предусмотрено уста-
новление санитарно-защитных зон промышленных объектов.
Статьей 8 Закона РСФСР от 11.10.1991 № 1738-1 «О плате за землю» предусмотрено, что в облагаемую налогом площадь (за городские (поселковые) земли) включаются земельные участки, занятые строениями и сооружениями, участки, необходимые для их содержания, а также санитарно - защитные зоны объектов, технические и другие зоны, если они не предоставлены в пользование другим юридическим лицам и гражданам.
Проектом закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации» вопрос о плате за землю в границах санитарно-защитных зон не регламентирован, что может повлечь принятие соответствующих нормативных актов на уровне субъектов Российской Федерации. При этом содержание правовых норм нормативных актов субъектов Российской Федерации может существенно отличаться и ущемлять права и интересы промышленных предприятий (например, в случае распространения действия правовых норм за границы земель поселений или в результате применения повышающих коэффициентов к ставке земельного налога).
Таким образом, необходима дальнейшая регламентация вопроса по установлению санитарно-защитных зон промышленных объектов как в Земельном кодексе Российской Федерации, так и в разрабатываемых изменениях к Налоговому кодексу Российской Федерации.
4. Существующим законодательством предусмотрена возможность установления как частного, так и публичного сервитута. Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником чужого земельного участка. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным актом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления. Учитывая, что функционирование ЕСГ имеет исключительно важное значение для обеспечения интересов государства, органов местного самоуправления и населения, для
обеспечения эксплуатации объектов ЕСГ представляется целесообразным установление публичных сервитутов.
Убытки, причиненные временным занятием земельных участков для строительства газопроводов, возмещаются в порядке, установленном Постановлениями Правительства Российской Федерации от 28.01.1993 № 77 «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства» и от 29.04.2002 № 278 «О размере и порядке взимания и учета платы за перевод лесных земель в нелесные и за изъятие земель лесного фонда в 2002 году». Однако указанными постановлениями не предусмотрено возмещение убытков в случае строительства газопроводов на землях иных категорий, а также за ограничение прав собственников земли.
Таким образом, целесообразно предусмотреть в пункте 6 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации положения, предусматривающие определение соразмерной платы за установление сервитута для эксплуатации новых (строящихся) газопроводов в виде единовременного платежа, взимаемого с инвестора в пользу собственника земельного участка при решении вопроса об изъятии и предоставлении земель для строительства объектов. Аналогичная правовая норма существует в законодательстве некоторых зарубежных стран. Расчеты убытков и потерь собственника и определение размера платы за установление сервитута целесообразно определять в землеустроительном проекте, составляемом при отводе земель.
В отношении газопроводов, построенных до предоставления земель в собственность, указанная правовая норма применяться не должна (устанавливается публичный сервитут без какой-либо платы).
5. Российское законодательство однозначно определяет, что земли промышленности и иного специального назначения, за-
нятые федеральными энергетическими системами, в том числе десятками тысяч принадлежащих ОАО «Газпром» объектов ЕСГ, входящей в состав Федеральной системы газоснабжения, являются федеральной собственностью. Однако законодательство не содержит исчерпывающего перечня объектов, которые должны быть отнесены к ЕСГ, а также не предусматривает процедуру утверждения состава ЕСГ органами государственной власти.
В то же время в соответствии с Федеральным законом от 17.08.2001 № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» право собственности Российской Федерации на землю будет установлено после утверждения Правительством Российской Федерации в процессе проведения разграничения государственной собственности на землю согласованных в обязательном порядке с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих перечней земельных участков.
Таким образом, в отношении участков, изъятие и отвод которых осуществлялся из земель, ранее не принадлежавших к государственной собственности (например, относившихся к собственности юридических лиц или граждан), и на которых построены объекты ЕСГ, могут возникнуть споры в части отнесения этих земель к федеральной собственности в соответствии с Федеральным законом от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» и статьей 87 Земельного кодекса Российской Федерации или к собственности субъектов Российской Федерации, к собственности муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю».
По нашему мнению, сложившаяся коллизия в дальнейшем может привести к оспариванию муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации права собственности Российской Федерации на земельные участки.
