CC BY
113УДК 343.1
О ВОПРОСАХ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ
Шутемова Т. В.
Волжский университет имени В. Н. Татищева (институт), г. Тольятти, Россия
Аннотация. Рассматриваются проблемы осуществления прокурором функций уголовного преследования и прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования. Отмечается, что в ведомственных нормативных актах - приказах Генерального прокурора РФ по организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов следствия - определены цели и задачи этого надзора, направления и формы осуществления этой отрасли надзора. Сделан вывод о стремлении руководства Генеральной прокуратуры обеспечить действенный и эффективный прокурорский надзор в условиях изменяющегося уголовно-процессуального законодательства.
Ключевые слова: прокурор, прокурорский надзор, уголовный процесс, ведомственный нормативный акт, приказ Генерального прокурора, органы предварительного следствия, реформа следствия.
ABOUT THE ISSUES OF THE ORGANIZATION OF THE PROSECUTOR'S SUPERVISION OF THE PROCEDURAL ACTIVITIES OF THE PRELIMINARY INVESTIGATION BODIES
Shutemova T. V.
Volzhsky University after V. N. Tatishchev, Togliatti, Russian Federation
Abstract. The article deals with the problems of the prosecutor's implementation of the functions of criminal prosecution and prosecutor's supervision over the procedural activities of the preliminary investigation bodies. It is noted that the departmental regulations - the orders of the Prosecutor General of the Russian Federation on the organization of prosecutorial supervision over the procedural activities of the investigating authorities - define the goals and objectives of this supervision, the directions and forms of implementation of this branch of supervision. The conclusion is made about the desire of the leadership of the General Prosecutor's Office to ensure effective and efficient prosecutorial supervision in the context of changing criminal procedure legislation.
Keywords: prosecutor, prosecutor supervision, criminal process, departmental normative act, order of the Prosecutor General, preliminary investigation bodies, reform of the investigation.
1 июля 2022 г. исполнится 20 лет со дня вступления в законную силу Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ). За это время в процессуальном статусе прокурора произошли значительные изменения. На момент вступления УПК РФ в законную силу прокурор обладал исключительными полномочиями (он сам мог возбудить уголовное дело, и ни одно уголовное дело в стране не могло быть возбуждено без его согласия). Следственная реформа 2007 г. лишила прокурора не только права возбуждать уголовные дела и давать согласие на их возбуждение, но и ряда других полномочий во время досудебного производства.
С 2002 г. по настоящее время по вопросам организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия генеральными прокурорами РФ было принято пять приказов, в которых
перед прокурорскими работниками в связи с изменениями уголовно-процессуального законодательства ставились цели и задачи, определялись формы надзора за законностью при возбуждении и расследовании уголовных дел, их прекращении, приостановлении производства по делу и др. Обратим внимание на обоснование принятия нового приказа (каждый новый приказ отменял предыдущий), а также на некоторые вопросы осуществления прокурором своих полномочий в условиях действовавшего на период издания приказа УПК РФ.
Практически сразу после вступления УПК РФ в законную силу «в связи с переходом к работе в новых условиях уголовного судопроизводства и в целях обеспечения прокурорского надзора за единообразным применением в ходе досудебного производства требований Уголовно-процессуального кодекса Россий-
Глагол Ъ 1(27) /2022
ПРАВОСУДИЯ
ской Федерации»1 был издан приказ от 5 июля 2002 г. № 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства» (далее — приказ № 39) (Генеральный прокурор РФ действительный государственный советник юстиции В. В. Устинов). В приказе ставилась задача организации работы прокуратуры для максимального обеспечения конечной цели уголовного преследования — изобличения лиц, виновных в совершении преступлений, и привлечения их к уголовной ответственности (п. 1 приказа № 39). Прокурор был назван руководителем уголовного преследования (п. 2 приказа № 39), и ему вменялось, например, в обязанность «по сообщениям об убийстве, террористическом акте, бандитизме и иных особо тяжких преступлениях лично выезжать на место происшествия, непосредственно изучать обстоятельства происшедшего и собранные материалы и при наличии достаточных оснований на месте возбуждать уголовное дело либо давать согласие на его возбуждение, если постановление о возбуждении дела вынесено следователем» (п. 2.5 приказа № 39); давая согласие на возбуждение ходатайства перед судом об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении несовершеннолетнего, прокурор обязан лично его допрашивать (п. 6.1 приказа № 39).
Основаниями для принятия приказа № 136 от 6 сентября 2007 г. «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного след-ствия»2 (Генеральный прокурор РФ действительный государственный советник юстиции Ю. Я. Чайка) (далее — приказ № 136) послужили создание Следственного комитета при прокуратуре РФ и изменения уголовно-процессуального законодательства. Федеральный закон № 87-ФЗ от 5 июня 2007 г. «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"»3,
1 Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства : приказ Генерального прокурора РФ от 5 июля 2002 г. № 39 // КонсультантПлюс : справочная правовая система.
2 Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия : приказ Генерального прокурора РФ № 136 от 6 сент. 2007 г. // КонсультантПлюс : справочная правовая система.
3 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» : федер. закон № 87-ФЗ от 5 июня
2007 г. // КонсультантПлюс : справочная правовая система.
вступивший в законную силу 7 сентября
2007 г., существенно изменил процессуальный статус прокурора в досудебном производстве. Весьма наглядно это проявилось в решении вопросов о получении и изучении материалов уголовных дел, находящихся в производстве у следователей, и возбуждении уголовных дел по материалам прокурорских проверок. Так, в указанном приказе отмечено, что при изучении поступивших в прокуратуру копий постановлений о привлечении в качестве обвиняемого необходимо проверять соответствие требованиям, предъявляемым ст. 171 УПК РФ, особое внимание уделять вопросам квалификации содеянного и при необходимости предлагать руководителям следственных органов представлять уголовные дела для изучения (п. 1.7 приказа № 136), аналогичный термин «предлагать» применен и в п. 1.5 названного приказа о представлении в прокуратуру для своевременной выработки обоснованной позиции материалов, направляемых в суд для рассмотрения ходатайств следователя об избрании меры пресечения, избираемых по решению суда, или получения согласия на производство следственных действий, производимых на основании судебного решения. И только с введением ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ (Федеральный закон от 2 декабря
2008 г. № 226-ФЗ4) о предоставлении прокурору по его мотивированному письменному запросу возможности ознакомиться с материалами уголовного дела, находящегося в производстве у следователя, этот вопрос нашел свое относительное разрешение, поскольку признание мотивированности или немотивированности письменного прокурорского запроса имеет оценочный характер. Взамен полномочия возбуждения уголовного дела прокурору предоставлено право выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), но только с 15 января 2011 г. такое мотивированное постановление прокурора признано поводом для возбуждения уголовного дела (Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 404-
4 О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 2 дек. 2008 г. № 226-ФЗ // КонсультантПлюс : справочная правовая система.
ФЗ1). Формализация надзорных полномочий прокурора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия нашла свое проявление в детализации обеспечительных действий: требования завести книги учета копий постановлений следователя и других документов, поступающих из следственных органов, с указанием даты и времени передачи их прокурору или его заместителю (п. 1.3 приказа № 136), требования своевременно направлять прокурору уведомления о каждом случае производства без судебного решения осмотра жилища без согласия проживающих в нем лиц и др. (п. 1.6 приказа № 136), контролировать поступление в прокуратуру постановлений о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, постановлений о приостановлении предварительного следствия (п. 1.11 приказа № 136).
Вступление в законную силу изменений, внесенных в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием работы органов предварительного следствия (создание Следственного комитета РФ), потребовало корректировки организации прокурорского надзора за их процессуальной деятельностью, что проявилось в принятии нового приказа от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»2 (Генеральный прокурор РФ действительный государственный советник юстиции Ю. Я. Чайка) (далее — приказ № 162). По прошествии почти 10 лет с момента вступления УПК РФ в законную силу в этом приказе были обозначены приоритетные направления прокурорской деятельности: защищать права и законные интересы лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а равно защищать личность от незаконных и необоснованных обвинений, осуждений; взвешенно подходить к рассмотрению жалоб и заявлений участников уголовного судопроизводства, принимать в пределах имеющихся полномочий меры к восстановлению нарушенных прав, возмещению материального ущерба и
1 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия : федер. закон от 28 дек. 2010 г. № 404-ФЗ / / КонсультантПлюс : справочная правовая система.
2 Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия : приказ Генерального прокурора РФ № 162 от 2 июня 2011 г. // КонсультантПлюс : справочная правовая система.
Глагол Ъ 1(27)/2022
ПРАВОСУДИЯ
компенсации морального вреда (п. 1.2 приказа № 162). По истечении почти 4 лет действия следственной реформы 2007 г. в приказе отразились проблемы процессуальных отношений между прокурорами и следователями, в основе которых отсутствие полномочия прокурора на возбуждение уголовного дела («Признав решение следователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, не позднее 5 суток с момента получения соответствующим прокурором материалов проверки сообщения о преступлении выносить мотивированное постановление о его отмене, в котором указывать обстоятельства, подлежащие дополнительной проверке, нарушения уголовного и уголовно-процессуального законодательства, а при наличии оснований, предусмотренных уголовно-процессуальным законом, ставить вопрос о возбуждении уголовного дела. В целях предупреждения вынесения незаконных постановлений по результатам дополнительных проверок брать на контроль их проведение и принятие процессуального решения. При установлении неоднократных фактов игнорирования законных требований прокурора принимать исчерпывающие меры по привлечению виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности, добиваться вынесения законного и обоснованного процессуального решения по сообщению о преступлении. Извещать вышестоящего прокурора, прилагая проекты актов прокурорского реагирования в адрес вышестоящего руководителя следственного органа, о выявлении нарушений разумного срока уголовного судопроизводства при рассмотрении следственными подразделениями сообщений о преступлениях» — п. 1.3 приказа № 162).
Необходимость совершенствования организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия привела к принятию Генеральным прокурором нового приказа от 28 декабря 2016 г. № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»3 (Генеральный прокурор РФ действительный государственный советник юстиции Ю. Я. Чайка) (далее — приказ № 826). Опыт работы позво-
3 Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия : приказ Генерального прокурора РФ № 826 от 28 дек. 2016 г. // КонсультантПлюс : справочная правовая система.
лил конкретизировать ряд положений предыдущего приказа; изменения и дополнения Уголовно-процессуального кодекса РФ обозначили и новые направления организации прокурорского надзора. Так, если в приказе № 162 от 2 июня 2011 г. говорилось о том, что нужно «ставить вопрос о возбуждении уголовного дела» (п. 1.3), то в приказе № 826 — «приводить доводы о наличии предусмотренных уголовно-процессуальным законом оснований для возбуждения уголовного дела» (п. 1.3), обращать внимание на правильную оценку следственными органами преюдициального значения процессуальных решений и на реализацию полномочий надзора за расследованием уголовных дел, по которым заключено досудебное соглашение о сотрудничестве (п. 1.9 приказа № 826). Если в приказе № 162 было указано о проведении анализа и обобщения каждое полугодие (п. 1.19), то в приказе № 826 определены сроки информирования Генеральной прокуратуры о результатах анализа надзорной деятельности — не позднее 20 января и 20 июля с обозначением содержания докладных записок (п. 1.23.2).
На данный момент наибольший интерес представляет действующий приказ от 17 сентября 2021 г. № 544 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»1 (Генеральный прокурор РФ действительный государственный советник юстиции И. В. Краснов) (далее — приказ № 544). Как и в приказе № 826, основанием для принятия нового приказа явилась необходимость совершенствования организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью предварительного следствия. В самом приказе совершенствование проявилось в детализации, дополнении, изменении имевшихся формулировок, а также в определении новых направлений этого вида прокурорского надзора. Часть дополнений касается применения современных технологий и источников информации, например информационно-телекоммуникационной сети Интернет (п. 1.2 приказа № 544), дистанционного опроса лиц с использованием средств мобильной коммуникации (п. 1.3 приказа № 544). Можно отметить стремление решить сущностные вопросы за счет использо-
1 Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия : приказ Генерального прокурора РФ № 544 от 17 сент. 2021 г. // КонсультантПлюс : справочная правовая система.
вания процедурных средств прокурорского реагирования («мерами прокурорского реагирования пресекать случаи возбуждения уголовных дел по факту при наличии данных о совершении деяния конкретным лицом» — п. 1.5 приказа № 544), неоднократно упоминается термин «формальный подход», нацеливая прокуроров на его исключение (пп. 1.10, 1.13). Впервые ставится задача регулярного сбора и обобщения информации об имеющихся материалах проверок сообщений о преступлении, прокурорских проверок, уголовных делах, по которым предметом обжалования в Европейский суд по правам человека являются действия (бездействие) и решения дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа и прокурора (п. 1.18), а также впервые высказаны положения о мерах по повышению профессионального уровня прокуроров, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, причем, в частности, ставится задача изучать не только правовые позиции, отраженные в судебных актах Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, информационные письма, методические рекомендации, обзоры и иные информационно-аналитические документы, подготовленные Генеральной прокуратурой РФ, тактику и методику осуществления прокурорского надзора, но и тактику и методику расследования отдельных видов преступлений (п. 2.2 приказа № 544).
Таким образом, приведенный анализ ряда положений пяти приказов Генерального прокурора РФ по организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, принятых в период с 2002 г. по настоящее время, наглядно показывает стремление руководства Генеральной прокуратуры РФ обеспечить действенный и эффективный надзор в условиях изменяющегося современного уголовно-процессуального законодательства.
Шутемова Тамара Васильевна - старший преподаватель кафедры уголовного права и процесса, Волжский университет имени В. Н. Татищева (институт), г. Тольятти, Россия, е-mail: shutemtv2017@gmail.com, https://orcid.org/0000-0002-3355-5673
Shutemova Tamara Vasilyevna - Senior Lecturer, Department of Criminal Law and Procedure, Volga University named after V. N. Tatishchev (Institute), е-mail: shutemtv2017@gmail.com, https://orcid.org/0000-0002-3355-5673
