CC BY
41
УДК 332.14:658:005
Хафизова Н.Ф. О внедрении менеджмента
качества в систему государственного управления
В статье даётся основание актуальности менеджмента качества для государственных органов, его структура, приводятся основные показатели оценки социальной эффективности регионального управления.
Ключевые слова: менеджмент, критерии эффективности управленческой деятельности, профессиональная компетентность
Hafizova N.F. About introducing of quality
management into the system of the region state management
The article gives reason for the quality management actuality for the state bodies, its structure, the basic parameters of the social efficiency estimation of the regional management.
Keywords: management, criteria of administrative activity efficiency, professional competence.
Внедрение системы менеджмента качества в управленческую деятельность на всех уровнях управления позволяет рассматривать региональное управление как комплексную систему, элементы которой представлены ниже таблично.
Таблица 1
Комплексная система государственного управления на региональном уровне
Элементы системы Характеристика элементов
Приоритетные направления деятельности Совершенствование нормативно-правовой базы регионального управления Методологическое обеспечение реализации государственной кадровой политики Мониторинг и диагностика эффективности кадровой работы Корпоративное развитие программы содействия качеству
Нормативно-правовая база совершенствования регионального управления Модель развития региона (элементы: экономика, социальная сфера, экология, демографическая ситуация, уровень продовольственного обеспечения, инвестиционная привлекательность и др.) Концепция государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации Положение о кадровой службе региональной государственной гражданской службы Методика оценки кадрового потенциала региона
Научные методы управления государственной гражданской службой региона Прогнозирование Планирование Конкурсное замещение государственных должностей Управление карьерой
Надежда Федоровна Хафизова - кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и менеджмента Ижевской государственной сельскохозяйственной академии.
1. Система оценки эффективности регионального управления
2. Система менеджмента качества регионального управления
3. Экспертная оценка кадров государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации: аттестация, конкурсный прием на государственную гражданскую службу, непрерывная работа с кадровым резервом
4. Система формирования профессиональной государственной гражданской службы
Особенностью государственного управления на региональном уровне является сочетание территориальных и отраслевых принципов реализации управленческой деятельности, предполагающей использование статистических (структурных) и динамических (функциональных) методов воздействия (табл. 2).
Таблица 2
Методы государственного регулирования
Методы Средства Объект воздействия
Статистические (структурные) Информация: графическая, статистическая, аналитическая Блоки структуры: население, территория, характер власти, экономический потенциал, условия существования
Динамические (функциональные) Прямое воздействие Государственная политика в области бюджетного, экономического, политического, социального развития региона
Косвенное воздействие Координация и правовое регулирование жизнедеятельности через определение общих принципов государственного устройства и разграничение полномочий между уровнями власти
Указанные методы и средства включают в себя статистическую, графическую и аналитическую информацию об основных аспектах жизни общества. Обобщение аналитической информации позволяет выработать оценку состояния и направления социально-экономического развития. Методы прямого воздействия характеризуются свойством непосредственного влияния на объект управления, тогда как методы косвенного воздействия включают в себя факторы, которые не могут оказывать немедленного воздействия на объект и служат только формой стимулирования ожидаемого поведения объекта. Методы прямого воздействия применяются в следующих сферах регионального управления: участие в деятельности крупных компаний и естественных монополий; участие через механизм бюджетной политики в разработке приоритетных направлений разви-
тия региона; определение государственной политики в области экономического, социального, культурного и национального развития субъекта Российской Федерации и др. К методам косвенного воздействия следует относить разработку законов и обеспечение режима их воплощения, направленных на развитие хозяйственного комплекса региона, установление общих правил поведения хозяйствующих субъектов на финансовых рынках и т.п. Данные методы направлены на координацию работы предприятий негосударственной (частной) формы собственности, контроль качества оказываемых предприятиями и организациями услуг; содействие деятельности градообразующих предприятий; информирование населения, проведение всевозможных конкурсов, праздников и общественных акций. Координация предполагает невмешательство государственных
органов власти в текущую деятельность предприятий. Власть берет на себя обязанность по созданию условий, декларированных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
В качестве основных целей внедрения систем менеджмента качества (далее по тексту - СМК) в управленческой деятельности, по нашему мнению, следует принять: повышение качества и эффективности управленческого труда и объективную оценку его результатов; повышение профессионализма гражданских служащих и их ответственности перед обществом, достижение высокого уровня корпоративной культуры в системе государственной гражданской службы на основе единой политики качества, провозглашенной высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации; идентификацию каждого гражданского служащего с государственной гражданской службой Российской Федерации; обеспечение удовлетворенности государственных служащих результатами собственного труда. В соответствии с требованиями ГОСТ Р ИСО 9001-2001 в деятельности руководителя органа государственной власти следует предусмотреть
следующие действия по разработке и внедрению СМК: принятие решения о разработке СМК; планирование ее создания и разработка мероприятий по внедрению; формирование государственной политики в области качества; ранжирование генеральной цели в области качества по уровням регионального управления(разработка дерева целей); ориентацию персонала государственного аппарата на выявление и удовлетворение потребностей гражданского общества в государственных услугах; доведение до сведения гражданских служащих требований ответственности и полномочий в области качества, назначение ответственного представителя руководства субъекта Российской Федерации с возложением на него обязанностей по разработке и функционированию СМК, представлению отчетов о результатах работы и др.
Теоретическое обоснование системы менеджмента качества для государственных органов власти можно построить на основе процессной модели, в которой любая деятельность представляется как управляемый процесс, со всеми присущими этому явлению характеристиками (рис.1).
Корпоративное развитие программы содействия качеству
Структура Деятельность Поведение
Нормативный уровень управления
Нормы по качеству: законодательство, регламенты, стандарты, директивы Ресурсы управления Модели качества Политика в области качества Государственный заказ на разработку СМК Корпоративная культура государственных гражданских служащих
Стратегический уровень управления
Организационная структура органов государственной власти региона Система качества Стратегия в области качества: перспективные требования к качеству регионального управления, связанные со стратегическим и оперативным планированием Осознание качества как необходимого условия повышения эффективности управления
Оперативный уровень управления
Процессы обеспечения качества управленческой деятельности Управление кадровым потенциалом органов государственной власти Планирование качества обязанностей Оценка компетентности государственных служащих Качество исполнения должностных обязанностей
Рис. 1. Структурно-логическая схема "Элементы системы менеджмента качества в региональном управлении"
К действиям руководства государственного органа власти в рамках системы менеджмента качества, направленным на достижение целей управления, следует отнести: определение компетенции государственных служащих, необходимой для исполнения обязанностей по государственной должности в соответствии с должностным регламентом; выбор направлений деятельности, повышение квалификации и планирование карьеры государственных служащих;конк-ретизацию ответственности и полномочий, оценку результатов деятельности, признание заслуг и вознаграждение и др. Наличие сертификационной системы управления в органах государственной власти на региональном уровне должно стать одним из критериев оценки его руководителя.
Предлагая использование системы менеджмента качества в управленческой деятельности на уровне руководства субъекта Российской Федерации, мы исходим из необходимости приблизить государственную власть к решению основной задачи - повышения качества жизни населения России.
В развитии государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации сегодня следует различать две тенденции. С одной стороны, наблюдается определенная демократическая модернизация с учетом мирового опыта, с другой -стремление законодательного закрепления независимости бюрократической корпорации, живущей в обособленной от общественного контроля системе ценностей. Тенденции эти в полной мере отразились в Законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. Подобная законодательная легитимация в одном документе двух противоположных тенденций стала возможной вследствие противоречивости общественных ожиданий: народ как единственный источник власти в государстве хотел бы ограничить права чиновников и повысить их ответственность перед обществом. При этом люди ожидают, что государство будет для своих граждан заботливым "опекуном", поддерживая их материально, компенсируя последствия собственных ошибок. Бюрократическое чиновниче-
ство использует эти двойственные ожидания для установления выгодного социального статуса собственной корпорации. Российская бюрократия, обладающая значительными распорядительными полномочиями в отношении государственной собственности (по существу, как бы ее собственник), стремится легализовать свои фактические полномочия череззакрытое акционирование целых отраслей хозяйства (прежде всего добывающих и энергетических). Одними карательными мерами проблему эту не решить. Необходимы серьезные комплексные меры, в том числе морально-нравственного характера. Во многих странах мира для этих целей задействованы "Этические кодексы служащего", регламентирующие широкий спектр поведения чиновников.
В России создание эффективной государственной гражданской службы возможно только одновременно с формированием гражданского общества. Необходимы четкая Концепция формирования государственной гражданской службы, программа и план ее реализации, выражающие позицию власти в отношении государственной кадровой политики. Стратегической целью государственной кадровой политики должно стать формирование кадрового потенциала - важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса общества, обеспечивающего сохранение целостности государства и общества, высокие темпы социально-экономического развития, конкурентоспособность страны в международном разделении труда.
Концепция совершенствования государственной гражданской службы должна учитывать создание механизмов гражданского контроля за деятельностью государственного аппарата, подконтрольность его праву и демократическим институтам для предотвращения слияния политической и административной элиты;
включать формирование рациональных механизмов и технологий, обеспечивающих эффективное государственное управление, согласованное с духовными, культурными, административно-территориальными, национальными, историческими и иными особенностями региона; в стратегической перспективе - создание цело-
стной и эффективной государственной гражданской службы Российской Федерации, призванной в полной мере отвечать конституционному предназначению.
Задача оценки эффективности регионального управления заключается в том, чтобы оценить управленческую деятельность государственных органов власти, проводимую властными структурами политику, реализацию государственных программ и последствия проводимой политики и целевых программ.
Особое внимание при оценке регионального управления следует, на наш взгляд,уделять анализу последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но и весь комплекс последствий управления для сферы социально-экономического развития территорий.
Основные элементы эффективности регионального управления представлены в табл. 3.
Таблица 3
Основные элементы оценки эффективности регионального управления
Элементы оценки эффективности Характеристика элемента
Планирование оценки Выбор системы показателей, оценок, точности оценивания, процедуры сбора информации, использование результатов других исследований
Типы оценок Оценка процесса выполнения управленческого решения, оценка результатов, оценка последствий, оценка экономической эффективности
Формы оценочных исследований Научные формы, проведение исследований с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических и политических процессов. Традиционные формы оценки эффективности: политический или административный контроль (парламентские слушания, отчеты руководителей органов государственной власти контрольным комиссиям, государственные аудиторские проверки и др.). Методы многомерного статистического анализа: группирование объектов наблюдения в классы, рассмотрение их в динамике, формирование качественных показателей для описания объектов исследования и мониторинга их прогресса в результате управленческого воздействия
Под эффективностью функционирования управленческой системы понимается совокупность показателей совершенство управления, определяемых путем сравнения результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение, т.е. соизмеряются полученная прибыль (в нашем случае уровень развития региона) и затраты на управление. В этой связи группа критериев, раскрывающих социальную эффективность регионального управления (табл. 4).
Критерии специальной социальной эффективности регионального управления позволяют получить объективные и достоверные ответы о качестве (уровне) всей совокупности (системы) органов государственной власти на региональном уровне. Отечественные ученые выделяют в качестве критериев оценки системы уп-
равления следующую группу показателей: степень соответствия управляющих воздействий целям развития общества, затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих мероприятий, стиль функционирования государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, сложность организации регионального управления и общие издержки на содержание и обеспечение функционирования системы управления.
Важная роль в измерении эффективности регионального управления принадлежит критериям конкретной социальной эффективности каждого управленческого органа, должностного лица, единичного управленческого решения и действия. В системе регионального управления каждый из органов государственной власти обла-
Таблица 4
Общая характеристика показателей эффективности регионального управления
Блок критериев Общая социальная эффективность государственного управления Специальная социальная эффективность государственного управления Конкретная социальная эффективность государственного управления
Комплексная характеристика государственного управления Обеспечение повышения уровня развития общества Степень соответствия государственного управления целям развития общества Соответствие результатов управленческой деятельности государственных органов и должностных лиц статусу и полномочиям, законность решений и действий органов власти и должностных лиц
Характеристика взаимодействия общества и государственных институтов Направленность управления на осуществление принципа социальной справедливости с учетом закономерностей и форм современных общественных отношений Затраты времени на выработку и прохождение управленческой информации Реальность управляющих воздействий, характер и объем взаимосвязей органов власти и должностных лиц с обществом и гражданами, нравственность управленческого поведения публичных деятелей
Показатели эффективности использования ресурсов Общеприменимые критерии: уровень производительности труда, сопоставимый с мировыми параметрами, темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН, и др. Издержки на содержание и обеспечение функционирования систем управления Мера обеспечения в решениях и действиях государственного органа и должностного лица государственного престижа соответствующего органа и государственной должности, правдивость и целесообразность управленческой информации
дает своей компетенцией, которая характеризует цели, содержание, возможности и пределы его деятельности, а каждая государственная должность - своими квалификационными признаками, отражающими ее роль и участие в реализации компетенции соответствующего органа. Эта модель управленческой деятельности рассматривается нами в качестве средства упорядочения, рационализации и обеспечения эффективности управления. Степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц параметрам, обозначенным в правовом статусе органа и государственной должности, является исходным критерием конкретной социальной эффективности. Из этого критерия следует, что любое отклонение от компетенции го-
сударственного органа, функций и полномочий должностного лица или проявление активности ими в другой сфере деятельности не может быть признано рациональным и эффективным,
В качестве основных критериев эффективности государственной гражданской службы на региональном уровне целесообразно принять показатели, выработанные Международным форумом "Качество жизни: содружество науки, власти, бизнеса и общества" для характеристики уровня жизни граждан Российской Федерации: объем внутреннего валового продукта (ВВП) на душу населения; доля заработной платы (в процентах к ВВП); доля расходов на социальную сферу (в процентах к ВВП), реальные денежные доходы населения; доля семей с доходами ниже прожиточно-
го минимума; уровень безработицы в процентах к трудоспособному населению; социальная дифференциация (соотношение доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных семей) и др. При этом улучшение показателей качества жизни будет свидетельствовать об эффективной работе исполнительной власти на региональном уровне. В случае ухудшения качества жизни хотя бы по одному показателю более чем на 10% по отношению к уровню предшествующего года (или суммарно за пять последних лет) снижается степень эффективности управления.
В соответствии с требованиями СМК планирование компетенции государственных служащих основывается на анализе существующего и ожидаемого уровня профессионализма управленческих кадров.
Финансирование повышения квалификаци
Удмуртской
Результаты такого анализа позволяют разрабатывать перспективные планы подготовки руководящих кадров, составлять государственный заказ на подготовку, переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих.
В соответствии с п. 5 ст. 62 Закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации " № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. повышение квалификации гражданских служащих следует осуществлять не реже одного раза в три года. Следовательно, ежегодно должно быть охвачено всеми видами обучения не менее 33% гражданских служащих. В ходе анализа персонала государственных органов регионального управления выявлено, что ежегодно повышали квалификацию лишь 1219 % государственных служащих (табл. 5).
Таблица 5
и государственных гражданских служащих Республики
Год Количестве обучающихся Финансовые затраты (тыс. руб.) Прирост финансовых затрат в % по отношению к предыдущему году
всего (чел.) в % от общего количества
2000 140 12,3 675
2001 174 14,7 1058 156,7
2002 322 19,8 1602 151,4
2003 316 18,1 1600 99,9
2004 261 13,4 1980 123,8
2005 238 12,4 2700 136,4
2006 634 33 7200 267
Исходя из требований указанного закона, увеличение финансовых затрат на повышение квалификации государственных служащих в последующие годы должно составлять не менее 267%. Из табл. 5 следует, что расходы на обучение государственных служащих за 5 лет выросли в 4 раза, а требуется увеличение больше чем в 10 раз. Мы считаем рост финансовых затрат на повышение квалификации управленческих кадров оправданным. Тем более
что имеются отдельные случаи, когда государственные должности замещают лица, не соответствующие по уровню образования требованиям должности. Необходимо только обеспечить контроль за рациональным использованием значительных бюджетных средств1.
1 Статья написана с использованием материалов текущих архивов Правительства Республики Удмуртия.
