CC BY
38
перечень технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте и подлежащих обязательной сертификации, юридическим лицам вне зависимости от их организационно-правовых форм выдаются разрешения на их серийный выпуск и применение.
В п. 2.9. Положения о Системе сертификации ГОСТ Р все же имеется упоминание о едином органе, деятельность которого связана с сертификацией — функции центрального органа при сертификации систем качества и производств выполняет Технический центр Регистра систем качества. Анализируя его компетенцию, можно придти к выводу, что данный орган в целом осуществляет методическое обеспечение данной сферы. Согласно п. 7.1.3 Государственного стандарта РФ ГОСТ Р 40.002-2000 «Система сертификации ГОСТ Р. Регистр систем качества. Основные положения»7. Технический центр Регистра также участвует в аккредитации органов по сертификации систем качества, в инспекционном контроле органов по сертификации систем качества, в сертификации экспертов. Каких-либо особенностей применительно к промышленному производству, его отдельным отраслям (сферам) данный правовой акт не содержит. Ввиду этого нам представляется востребованным создание подведомственного Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору РФ государственного учреждения «Единый центр промышленной сертификации», которое бы обеспечивало эффективность реализации процедур обязательной сертификации промышленных предприятий всех организационно-правовых форм.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 52, ч. I, ст. 5140.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 19, ст. 2716.
3 См.: Постановление Госстандарта РФ от 17 марта 1998 г. № 11 «Об утверждении Положения о Системе сертификации ГОСТ Р» // Вестник Госстандарта России. 1998. № 7.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 50, ст. 6096.
5 См.: Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Деловой двор. 2010.
6 См.: Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29 февраля 2008 г. № 112 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах» // Российская газета. 2008. 24 мая.
7 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
М.В. Шустова
О ЦЕЛЯХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ВОЗДУШНЫМ ТРАНСПОРТОМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье анализируются цели государственного управления гражданской авиацией в России; рассматриваются концепции, связанные с целеполаганием в данной сфере. Дается краткая характеристика нормативных актов, определяющих перспективы развития воздушного транспорта; раскрывается содержание отдельных проблем в этой области.
Ключевые слова: административное право, государственное управление, воздушный транспорт, цели, полномочия, государственная программа, государственная поддержка.
© Шустова Мария Владимировна, 2017
Аспирант кафедры административного права (Автономная некоммерческая организация высшего профессионального образования «Московский гуманитарно-экономический институт»)
M.V. Shustova
ABOUT THE PURPOSES OF PUBLIC ADMINISTRATION BY AIR TRANSPORT IN THE RUSSIAN FEDERATION
In article the purposes of public administration by civil aviation in Russia are analyzed, the theoretical concepts connected with a goal-setting in this sphere are considered. The short characteristic of the regulations defining prospects of development of air transport is given, the maintenance of separate problems in this area reveals.
Keywords: administrative law, public administration, air transport, purposes, powers, state program, state support.
Цели государственного управления, имея общее содержание, тесно связаны с целями организации и деятельности исследуемого комплекса общественных отношений. Любая система предполагает иерархию целей (дерево целей). Управление всегда преследует не одну, а множество целей, объединенных на основе субординации. Механизм целеполагания и реализации целей всегда цикличен и развивается по спирали. Результат достижения целей всегда предполагает виток формирования новых целей1.
Человек, как правило, не ограничивается реализацией какой-либо одной цели, в связи с чем возникает вопрос о соотношении, соподчинении целей в структуре той или иной конкретной деятельности. Целое (воздушный транспорт) является иерархически организованным и, если рассматривать целое как систему, включает ряд подсистем, имеющих собственную иерархию (например, органы федерального управления, органы управления субъекта Федерации, наделенные компетенцией в анализируемой сфере). Цели, отражая общественную потребность в практической реализации каких-либо жизненно важных аспектов, связанных с транспортным процессом, неизбежно становятся юридически оформленными, что позволяет говорить о едином направлении развития практических и правовых основ функционирования рассматриваемой системы.
Цель права, являясь идеальным выражением положительного или отрицательного, должного или возможного поведения людей, по мнению Д.А. Керимова, объективна, закономерна и необходима по источнику возникновения и по содержанию и в то же время субъективна по своей природе как продукт сознательного творчества людей2. К.В. Шундиков вводит в научный оборот категорию «юридическая (правовая) цель», отмечая, что данным понятием охватывается как цель в праве (официальный ориентир законодателя), так и цель в юридической практике (субъективные ориентиры конкретных участников правореализаци-онного процесса, объективированные в юридических средствах — деяниях), которой свойственны следующие признаки:
1) в качестве модели она устанавливается государством (закрепляется в юридических нормах);
2) отражает наиболее общественно значимые интересы и потребности;
3) формально выражается в специфических правовых средствах своего определения и реализации;
4) отличается общеобязательной нормативностью;
5) ее практическая реализация гарантирована государственной властью3.
В связи с этим необходимо остановиться на проблеме формирования целей управления с учетом интересов производителей воздушных судов, авиакомпа-
ний, общества и конечных потребителей — граждан, поскольку главным условием деятельности субъектов управления является обнаружение и разрешение различных, несовпадающих, противоречивых и противоположных интересов. Источником и началом управленческого целеполагания выступают потребности, интересы и цели жизнедеятельности управляемых объектов4.
Возникшие в результате постоянно осуществляемых преобразований органов исполнительной власти и постоянно изменяющегося политического курса макро- и микроэкономические проблемы, связанные с сохранением воздушного транспорта как бизнеса (соответственно с сохранением рабочих мест, производственных мощностей, квалифицированных кадров, сформированных транспортных путей, качества оказываемых услуг и, как следствие, экономической стабильности страны) либо ликвидацией транспортных предприятий (выбытием из экономического оборота неэффективно работающих авиакомпаний, их перепрофилированием и пр.) не могут быть рассмотрены в качестве основной цели государственного управления исследуемым транспортом. Эти цели можно определить как производные (сопутствующие), которые ни в коем случае не должны нивелировать основную цель. Иными словами, если качественное удовлетворение потребностей граждан в обеспечении всеми необходимыми услугами (перевозки между отдаленными регионами, туризм, перелеты в Крым, Сахалин и т.д.) в максимальном объеме при платежеспособном спросе возможно путем достижения сопутствующей цели — сохранения сложившейся транспортной инфраструктуры с помощью государственной поддержки и стимулирования лизингодателей, авиаперевозчиков и предприятий, обслуживающих данную й сферу комплекса, то указанная цель может быть задана, если нет, должна быть
0
? исключена, поскольку ее достижение невозможно при существующем механизме 2 государственного управления рассматриваемого нами транспорта. » Н.И. Матузов и А.В. Малько справедливо отмечают, что цель как офици-
1 альный ориентир, закрепленный на нормативном уровне, играет важную роль | в правовом регулировании, поскольку отражает общественные потребности и ! ориентирует на ценности, лежащие в основе правовой политики государства5. К § сожалению, в настоящее время в действующем законодательстве, посвященном | гражданской авиации, отсутствует комплексный правовой акт, содержащий | «древо целей» поэтапного и взаимосвязанного развития этого важнейшего для 'I страны вида перевозок. Принятые в последние годы многочисленные федераль-| ные целевые программы имеют разноплановый характер, различные сроки | действия и посвящены узкоспециализированным направлениям транспортной
деятельности. С одной стороны, данную тенденцию нельзя считать полностью положительной, поскольку базирующийся на многочисленных нормативных ё актах федерального уровня программный механизм развития отечественной § гражданской авиации основывается на множественности целей. Она, в свою 1 очередь, не позволяет однозначно определить, какие цели государственного воз-| действия будут приоритетными и первоочередными, а какие нет.
Однако у подобного подхода есть и свои плюсы. Многогранность и многочисленность данных программ говорит о постоянном изменении угла зрения центральных органов государственного управления на проблемы воздушных перевозок. Так, например, основными интегральными целевыми индикаторами подпрограммы «Самолетостроение» государственной программы Российской 136 Федерации «Развитие авиационной промышленности на 2013-2025 годы»6
являются: выручка (нетто) от продажи товаров, работ, услуг промышленных организаций самолетостроения, рентабельность активов отрасли самолетостроения (Return On Assets — ROA), производительность труда в организациях самолетостроения. Подпрограмма «Гражданская авиация и аэронавигационное обслуживание» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы»7 закрепляет следующие основные цели: повышение доступности услуг воздушного транспорта для населения; повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы в сфере гражданской авиации; обеспечение перевозки пассажиров на социально значимых маршрутах; развитие региональных авиаперевозок; обновление парка воздушных судов; повышение уровня поисково- и аварийно-спасательного обеспечения полетов воздушных судов и космических аппаратов до уровня, соответствующего международным и национальным требованиям; создание условий для сохранения равенства прав всех пользователей на использование воздушного пространства и оказания услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов согласно обязательствам, принимаемым Российской Федерацией.
Основные цели управления гражданской авиацией вытекают из Конституции РФ, закрепляющей право на свободное передвижение (ст. 27) и определены в действующих нормативных актах8. Анализ специальной литературы9 и современной практики реализации законодательных норм позволяет отнести к ним: повышение эффективности государственного управления воздушным пространством и гражданской авиацией; обеспечение безопасности полетов; борьбу с терроризмом и экстремизмом в данной сфере; минимизацию рисков аварий, инцидентов и катастроф; повышение надежности эксплуатации аэропортов и ш аэродромов, развитие их инфраструктуры; повышение качества перевозок; соз- и дание многофункциональной государственно-общественной системы контроля а деятельности авиакомпаний и предприятий, задействованных в обслуживании о пассажиров и воздушных судов; развитие программно-целевого механизма О управления и финансирования транспортной инфраструктуры на воздушных О
п
путях сообщения и смешанных перевозках с участием анализируемого транс- а порта; совершенствование подготовки управленческих кадров, осуществление в активной интеграции инновационных технологий в гражданскую авиацию; О развитие социально-экономического партнерства и т.д. ю
TD
Указанные цели в системе государственного управления гражданской авиа- | ции достигаются на основе реализации плана, который устанавливает после- К довательность общих и частных задач и увязывает их между собой. а
д
ф
1 См.: Братановский С.Н. Система административного права // Вестник Саратовской государственной | академии права. 2011. № 4. С. 42-47. |
2 См.: Керимов Д.А. Методология права. Методология права: Предмет, функции, проблемы философии № права. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 274. (
3 См.: Шундиков К.В. Цель и средства в праве: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 34. 4
4 См.: Братановский С.Н. Государственное управление: понятие, социальная сущность // Вестник • ЕААН. 2011. № 3. С. 6-15. 1
5 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2004. С. 217-225. 7
6 См: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 303 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Развитие авиационной промышленности на 2013-2025 годы"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 19, ст. 2413.
7 См: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 319 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Развитие транспортной системы"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 18, ч. III, ст. 2165.
8 См.: Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 2, ст. 226; Приказ Минобороны РФ, Минтранса 137
РФ и Росавиакосмоса от 31 марта 2002 г. № 136/42/51 «Об утверждении Федеральных авиационных правил полетов в воздушном пространстве Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 41; Постановление Правительства РФ от 23 мая 2000 г. № 396 «Об определении квалификации летного состава государственной авиации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 22, ст. 2312; Постановление Правительства РФ от 28 марта 2012 г. № 240 «О лицензировании разработки, производства, испытания и ремонта авиационной техники» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 14, ст. 1643; Приказ Министра обороны РФ от 25 октября 2001 г. № 431 «Об утверждении Федеральных авиационных правил по организации полигонной службы в государственной авиации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2002. № 15 и т.д.
9 См.: Афанасьев В.Г. Аэрополитика и регулирование международного воздушного транспорта. М., 2014. С. 5-25; Базаева Е.В. Перевозка грузов воздушным транспортом. М., 2014. С. 7-12; Братановский С.Н., Остапец О.А Административно-правовые аспекты лицензирования предприятий транспортного комплекса // Транспортное право. 2011. № 2. С. 19-26; Братановский С.Н., Мамедов А.А. Административное право: учебник. М., 2015. С. 420-450; Плотников Н.И. Ресурсы воздушного транспорта. Новосибирск, 2003; Ханин М.С. Международные транспортные организации: учебное пособие для вузов. М., 2008 и т.д.
