CC BY
591
УДК 336.144
о сущности
и современной практике
применения методов
бюджетного планирования и прогнозирования
н. а. истомина,
кандидат экономических наук, доцент кафедры
государственных и муниципальных финансов E-mail: n_istomina_usue@mail. ru Уральский государственный экономический университет
Бюджетное планирование и прогнозирование как составная часть экономического планирования и прогнозирования предполагает использование разнообразных методов. Наиболее перспективными на современном этапе являются программно-целевой метод, метод моделирования, метод экспертных оценок. В статье рассмотрены основные содержательные характеристики методов бюджетного планирования и прогнозирования, а также особенности их практического применения на современном этапе.
Ключевые слова: планирование, прогнозирование, бюджет, метод, баланс, экспертные оценки, норматив, целевая программа, моделирование, экстраполяция.
Планирование и прогнозирование разнообразных экономических процессов являются важной частью государственной экономической политики. Достоверность оценок будущих экономических процессов зависит в том числе от методов, которые используются в каждом конкретном случае.
Под методом понимается «способ исследования объекта» [1, с. 17], направленный на разработку планов и прогнозов. Большинство источников в области экономического планирования и прогнозирования разделяют существующие методы на две группы: интуитивные и формализованные (табл. 1).
Составной частью экономического планирования и прогнозирования является бюджетное планирование как процесс оценки и обоснования показателей доходной и расходной частей бюджетов различных уровней и внебюджетных фондов. Поэтому логично исследовать применение классических методов экономического планирования и прогнозирования в бюджетном процессе и оценить их эффективность.
Метод экспертных оценок широко применяется в бюджетном планировании и прогнозировании как при оценке доходов бюджетов, так и при расчете расходов.
Планирование доходов бюджетов основано на прогнозе социально-экономического развития территории, который разрабатывается в том числе с
Таблица 1
Классификация методов экономического планирования и прогнозирования [3, с. 74]
Группа методов Вид методов
Интуитивные методы Метод экспертных оценок
Метод исторических аналогий (прогнозирования по образцу)
Формализованные методы Балансовый метод
Нормативный метод
Программно-целевой метод
Метод экстраполяции
Метод моделирования
использованием технологии написания сценариев -одной из ключевых технологий метода экспертных оценок. Выбор сценария развития экономики территории на плановый период определяет тенденции экономических показателей, влияющих на объем доходов бюджетов.
В табл. 2 приведены характеристики сценариев, заложенных в Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года [4].
Кроме формирования сценариев развития территорий, показатели которых влияют на параметры доходной части бюджетов, экспертные оценки при планировании доходов позволяют провести уточнение плановых значений доходов при наличии факторов, которые могут привести к снижению поступлений.
Допустим, в плановом периоде ожидается определенное ухудшение конъюнктуры рынка для основного налогоплательщика или предприятий основной отрасли экономики конкретного региона (муниципального образования). Профессиональные знания и опыт эксперта в области планирования бюджетных доходов должны сформировать мотивированное заключение: насколько значительным будет влияние вероятного ухудшения рыночной ситуации на объемы поступлений различных доходов (прежде всего налоговых), в какой период будущего года такое влияние может быть наиболее значительным.
Таблица 2
Сценарии социально-экономического развития Свердловской области до 2020 года
Аналогичным образом экспертное мнение используется при оценке факторов, влияющих на объемы поступлений в бюджеты доходов, не связанных с налогами и сборами (неналоговых доходов).
Метод экспертных оценок также эффективно используется при планировании расходов бюджетов при отборе проблем, для решения которых следует разрабатывать целевые программы развития территорий. Например, на каждой территории устанавливаются требования, которые должны быть соблюдены для отбора той или иной проблемы для решения программно-целевым методом. Соответствие проблемы установленным критериям определяется в рамках метода экспертных оценок.
Кроме того, эксперты привлекаются и для оценки промежуточных и конечных результатов целевых программ. По сути, оценка эффективности представляет собой наиболее полное воплощение метода экспертных оценок. При оценке эффективности программ часто возникают ситуации, когда нельзя однозначно утверждать, явились ли незначительные результаты по программе следствием объективных факторов или же сознательных злоупотреблений и правонарушений. В этой ситуации профессионализм эксперта, привлеченного к работе, позволит выделить объективные и субъективные причины и сформировать обоснованное заключение.
Метод исторических аналогий (прогнозирования по образцу) предполагает построение показателей будущих периодов по аналогии с показателями (результатами, ситуациями), которые имели место в определенные периоды в прошлом. Например, если в регионе или муниципальном образовании в ретроспективе наблюдались масштабные проблемы в периоды весенних паводков (что приводило к значительным затратам на восстановление имущества и компенсации населению), то в каждом плановом периоде рационально предусматривать в бюджете определенные резервы для оперативного решения вероятных аналогичных проблем. Таким же образом ситуации прошлого можно проецировать (переносить) на будущее в самых разных вопросах бюджетного планирования и прогнозирования. Важно при этом обеспечивать сопоставимость условий планового периода и базового периода, соответствующую корректировку элементов и показателей.
Поскольку главной целью деятельности органов власти и управления является выполнение возложенных на них функций, центральным методом бюджетного планирования и прогнозирования следует признать балансовый метод. Этот метод
Содержание сценария Показатель (цель)
Инерционный сценарий - догоняющее технологическое развитие в условиях благоприятной мировой конъюнктуры К 2020 г. Свердловская область выйдет на уровень развития европейских стран 2007 г.
Инновационный сценарий - инновационное развитие в условиях благоприятной мировой конъюнктуры Достижение в 2020 г основных макроэкономических показателей стран «Большой семерки» уровня 2020 г по минимальному варианту прогноза их развития (по паритету покупательной способности)
Оптимистичный сценарий - инвестиционно-инновационный прорыв в условиях благоприятной мировой конъюнктуры Достижение в 2020 г. уровня развития стран «Большой семерки» также по минимальному варианту, но по обменному курсу валют
предполагает равенство двух составляющих любого плана или прогноза: части, характеризующей ресурсы по источникам поступления, и части, показывающей их распределение [3, с. 99]. В рамках бюджетного процесса в соответствии с принципом сбалансированности бюджетной системы необходимо устанавливать равенство между поступлениями в бюджеты и расходами бюджетов.
Классическим примером реализации балансового метода в бюджетном процессе является бездефицитный бюджет, в котором источники доходов равны расходам. Однако и дефицитный, и профицитный бюджеты также составляются на основе балансового метода, что доказано в табл. 3.
Следует отметить, что балансировка бюджетов может быть проведена и в течение финансового года: балансировка дефицитного бюджета при отсутствии источников покрытия дефицита может быть достигнута путем сокращения расходов; профицитный бюджет может быть сбалансирован путем увеличения расходов.
Искусство бюджетного планирования и прогнозирования на основе балансового метода заключается в умении произвести обоснованную оценку отклонений объемов финансовых ресурсов от величины необходимых финансовых затрат.
В современных условиях в связи с поставленными Правительством РФ задачами эффективного противодействия влиянию глобальных кризисов роль балансового метода повышается в рамках установленных законодательно требований о формировании резервных фондов, в частности в субъектах РФ и муниципальных образованиях. На большинстве территорий уже приняты правовые акты, регламентирующие порядок формирования и использования резервных фондов.
Нормативный метод широко используется при планировании расходов бюджетов. Под нормативом следует понимать предельную величину ресурсов на определенную расчетную единицу. Этот метод обладает следующими преимуществами:
1) простота расчетов, однозначность получаемых результатов;
2) унифицированный подход к различным учреждениям и организациям.
Нормативный метод используется как на уровне отдельных бюджетных учреждений, так и на уровне бюджетов территорий в целом. В табл. 4 приведены некоторые нормативы, используемые при оценке стоимости расходных полномочий муниципальных образований в Свердловской области.
Однако следует иметь в виду, что нормирование расходов достаточно часто не обеспечивает субъектов бюджетного сектора действительно необходимым объемом финансовых ресурсов, особенно если конкретное учреждение или организация в плане содержания предоставляемых услуг, их качества, периодичности отличается от других аналогичных учреждений. Это является отражением унифицированности (стандартизации) нормативов в целом и бюджетных нормативов в частности. Например, если в учреждении образования запланирована реализация новых, интересных проектов для учащихся, применение новых технологий, требующих значительных финансовых затрат, то обеспечить такие решения в рамках установленного на плановый период нормативного финансирования не представляется возможным. Этим, в частности, объясняются значительное распространение платных образовательных услуг и участие родителей учеников в различных мероприятиях по благоустройству и частичному ремонту зданий образовательных учреждений.
Таблица 3
Применение балансового метода в бюджетном процессе
Показатель Способ достижения баланса Результат (баланс)
Дефицитный бюджет (Доходы < Расходы) Привлечение источников покрытия дефицита бюджета (займы, средства от эмиссии ценных бумаг) + А Доходы Доходы + А Доходы = Расходы
Сокращение расходной части бюджета (оптимизация расходов) - А Расходы Доходы = Расходы - А Расходы
Профицитный бюджет (Доходы > Расходы) Отвлечение части доходов в особый резервный фонд / снижение налогов - А Доходы Доходы - А Доходы = Расходы
Увеличение расходов бюджета + А Расходы Доходы = Расходы + А Расходы
Балансировка в течение финансового года
Таблица 4
Нормативная стоимость расходных полномочий для некоторых видов муниципальных образований в Свердловской области [2]
Наименование расходного полномочия (бюджетной услуги) Нормативная стоимость
Организация транспортного обслуживания населения 52,5 руб. на 1 жителя
Мероприятия по благоустройству 203,3 руб. на 1 жителя
Охрана окружающей среды 81,8 руб. на 1 жителя
Организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью 15,34 руб. на 1 жителя от 6 до 30 лет
Организация библиотечного обслуживания населения 53,5 руб. на 1 жителя
Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры 209,12 руб. на 1 жителя
Мероприятия в сфере средств массовой информации 23,5 руб. на 1 жителя
Поддержка общественных организаций 4,4 руб. на 1 жителя
Организация бытового обслуживания населения в части обеспечения услугами банного комплекса 8,3 руб. на 1 жителя
Подготовка инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения 22,8 руб. на 1 жителя
Наиболее перспективным методом планирования расходов бюджетов является программно-целевой метод. Он предполагает разработку и реализацию комплекса мероприятий социального, экономического и научно-технического характера для решения приоритетных проблем развития конкретных территорий.
Программно-целевой метод по своему внутреннему содержанию подразумевает использование нормативного метода, метода экспертных оценок и других методов бюджетного планирования и прогнозирования. Это связано с тем, что в состав целевых программ входят различные мероприятия, как правило, капитального характера; для разработки каждого мероприятия необходимо знать мнения специалистов-экспертов, а также значения натуральных и стоимостных нормативов для определения плановых финансовых затрат. Преимуществами программно-целевого метода является ориентация на конечный результат, четкое временное планирование мероприятий, финансовых ресурсов и индикаторов достижения результатов; комплексность и взаимосвязанность решений.
На современном этапе на различных уровнях власти и управления формируются различные виды программ, а с 2012 г. начался переход к полному распределению всего объема расходов бюджета по определенным глобальным программам (государственным или муниципальным). Это требует формирования новой методологии программной деятельности, подготовки практических рекомендаций по созданию программного бюджета, определенного консультационного сопровождения в процессе планирования программных бюджетов в регионах и муниципальных образованиях.
К недостаткам программно-целевого метода следует отнести повышенный уровень субъективности принимаемых решений. Невозможно однозначно определить конкретный срок реализации отдельного мероприятия или программы в целом; сложно определенно спланировать результаты по программе таким образом, чтобы они были реально достижимы в установленные сроки. Также в силу длительных сроков реализации программы зависимы от состояния конкретного бюджета, часто имеют место ситуации приостановки финансирования или отказа от финансирования мероприятий программы из-за дефицита финансовых ресурсов в бюджете.
Широко применяется в бюджетном планировании и прогнозировании также и метод экстраполяции, который предполагает «изучение сложившихся в прошлом тенденций развития объекта и перенос их на будущее» [3, с. 82]. Например, при планировании доходов экстраполяция предполагает, что показатели доходов прошлых лет умножаются на коэффициенты роста - имеет место последовательная повышательная (или понижательная) тенденция (при повышательной тенденции коэффициенты роста устанавливаются на уровне выше 1, а при понижательной тенденции - на уровне меньше 1; значения коэффициентов имеют высокий уровень преемственности по годам). При планировании расходов экстраполяция выражается в последовательном ежегодном увеличении (сокращении) расходов на определенные направления.
Следует обратить внимание на то, что основой применения метода экстраполяции являются установление закономерности развития некоторого процесса в прошлом, доказательство наличия
- 29
некоторой тенденции, определенного тренда. Если представляется возможным с определенной долей вероятности получить формулу, описывающую данную закономерность развития (тенденцию), то, включая в формулу параметры времени планового периода, можно получить и значение соответствующего планового показателя.
Экстраполяция в бюджетном планировании может быть эффективна при относительно стабильной экономической ситуации (точнее, ее предсказуемом последовательном развитии с отрицательной или положительной динамикой), а также при устойчивом бюджетном законодательстве. Если данные ограничения не учитываются, то плановые расчеты будут недостоверными в условиях быстрого изменения внешней среды и правовых основ планирования.
Наибольшие перспективы расширенного использования в бюджетном планировании имеет в настоящее время метод моделирования. Это связано с тем, что увеличивается количество факторов, влияющих на объем доходов и расходов бюджетов. Такие факторы можно учесть при разработке модели, которая представляет собой «абстрактное отображение исследуемого объекта, в котором основные соотношения между экономическими показателями... учтены с помощью математических зависимостей» [5, с. 11]. Чем более четко будет учтено влияние комплекса факторов на доходы или расходы бюджета, тем более объективным и достоверным будут бюджетное планирование и прогнозирование.
Построение бюджетных моделей тем более важно, что в рамках стратегии развития бюджетной системы Российской Федерации поставлена задача разработки долгосрочных бюджетных прогнозов. Очевидно, что составление полноценного бюджета на 10 лет и более не может рассматриваться как реалистичная задача, а наоборот, реалистичными должны являться задачи построения многоэлементных бюджетных моделей, в которых учитывались бы вероятные факторы, которые в среднесрочном и долгосрочном будущем могут оказать влияние на доходы и расходы бюджетов. Бюджетное моделирование, как и моделирование в целом, тесно связано с развитием компьютерных технологий и новых способов обработки и передачи данных.
В заключение следует подчеркнуть, что классические методы экономического планирования и прогнозирования давно и результативно используются в бюджетном процессе на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и муниципальном уровне. Конкретным выражением отчасти методов является методика формирования определенного бюджета; также методы закрепляются в разнообразных правовых актах по отдельным сегментам и сферам планирования. Достаточно часто методы применяются в бюджетном планировании под давлением существующих ограничений, поэтому не всегда в полном объеме проявляются преимущества того или иного метода. Степень внедрения методов в бюджетную деятельность также зависит от сложившейся практики управления страной, регионом, муниципальным образованием в целом, от административной «гибкости» аппарата управления, технической оснащенности, а также от профессионального уровня специалистов.
Список литературы
1. Новикова Н. В., Поздеева О. Г. Прогнозирование национальной экономики. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2002.
2. Об утверждении Методик, применяемых для расчета дотаций из областного бюджета местным бюджетам на выравнивание бюджетной обеспеченности городских поселений (за исключением городских округов), сельских поселений, городских округов и муниципальных районов (городских округов) и межбюджетных субсидий из местных бюджетов областному бюджету, на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов: постановление правительства Свердловской области от 14.09.2009 № 1068-ПП.
3. Прогнозирование и планирование экономики / под ред. Г. А. Кандауровой, В. И. Борисевича. Мн.: Современная школа, 2005.
4. Стратегия социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года: постановление правительства Свердловской области от 27.08.2008 № 873-ПП. URL: www. midural. ru.
5. Эйдинов Р. М. Финансово-экономическое моделирование: учеб. пособие. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 1998.
