CC BY
133
РОССИЯ ВЧЕРА,
СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
ВЛАСТЬ, ЭКОНОМИКА, БИЗНЕС
С.Ю.Глазьев
О СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ
Глазьев Сергей Юрьевич - член-корреспондент РАН,
научный руководитель Национального института развития.
Несмотря на видимое благополучие формальных макроэкономических показателей, развитие России в последние годы наталкивается на серьезные барьеры, возникшие вследствие проводившейся экономической политики. Сотни миллиардов долларов сверхприбыли, полученные от экспорта природных ресурсов, не были использованы для модернизации российской экономики, конкурентоспособность которой продолжает стремительно падать. На фоне крупномасштабного вывоза капитала продолжается деградация научно-производственного и человеческого потенциала.
Проводимая экономическая политика обрекает Россию на роль сырьевого придатка и донора развитых стран, в пользу которых перераспределяется более половины валового накопления основного капитала. Двукратное (по сравнению как с потребностью простого воспроизводства, так и со среднемировым уровнем) недофинансирование социальной сферы и многократное недоинвести-рование в развитие российской экономики происходит на фоне вывоза за рубеж четверти налоговых доходов федерального бюджета. При этом объем средств, изымаемый государством из экономики, на порядок превышает ассигнования на приоритетные национальные проекты и эквивалентен сумме федеральных налогов на добавленную стоимость, прибыль и социальные нужды.
Российские финансовые органы власти изъяли из экономики свыше половины денежной массы в условиях безграничного наращивания денежной эмиссии под приобретение иностранной валюты в целях удержания заниженного курса рубля. Результатом этой политики становится замедление экономического роста и дезинтеграция российской экономики. Фактическое субсидирование экспорта природных ресурсов осуществляется за счет слабого финансирования социальной сферы и внутренне ориентированных секторов экономики. Чем
больше валютной выручки приходит в Россию, тем больше денег изымается из внутреннего обращения и вывозится за рубеж.
Нынешняя макроэкономическая политика образовала порочный круг нарастающего вывоза капитала через государственное стимулирование сырьевого экспорта. Природная рента от эксплуатации российских невоспроизводимых богатств расходуется на поддержание падающего курса доллара. В этих же целях перераспределяется до половины доходов российских граждан и предприятий. Делается это для сдерживания инфляции посредством количественного регулирования прироста денежной массы, эмитируемой Центральным банком исключительно под прирост валютных резервов в целях поддержания курса доллара. Для того чтобы продуктивно использовать уникальные возможности благоприятной для российского экспорта конъюнктуры мирового рынка, необходимо разорвать этот порочный круг. Развитые страны эмитируют деньги под финансирование собственных государственных обязательств. Российским денежным властям также следует научиться организовывать денежное предложение исходя из потребностей внутреннего социально-экономического развития.
Опережающий рост валютных резервов и устойчивое высокое положительное сальдо российского платежного баланса создают предпосылки для перевода рубля в разряд мировых валют. Вместе с переориентацией денежного предложения с приобретения иностранной валюты на удовлетворение внутреннего спроса это дает возможность быстрой ремонетизации российской экономики и многократного увеличения ее инвестиционного потенциала. Но для реализации этой возможности необходимо кардинальное изменение государственной экономической политики, которая должна обеспечить добросовестную конкуренцию, организацию долгосрочного кредитования перспективных направлений роста производства, модернизацию и структурную перестройку экономики на основе нового технологического уклада, ее перевод на инновационный путь развития.
Тенденции деградации научно-производственного потенциала
Общее состояние нашей экономики, несмотря на происходящее в последние годы заметное оживление, определяется последствиями предшествующего продолжительного и резкого падения производства и инвестиций. К 1998 г. уровень производства в России сократился по сравнению с 1990 г. на 42,5%, а инвестиции в основной капитал - на 79%. Хотя с 1999 г. наблюдается устойчивый рост ВВП, сегодня он едва дотягивает до дореформенного уровня и остается меньше, чем в любой из стран «восьмерки», вдвое меньше, чем в Индии и вчетверо меньше, чем в Китае. При этом существенно ухудшилась структура производства - в отличие от других успешно развивающихся стран, наращивавших производство с высокой добавленной стоимостью, в России уве-
личение ВВП обеспечивалось, главным образом, экспортом энергоносителей и ростом торговли. В структуре промышленного производства устойчиво растет доля топливно-энергетического и химико-металлургического комплексов при сокращении доли машиностроения. Отрасли с высокой добавленной стоимостью продолжали разрушаться. В наибольшей степени это произошло в наукоемкой промышленности, инвестиционном и сельскохозяйственном машиностроении, в легкой промышленности и производстве промышленных товаров народного потребления, где уровень производства упал во много раз, а также в отраслевой науке.
Падение объемов производства пока не сопровождалось столь же масштабным выбытием основных фондов. Вместе с тем вследствие пятикратного сокращения производственных инвестиций степень износа этих фондов превышает 50%. При этом коэффициент обновления составляет менее 2%, что влечет нарастающее технологическое отставание российской экономики. Средний возраст оборудования - более 2 0 лет и вдвое превышает соответствующий показатель, зафиксированный в развитых странах.
В отсутствие сколько-нибудь вразумительной инвестиционной и структурной политики государства, технологические сдвиги в российской экономике приобрели явно регрессивный характер и выразились в быстром отстаивании ее технологической структуры. Наиболее серьезный регресс охватил самые современные производства, что привело к еще большему отрыву России от продолжающегося в мире НТП (1). Большинство производств готовой продукции, замыкающих воспроизводственный контур современного технологического уклада, практически свернуто. Сокращение их производства намного превышает спад производства других видов продукции; произошло практически полное их вытеснение с внутреннего рынка импортными аналогами. Доля современного технологического уклада в структуре производства машиностроительной продукции сократилась с 33% в 1992 г. до 21% в 1998 г. (2). Начавшийся после дефолта 1998 г. подъем практически не затронул производства современного технологического уклада. За исключением экспортно-ориентированной части ВПК и информационных технологий, они продолжали деградировать. Из теории известно, что структурный экономический кризис преодолевается внедрением технологий, создающих новые производственные возможности, освоение которых обеспечивает прорыв в повышении эффективности экономики и переход к новому этапу ее роста. При нормальном течении кризиса сокращение экономической активности не затрагивает перспективных производств нового технологического уклада, имеющих потенциал роста и способных стать «локомотивами» будущего экономического развития страны. Наоборот, в это время на фоне общего спада наблюдаются рост производства принципиально новых товаров, подъем инвестиционной и инновационной активности в перспективных направлениях. Происходит «созидательное разрушение» (3) сложившейся техно-
логической структуры, ее модернизация на основе расширения нового технологического уклада, что создает новые возможности для экономического роста. При этом происходит переток капитала из устаревших производств в новые, так как продолжение инвестиций в сложившихся направлениях оказывается более рискованным, чем инвестиции в нововведения (4).
Экономический кризис в России кардинально отличается от классического механизма обновления народного хозяйства. Спад производства в высокотехнологичных отраслях оказался намного больше среднего по промышленности. При этом спад производства был тем больше, чем выше технический уровень отрасли. Резко снизилась инновационная активность предприятий. Если в конце 8 0-х годов доля промышленных предприятий, ведущих разработку и внедрение нововведений в СССР, составляла около 2/3, то после радикальных реформ, по данным Госкомстата, к 2002 г. она снизилась до 9,8% (в развитых странах эта доля превышает 7 0%) (5). Интенсивность инновационной деятельности в обрабатывающей промышленности упала до 1%, а уровень иннова-ционности продукции составляет около 10% (6). Производительность труда (по ВВП) снизилась в 1998 г. на треть по сравнению с 1990 г. В 2005 г. уровень 1990 г. был несколько превышен благодаря росту ВВП, порожденному высокими мировыми ценами на углеводороды. Однако это повышение эфемерно и будет утрачено в результате либо очередного обвала цен на нефть, либо поэтапного повышения внутренних цен на энергоносители до уровня мировых под давлением стран Запада.
Самые серьезные разрушения произошли в научно-техническом потенциале страны, который является главным источником современного экономического роста. Объем научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок сократился на порядок, снизившись втрое по отношению к ВВП (см.: Приложение, рис. 1), что повлекло за собой резкое снижение конкурентоспособности национальной экономики и утрату значительной части потенциала экономического роста. Учитывая, что на долю научно-технического прогресса в современных условиях приходится подавляющая часть прироста национального дохода, деградация научно-технического потенциала страны ведет к необратимой утрате возможностей будущего социально-экономического развития. Дальнейшее снижение конкурентоспособности российской экономики предопределяется профилем ее инновационной системы - по всем показателям инновационной активности она существенно отстает от развитых стран.
Технологическое отставание российской экономики наглядно проявляется в структуре национального богатства. Если по величине всего национального богатства на душу населения Россия лидирует в мире, то по величине воспроизводимого капитала на душу населения она существенно отстает от США и ЕС, а по среднедушевому уровню производства многократно уступает развитым странам.
Таким образом, в кризисе российской экономики мы наблюдаем явную патологию, характеризующуюся хаотичным распадом экономической системы, ее деградацией и примитивизацией. Кризис не привел к обновлению производства на передовой технологической основе. Начавшийся после банкротства государственной финансовой системы подъем обеспечивается, главным образом, конъюнктурными факторами и проходит на старой технологической основе. Экономика распалась на относительно благополучный экспортно-ориентированный сырьевой сектор и сужающийся под давлением импорта внутренний сектор, который все больше отстает в технологическом и институциональном отношениях от зарубежных конкурентов и разрушается. При этом воспроизводственный контур первого все более замыкается на мировой рынок, изолируясь от внутреннего. В результате доходы от экспорта сырья и энергоносителей остаются за рубежом, лишь в незначительной степени трансформируясь в спрос на отечественную продукцию. Вклад повышения внутренней конкурентоспособности в прирост ВВП постоянно падает, составив в 2004 г. 2,1% вместо 5,9% в 1999 г., в то время как вклад роста экспорта вырос за этот период с 0,5 до 5,1% (7). Согласно прогнозу правительства, снижение значения внутренних факторов экономического роста продолжалось и в 2005 г., тогда как вклад увеличения цен на нефть продолжал нарастать (8).
Дезинтеграция экономики усиливается в процессе воспроизводства сложившихся контуров перераспределения добавленной стоимости между секторами. По имеющимся оценкам, через «ножницы цен» и заниженный «курс национальной валюты внутренне ориентированный сектор передает экспортно-ориентированному сектору и торговле большую часть создаваемой им добавленной стоимости (7, с. 25) . В свою очередь, финансовые органы власти изымают из экспортно-ориентированного сектора около 6% ВВП в Стабилизационный фонд, размещая его за рубежом.
По мере деградации внутренне ориентированного сектора будут уменьшаться и перетоки создаваемой им добавленной стоимости и, соответственно падать темпы экономического роста (до 2-4% прироста ВВП к 2010 г.) (7, с. 9). Неизбежное в этом случае резкое сужение возможностей воспроизводства экономического потенциала повлечет его же резкое сжатие вследствие массового выбытия устаревших основных фондов во внутренне ориентированном секторе и социальной сфере. В результате российская экономика попадет в сырьевую ловушку и окажется на периферии мирового хозяйства.
Прирост дешевеющего импорта намного превышает прирост товаров отечественного производства, вследствие чего постоянно растет доля импорта в структуре товарных ресурсов розничной торговли, приближаясь к половине (см.: Приложение, рис. 2). Последовательная поддержка доллара российскими властями в отсутствие действенной политики модернизации отечественной промышленности лишь усугубляет деградацию экономики, стимулируя дальней-
шее наращивание сырьевого экспорта за счет сдерживания роста уровня жизни и конечного спроса.
Преодоление негативных тенденций в развитии научно-производственного потенциала требует резкого наращивания инвестиционной и инновационной активности. Только для выхода в режим простого воспроизводства основного капитала объем производственных инвестиций должен быть увеличен втрое, а НИОКР - впятеро. Сделать это надо в ближайшие два-три года, поскольку вследствие запредельного износа устаревших производственных фондов до половины их может выбыть уже до конца текущего десятилетия (9).
Имеющиеся на сегодня механизмы инвестиционной деятельности неспособны решить эту задачу. Сложившаяся в России модель инвестиционной деятельности характеризуется маломощностью, неэффективностью и примитивностью. Ни фондовый рынок, ни банковская система не выполняют своих функций по аккумулированию сбережений и их трансформации в инвестиции. Главными инвесторами являются сами производственные предприятия, на долю которых приходится более 60% всего объема негосударственных инвестиций, в том числе немногим более 2 8% из них предприятия финансируют за счет прибыли. Инвестиционная активность выродилась до уровня минимальных технологических нужд предприятий. Удельный вес долгосрочных финансовых вложений в общем объеме вкладываемых средств предприятий составляет около 20% (11, с. 381). Государство фактически прекратило поддерживать инвестиционные процессы и сняло с себя ответственность за развитие производства, а новые рыночные институты обеспечения расширенного воспроизводства, прежде всего, банковская система и фондовый рынок, так и не сложились.
Спецификой российской банковской системы является ее дисфункциональ-ность. Большинство российских коммерческих банков не выполняет главную функцию трансформации сбережений в производственные инвестиции. Совокупный капитал частных российских банков оценивается сегодня в 51 млрд. долл., а суммарные активы всей банковской системы России составляют 409 млрд. долл., что сравнимо с капиталом и активами одного крупного зарубежного коммерческого банка. При этом российские частные банки работают в своеобразном институциональном вакууме: отсутствует доступ к кредитным ресурсам, предложение которых искусственно сдерживается финансовыми властями. В отсутствие реальных механизмов рефинансирования Центральным банком, трудно рассчитывать на то, что банковская система сможет обеспечить необходимый уровень инвестиционной активности. Совокупный вклад банков в инвестиции основного капитала не превышает 10% (10). Еще меньше инвестиционный вклад фондового рынка, который в России обслуживает преимущественно финансовых спекулянтов. Его небольшой объем предопределяет высокую уязвимость по отношению к атакам спекулятивного
капитала. Другой слабостью нашего фондового рынка является также его спе-
кулятивный характер, сохраняющийся несмотря на повышение рейтинга российских ценных бумаг. В этом сочетании незначительного объема и спекулятивного характера российского фондового рынка заключается своеобразный порочный круг, замыкающий его в обслуживании краткосрочных спекулятивных инвестиций.
Вместе с тем финансовые возможности предприятий, несущих основную нагрузку поддержания инвестиционной активности в экономике, весьма ограничены. Объем амортизационных отчислений, являющихся главным источником финансирования инвестиций, составляет 2,2% к объему основных фондов. Невелики и возможности финансирования инвестиций за счет прибыли. За исключением экспортно-ориентированных отраслей топливно-энергетического и химико-металлургического комплексов, в которых объем прибыли остается весьма высоким благодаря благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре. Рентабельность в промышленности в среднем составляет около 6%, не позволяя финансировать расширенное воспроизводство основного капитала. В 2005 г. треть предприятий обрабатывающей промышленности, более четверти строительных организаций и 40% сельхозпредприятий были убыточными (10). В результате закрепляется сырьевая структура российской экономики - основная часть капитальных вложений в промышленность концентрируется в топливно-энергетическом и химико-металлургическом комплексах.
Неудовлетворительное финансовое состояние производственной сферы и отсутствие у ориентированных на внутренний рынок предприятий возможностей привлечения кредита являются главными барьерами для модернизации, повышения эффективности и увеличения объемов производства. Аккумулируемые ими финансовые ресурсы существенно меньше величины износа и выбытия основных фондов, интенсивность обновления которых составляет 1,4% (7, с. 13).
Экспортно-ориентированные предприятия топливно-энергетического и химико-металлургического комплексов переходят на привлечение кредитов из зарубежных источников, сужая и без того ограниченные возможности российской финансовой системы. Недостаток кредитных ресурсов для внутренне ориентированных отраслей экономики усугубляет политика стерилизации денежной массы, проводимая денежными властями за счет изъятия денег с внутреннего рынка.
В то же время значительная часть из простаивающих сегодня половины мощностей промышленности может быть еще вовлечена в производство в случае улучшения финансового положения предприятий. По различным оценкам, возможности роста производства на существующих мощностях составляли в начале нынешнего десятилетия не менее 35-40% (12, с. 84). Теперь эти возможности почти исчерпаны и нужны инвестиции в развитие производственных мощностей на новой технологической основе. Сохранившийся научно-технический потенциал позволяет восстановить и обеспечить расширенное воспроизводство ряда
ключевых технологий современного и нового технологических укладов. Но время, в течение которого можно решить эти задачи, неумолимо сжимается.
Вырваться из сырьевой ловушки с каждым годом становится все сложнее вследствие нарастающей глобальной конкуренции, в которой Россия явно проигрывает. Возможности сужаются по мере структурирования нового технологического уклада мировой экономики и соответствующей ему страновой специализации. Чтобы выйти из тупика, необходимо кардинально изменить экономическую политику государства. Она должна основываться на наращивании национальных конкурентных преимуществ на магистральных направлениях формирования нового технологического уклада с учетом глобальных закономерностей современного экономического роста.
Налогово-бюджетная политика
Налогово-бюджетная политика включает наиболее мощные инструменты государственного воздействия на развитие стран с рыночной экономикой. Через них осуществляется перераспределение от 1/3 до 1/2 ВВП. При этом развитые страны поддерживают уровень расходов бюджетной системы государства в пределах 40-50% ВВП.
Более чем четырехкратное увеличение уровня государственных расходов в течение последнего столетия (с 10% ВВП в конце XIX в. до 40-50% ВВП в конце XX в. и в настоящее время) объясняется резко возросшей ролью НТП в генерировании экономического роста. В силу специфической открытости науки и образования для общего пользования и невозможности приватизации знаний государство вынуждено финансировать около половины совокупных расходов на НИОКР и подавляющую часть расходов на образование. Именно за счет этих составляющих (социальных трансфертов) произошло многократное увеличение расходов государства, которое в условиях современного НТП вынуждено стать государством развития, приняв на себя обязательства по финансированию расходов на воспроизводство интеллектуально-человеческого потенциала и генерирование новых знаний.
Сопоставление динамики структуры государственных расходов развитых стран, приведенные директором Института США и Канады РАН С.М. Роговым (19), убедительно доказало, что увеличение государственных расходов на цели социально-экономического развития является необходимой составляющей современного экономического роста, основанного на НТП. Согласно введенному им разделению функций государства на традиционные (оборона и правопорядок) и современные (развитие интеллектуально-человеческого потенциала), можно видеть, что сегодня в мире через государственные бюджеты тратится, в среднем, на современные функции 17,8% ВВП, а на традиционные - только 5,3%. Соотношение между этими статьями расходов — 3,4:1. В
развитых странах эти показатели составляют 25,0% и 3,9% (соотношение -6,4:1), в странах с переходной экономикой - 22,1 % и 3,8% (соотношение -5,8:1).
В противовес мировой закономерности увеличения государственных расходов на выполнение современных функций государства, в России большая часть государственных расходов идет на выполнение традиционных функций. У нас соотношение расходов на традиционные и современные функции государства составляет 2:1. Как констатирует С.М. Рогов, такая структура бюджета была характерна для государства образца XVIII-XIX вв.
Как видим, структура расходов российского бюджета разительно отличается от общепринятых в мире стандартов. Эта структура сформировалась в постсоветский период под влиянием псевдонаучной доктрины рыночного фундаментализма, отрицающей очевидную закономерность возрастающего значения роли государства в обеспечении социально-экономического развития в условиях современного НТП.
Судя по параметрам федерального бюджета страны на 2007 г. (20), доктрина рыночного фундаментализма продолжает лежать в основе экономической политики правительства. Структура расходной части бюджета уже многие годы формируется под влиянием доминирующего значения обслуживания внешнего долга, остающегося единственным ярко выраженным приоритетом бюджетной политики правительства. Даже сейчас, после погашения большей части долга и существенного снижения бремени расходов на его обслуживание, в целях успокоения иностранных кредиторов создан колоссальный Стабилизационный фонд (средства которого разрешается тратить только на погашение внешнего долга), отвлекающий из экономики более 13% ВВП. Планируемый на конец 2007 г. размер стабфонда в 4239 млрд. руб. намного превышает размер государственного внешнего долга, составляющего менее 50 млрд. долл. Единственной целью его наращивания сегодня является стерилизация значительной части денежной массы, кажущейся избыточной разработчикам бюджета.
К концу 2006 г. профицит бюджета достиг около 1,8 трлн. руб., или 6,5% ВВП. В 2007 г. он планируется в размере 1,5 трлн. руб., или 4,5% ВВП. Вывод этих налоговых поступлений из экономического оборота означает соответствующее сокращение конечного спроса и соответствующее снижение ВВП. При условии ограничения госзакупок исключительно отечественными товарами это снижение можно оценить в 5% ВВП в 2006 г. и 3,5% ВВП в 2007 г.
Таким образом, темпы экономического роста были бы почти вдвое выше, если бы правительство не замораживало пятую часть бюджетных доходов в Стабилизационном фонде, размещаемом за рубежом. Создание инвестиционного фонда даже с учетом ассигнований на финансирование целевых инвестиционных программ общим объемом в 2,7% ВВП, не компенсируют депрессивное влияние
огромного профицита бюджета. Последнее усиливается политикой правительства по наращиванию внутреннего государственного долга - без какой-либо нужды правительство планирует размещение на рынке под немалый процент дополнительных финансовых обязательств на сумму 300 млрд. руб. Тем самым на эту же сумму уменьшается инвестиционный потенциал частного сектора.
Правительство, оправдывая торможение экономического роста утверждениями о необходимости стерилизации избыточной, на его взгляд, денежной массы, в качестве основной задачи бюджетной политики видит поддержание «соответствия темпов роста непроцентных расходов темпам роста экономики, снижения инфляции, формирования параметров в стабилизационном фонде в целях погашения внешнего долга». Тем самым правительство без каких-либо оснований фиксирует долю непроцентных расходов федерального бюджета на сложившемся уровне около 17%, а консолидированного бюджета - около 33% ВВП. Это существенно ниже уровня развитых стран, при этом разница заключается в многократном недофинансировании российским правительством современных государственных функций.
Исходя из мирового опыта, можно оценить параметры финансирования важнейших государственных функций, соответствующие современным требованиям. Так, расходы на здравоохранение должны составлять от 5% к ВВП (минимально допустимый уровень, рекомендуемый Всемирной организацией здравоохранения) до 10% (уровень наиболее благополучных стран). Расходы на науку - от 1,5 до 3%, на образование - от 5 до 7% ВВП. В консолидированном бюджете России на 2007 г. расходы на образование составляют около 4% ВВП, на здравоохранение - около 2,8%. Если суммировать все отраженные в консолидированном бюджете ассигнования на социальные нужды (3, 764 трлн. руб.), то их совокупный вес в ВВП составит 12%. Если к ним прибавить межбюджетные трансферты (1 трлн. руб.), направляемые в основном на поддержку отраслей социальной сферы и социальные программы, то величина социальных расходов государства достигнет 15,5% ВВП. Это существенно меньше уровня финансирования социальных функций государства не только центральными правительствами развитых стран (21,6%), но и находящихся с нами в одной категории стран с переходной экономикой (18%).
Заметим, что в этих сравнениях социальные расходы по России учтены в полном объеме, тогда как межстрановые сопоставления приводятся только в отношении расходов центральных органов государственного управления. Для корректности к ним следует добавить расходы, финансируемые из местных и субфедеральных бюджетов, а также из внебюджетных фондов. Таким образом, отставание российского государства от общепринятых в мире стандартов финансирования социальной сферы в полтора-два раза больше, о чем также свидетельствуют прямые сопоставления социальных расходов федерального бюджета .
Доля социальных расходов в структуре федерального бюджета России втрое ниже среднемирового уровня и вдвое ниже уровня слаборазвитой Африки. Так что социальным проект федерального бюджета назвать нельзя. Правда, с учетом трансфертов, доля расходов на социальные нужды в проекте федерального бюджета достигает почти половины, приближаясь к уровню стран с переходной экономикой. Но по отношению к ВВП и в этом случае Россия существенно отстает не только от среднемирового уровня (более чем в полтора раза), но и от уровня Африки. Таким образом, уровень социальных расходов государства в России является одним из самых низких в мире, он не соответствует ни требованиям социального государства, ни потребностям развития человеческого потенциала.
Чтобы достичь среднемирового уровня социальных расходов, российскому государству их надо увеличить примерно на 5 процентных пунктов. Эта величина соответствует профициту в федеральном бюджете, который планируется на 2007 г. в размере 1,5 трлн. руб., или 4,8% ВВП. Следовательно, профицит российского федерального бюджета фактически равен объему недофинансирования социальных расходов по сравнению со среднемировым уровнем. Эта оценка подтверждается в результате расчета недофинансирования социальной сферы по отношению к необходимому уровню его воспроизводства (7, с. 23). Иными словами, профицит федерального бюджета образуется не потому, что российское государство получает доходов больше, чем ему требуется для выполнения своих функций, а вследствие недофинансирования социальной сферы.
Не лучше обстоит дело и с финансированием другой фундаментальной функции современного государства - функции развития. Объем расходов на ее реализацию складывается из расходов на научные исследования и расходов на национальную экономику. В совокупности они достигают 2,05% ВВП, в том числе расходы на научные исследования - 0,4 6%. Это более чем вдвое ниже среднемирового уровня. С учетом степени износа основных фондов и деградации научно-производственного потенциала российскому государству необходимо поддерживать относительно более высокий уровень расходов на стимулирование НТП, инвестиционной и инновационной активности. Недофинансирование функции развития может быть оценено как трехкратное.
Вместе с тем, по уровню расходов на национальную оборону, безопасность, содержание госаппарата, российское правительство лидирует в мире. Доля этих расходов по отношению к ВВП в России является одной из самых высоких в мире, а по доле этих расходов в общих расходах федерального бюджета Россия является абсолютным лидером. Если развитые страны на выполнение полицейско-бюрократических функций расходуют около 11% бюджета своих центральных органов власти, среднемировой уровень этих расходов составляет около 20%, то в российском проекте федерального бюджета на эти
цели предусматривается более 42,2%. Это соответствует практике полицей-ско-бюрократических государств конца позапрошлого века.
Анализ структуры расходов в проекте федерального бюджета, позволяет следующим образом ранжировать реальные приоритеты бюджетной политики федерального правительства. Первым по значимости приоритетом является вывоз капитала, вкладываемого в государственные обязательства США и ряда стран ЕС. Вторым - обеспечение национальной безопасности, поддержание правопорядка, функционирование бюрократии. Третьим, финансируемым по остаточному принципу, - обеспечение социально-экономического развития. Судя по структуре федерального бюджета, его главными целями являются удержание доминирующего положения нынешней властвующей элиты и вывоз капитала за рубеж. Проводимая федеральным правительством архаичная бюджетная политика не соответствует ни требованиям современного государства, ни интересам социально-экономического развития страны, она противоречит конституционным принципам социального и демократического государства.
Вместе с тем в последние годы декларируются попытки применения программно-целевого подхода к планированию социально-экономической политики посредством так называемых национальных проектов. Однако по технологии их разработки, способам и масштабам реализации, они больше напоминают РИ-акции, чем реальные прорывные программы. Изначально вместо программно-целевого подхода была использована обычная бюрократическая сборка вполне рутинных мероприятий. Масштаб этих проектов крайне мал как по сравнению с потребностью соответствующих сфер в инвестициях, так и по сравнению с реально существующими возможностями государственного бюджета.
Так, в 2007 г. на национальный проект «Здоровье» выделяется 107 млрд. руб., «Образование» - меньше 50 млрд., «Доступное жилье» - 26 млрд. (плюс 33 млрд. руб. государственных гарантий), «Агропромышленный комплекс» - 23 млрд. руб. На фоне двукратного недофинансирования социальной сферы эти меры несопоставимы с существующими в этих отраслях проблемами. К примеру, программа бесплатной медицинской помощи сводится с дефицитом в 30%, что втрое превышает ассигнования на национальный проект «Здоровье».
Другие национальные проекты еще в меньшей степени отвечают масштабу соответствующих проблем. Так, объем денег, выделяемых на сельское хозяйство, меньше потерь, которые несет эта отрасль вследствие сезонного повышения цен на горючесмазочные материалы. Ассигнования на нацпроекты в сфере образования и жилья вовсе незаметны. Для реализации цели, которую президент сформулировал как подъем жилищного строительства в 1,5 раза, денег нужно в семь раз больше предусмотренных сегодня ассигнований. Общий эффект от реализации всех национальных проектов охватит не более 3% населения и серьезного влияния на развитие страны не окажет.
Сумма всех ассигнований на национальные проекты составляет десятую часть от профицита бюджета. Иными словами, позитивное влияние национальных проектов на социально-экономическое развитие страны десятикратно меньше негативного влияния бюджетной политики в целом. Общая сумма средств, выделяемых на их реализацию, меньше, чем объем обесценивания денег, накопленных в Стабилизационном фонде в 2005 г. В этом состоит объективная характеристика эффективности бюджетной политики государства.
Политика развития
Политика развития является ведущей функцией современного государства и включает в себя научно-техническую, образовательную, промышленную, инвестиционную и внешнеторговую составляющие. С сожалением можно констатировать, что ни по одному из этих направлений российское правительство не предпринимает должных усилий.
Выше отмечалось отсутствие научно-технической политики, сопровождавшееся многократным сокращением финансирования НИОКР и фактической ликвидацией отраслевой науки в ходе приватизации промышленных предприятий. Ничуть не лучше обстоят дела с инвестиционной политикой — лишь в последнее время введены нормы ускоренной амортизации и разрешено списание расходов затрат на НИОКР. Банки развития, созданные несколько лет назад, не получили должной кредитной поддержки и не в состоянии оказывать существенное влияние на инвестиционную активность. Широко разрекламированный Инвестиционный фонд так и не приступил еще к работе. Федеральные целевые программы систематически не выполняются и носят скорее имитационный характер.
Еще хуже обстоят дела с промышленной и внешнеторговой политикой, которые фактически отсутствуют. Если, конечно, не считать таковой государственную поддержку лизинга иностранных самолетов и массовые государственные закупки импортного оборудования. Многочисленные рекомендации ученых и специалистов о необходимости активной промышленной политики были правительством оставлены без внимания. Внешнеторговая политика свелась к единичным случаям применения защитных мер и беспомощным попыткам пресечения так называемого «серого» импорта. Коррумпированность органов таможенного контроля сводит на нет результативность основных инструментов торговой политики.
Между тем с присоединением России к ВТО возможности проведения политики развития будут существенно ограничены как обязательными нормами ВТО, так и условиями присоединения России к этой организации. Несмотря на то, что переговоры о присоединении России к ВТО близятся к завершению, адаптация экономической политики государства к требованиям ВТО практически не
ведется, правительство не предпринимает необходимых усилий по выработке адекватных требованиям ВТО мер промышленной и экономической политики. Даже федеральный бюджет на 2007 г. составлен без учета планируемых условий присоединения России к этой организации. Некоторые из предусмотренных в нем мер поддержки отечественных товаропроизводителей и стимулирования экономического роста прямо противоречат нормам ВТО и будут отменены сразу же после присоединения.
Наиболее широко обсуждаемым требованием ВТО к России является снижение ставок импортных пошлин. В настоящее время средневзвешенная ставка ввозной таможенной пошлины по всей товарной номенклатуре оценивается в 13% по сравнению с 3-5% по странам - членам ВТО. В России уже достигнут достаточно высокий уровень открытости внутреннего рынка и для большинства отраслей существующие ставки импортного тарифа не играют какой-либо протекционистской роли, а выполняют главным образом фискальные функции. Небольшое снижение импортного тарифа, ожидаемое по условиям присоединения к ВТО, едва ли существенно отразится на конкурентоспособности большинства отечественных товаропроизводителей. Во всяком случае, это влияние будет меньше последствий колебаний курса рубля, который после трехкратного снижения в 1998 г. растет в реальном выражении на 5-10% в год.
По имеющимся оценкам, наибольшее снижение производства вследствие вытеснения отечественных товаров импортными в связи с планируемым снижением импортного тарифа будет наблюдаться в машиностроении - до 3%. Незначительное снижение производства (менее 1%) возможно в металлургии и в химической промышленности (21).
При этом снижение импортных пошлин может быть компенсировано защитными мерами, вводимыми в соответствии с правилами ВТО в случаях угрозы разорения отечественных товаропроизводителей вследствие резкого роста импорта или применения импортерами недобросовестной торговой практики. Гораздо серьезнее на отечественную промышленность повлияет выполнение системных и дополнительных условий вступления России в ВТО. Среди основных условий присоединения России к ВТО наибольшее значение имеют обязательные для всех членов соглашения по системным вопросам, требования по отмене экспортных пошлин, а также навязываемые России отдельными членами ВТО дополнительные соглашения по торговле гражданской авиационной техникой, правительственным закупкам, информационным технологиям.
Главным предметом экспортных ограничений, отмены которых добиваются некоторые партнеры по переговорам о вступлении России в ВТО, являются экспортные пошлины. Они были введены в 1992 г. на вывоз сырьевых товаров одновременно с либерализацией внешней торговли в целях изъятия в доход государства части природной ренты, образующейся в результате эксплуатации принадлежащих государству природных ресурсов, а также сдерживания роста
внутренних цен на энергоносители и сырьевые товары, которые в то время были существенно ниже мировых. В настоящее время экспортные пошлины действуют на вывоз углеводородов (природного газа, сырой нефти и продуктов ее переработки), на долю которых в совокупности приходится 97% всех поступлений бюджета по этой статье, а также на некоторые товары химико-металлургического комплекса.
Ликвидация экспортных таможенных пошлин приведет к существенному снижению ежегодных доходов государственного бюджета, которые в 2005 г. составили 618,2 млрд. руб., или 20,6 млрд. долл., что эквивалентно 18,5% всей суммы доходов федерального бюджета. Отмена экспортных пошлин приведет к росту внутренних цен на энергоносители, которые будут стремиться к мировым за вычетом транспортных издержек. Навязываемая России эта акция усугубляется еще более спорным требованием выравнивания внутренних и мировых цен на энергоносители, которое провоцируется российскими же энергетическими монополиями. «Газпром» и РАО «ЕЭС России» последовательно добиваются устранения государственного регулирования тарифов на энергоносители, поставляемые коммерческим потребителям, включая промышленные и коммунальные предприятия. С учетом того, что вследствие климатических условий энергоемкость производимых в России товаров в несколько раз выше, чем при производстве аналогичных импортных товаров, приближение внутренних цен на энергоносители к мировым станет системным фактором снижения конкурентоспособности российской промышленности.
В наибольшей степени пострадают самые энергоемкие отрасли: металлургическая и химическая промышленность, в которых издержки производства в этом случае превысят мировой уровень. Рост цен на металлы и химическое сырье еще более ухудшит положение в машиностроении и металлообработке. Общее снижение производства в случае выравнивания внутренних и мировых цен на энергоносители может составить около половины от объема выпускаемой сегодня продукции металлургии и химической промышленности и до четверти продукции машиностроения, что будет иметь катастрофические последствия для многих предприятий и регионов страны.
Несмотря на очевидные негативные последствия либерализации цен на энергоносители, под давлением «Газпрома» правительственные чиновники высказывают намерения о введении свободного ценообразования и повышении тарифов на газ и электроэнергию. Неизбежное в этом случае банкротство значительной части предприятий обрабатывающей промышленности приведет к снижению внутреннего потребления газа и позволит сбалансировать растущий спрос на него на внешнем рынке с сокращающимся производством.
Внешнеторговая политика российского правительства все более подчиняется частным интересам «Газпрома» в ущерб общенациональным. В целях повышения прибыли последнего был резко повышен тариф на газ, поставляемый по-
тенциальным участникам Единого экономического пространства (ЕЭП). Дискриминация наших партнеров по ЕЭП по условиям ценообразования на энергоносители несовместима с общепринятыми правилами функционирования Таможенного союза и ведет к его фактическому разрушению. Таким образом, для максимизации краткосрочных прибылей «Газпрома» в жертву приносятся долгосрочные интересы страны по восстановлению ЕЭП и повышению общей конкурентоспособности российской экономики.
Инвестиционная политика российского правительства также во все большей степени подчиняется частным интересам энергетических монополий. Такая политика оборачивается дополнительными издержками для обрабатывающей промышленности, не выдерживающей опережающего роста цен на энергоносители, конструкционные материалы и химическое сырье, а также снижением конкурентоспособности российской экономики. Государство даже на пытается направить сверхприбыли от экспорта природных ресурсов в модернизацию экономики, упуская возможности кардинального повышения ее конкурентоспособности на основе нового технологического уклада. Реализуемые правительством меры по поддержке наукоемких отраслей экономики крайне незначительны и, вполне вероятно, будут свернуты после присоединения России к ВТО как противоречащие ее нормам.
Это касается, в частности, субсидирования процентных ставок по привлеченным кредитам, предоставления промышленным предприятиям ассигнований на разработку новых технологий и проведение научно-технических исследований по целевым программам, капитальных вложений на безвозвратной основе, финансирования геологоразведочных работ, субсидирования части затрат промышленных предприятий, формирования лизинговых фондов, целевых субсидий на конверсию оборонной промышленности. Кроме того, не соответствующими нормам ВТО могут быть признаны меры бюджетной политики, направленные на финансовое оздоровление предприятий. Например, это касается мер по реструктуризации долгов предприятий по налоговым обязательствам.
Кроме общеобязательных норм ВТО возможности торговой и промышленной политики будут ограничены добровольными соглашениями, на присоединение к которым согласится Россия. К наиболее вероятным из них относятся «Соглашение по торговле гражданской авиатехникой» и «Соглашение по правительственным закупкам».
Практически все практикуемые сегодня и планируемые в будущем формы государственной поддержки отечественного авиастроения придется отменить. Это касается, в том числе, целевой программы развития гражданской авиатехники , государственного субсидирования лизинга и других форм прямой поддержки производства отечественного авиастроения. Кроме того, соглашение по торговле гражданской авиатехникой предусматривает ликвидацию всех тарифных и нетарифных барьеров при ввозе в страну воздушных судов граж-
данского назначения, а также комплектующих и других компонентов. Вследствие отсутствия механизмов кредитования производства отечественных самолетов за последнее десятилетие произошло снижение объема их выпуска с 15 0180 до 4-5 авиалайнеров. Без активной государственной поддержки организовать крупномасштабное серийное производство самолетов предприятия не смогут. Выполнение обязательств данного Соглашения приведет к стремительному вытеснению отечественных воздушных судов иностранными самолетами. Особо опасным для отечественного авиастроения будет беспошлинный ввоз подержанной авиатехники, передаваемой в аренду авиаперевозчикам по бросовым ценам.
Не в пользу российской промышленности обернется принятие обязательств данного соглашения по устранению нетарифных барьеров (правила сертификации, стандартизации) при торговле авиалайнерами гражданского назначения. Согласившись на это, Россия вынуждена будет перейти на западные нормы и производственные стандарты, что вызовет дополнительные издержки и организационные трудности, лишит страну самостоятельности в проведении промышленной политики. В случае подписания данного соглашения России придется изменить механизм ценообразования гражданской авиатехники. Финансовая поддержка государства должна будет учитываться в цене самолетов, так же как и часть затрат, понесенных государством по военным авиастроительным программам, результаты которых использовались при производстве гражданских самолетов. Выполнение данного требования приведет к потере отечественной авиапромышленностью ее главного конкурентного преимущества - относительной дешевизны продукции.
«Соглашение по государственным закупкам» предусматривает, что они должны проводиться в виде тендеров с обязательным участием иностранных производителей. При этом отечественные поставщики не должны иметь никаких преимуществ перед иностранными. Принятие обязательств по этому соглашению повлечет отказ от важной формы защиты перспективных для российских товаропроизводителей рынков наукоемкой продукции.
Выполнение обязательных соглашений ВТО потребует отмены или пересмотра ряда практикуемых сегодня мер государственной поддержки отечественных товаропроизводителей и развития экономики. Их объем в настоящее время невелик. Ассигнования на сомнительные, с точки зрения норм ВТО, меры государственной поддержки не превышают 7% расходной части федерального бюджета. Из них ассигнования, прямо противоречащие требованиям ВТО, составляют не более 1,5% расходной части бюджета. Из этого, однако, не следует, что присоединение к ВТО не окажет существенного влияния на динамику промышленного производства.
Во-первых, даже небольшая по объему государственная поддержка для ряда отраслей может оказаться весьма важной. В частности, без государствен-
ной поддержки НИОКР и лизинга гражданской авиатехники авиационная промышленность просто не выживет. Критически важной для сохранения и развития сельхозмашиностроения является государственная поддержка лизинга сельскохозяйственной техники. При всей незначительности ассигнований, выделяемых на субсидирование процентных ставок, для многих использующих их предприятий это единственный способ привлечения кредитов на модернизацию производства. Без государственных ассигнований на проведение прикладных НИОКР российской промышленности не удастся освоить перспективные направления современного НТП.
Во-вторых, присоединение к ВТО затруднит наращивание государственного стимулирования модернизации и развития промышленности в будущем. Между тем без резкой активизации мер государственной поддержки инновационной и инвестиционной активности российская промышленность обречена на деградацию. Средства, выделяемые в федеральном бюджете на стимулирование модернизации экономики и научно-технического прогресса, явно недостаточны. В 2007 г. 98 млрд. руб. планируется выделить на научные исследования гражданского назначения, 534,3 млрд. руб. - на федеральные целевые программы, 503 млрд. руб. - на финансирование капитальных вложений по этому же разделу (20). Часть средств при этом выделяется на субсидирование процентных ставок, лизинг сельхозтехники и новых отечественных самолетов. Все эти меры затронут не более 10% потенциальной мощности соответствующих отраслей промышленности, которые загружены не более чем на 2 0%. В отношении большей части находящихся в упадке отраслей наукоемкой промышленности вообще не предусматривается никаких мер стимулирования.
Приведение государственной экономической политики в соответствие с общепринятыми в развитых странах приоритетами поддержки НТП и инновационной активности потребует существенного увеличения выделяемых на эти цели средств. Чтобы выйти на уровень передовых стран хотя бы по финансированию НИОКР относительно ВВП, объем государственных ассигнований на эти цели необходимо увеличить как минимум в полтора раза (см.: Приложение, рис. 3). Присоединение к ВТО существенно ограничит возможные формы поддержки и может затруднить освоение потенциально перспективных направлений развития отечественной промышленности.
В-третьих, полное открытие рынка государственных закупок для международной конкуренции может лишить многих отечественных товаропроизводителей жизненно важных для них возможностей сбыта своей продукции.
В-четвертых, придется пересматривать меры государственной поддержки отечественных товаропроизводителей на субфедеральном уровне, где сосредоточено 60% расходов консолидированного бюджета по статье - «Национальная экономика». Подавляющая часть закупок, осуществляемая муниципальными и региональными органами власти, может не вписаться в ограничения ВТО. Их
прекращение может серьезно ухудшить положение градообразующих предприятий и предприятий местной промышленности.
Таким образом, без применения адекватных мер государственной экономической политики стимулирования НТП и освоения новых перспективных технологий, присоединение России к ВТО может привести к закреплению сырьевой направленности развития экономики, свертыванию отечественного производства товаров с высокой добавленной стоимостью, деградации структуры отечественной промышленности и утрате имеющегося потенциала развития в наиболее перспективных направлениях. Сохранение и наращивание этого потенциала требует активной государственной политики с учетом ограничений, накладываемых обязательными для исполнения нормами ВТО. Развертывание инструментов такой политики необходимо осуществить до присоединения России к ВТО, предусмотрев их сохранение в условиях присоединения.
Литература
1. Глазьев С.Ю. Теория долгосрочного технико-экономического развития. - М., 1993.
2. Борисов В.Н. Машиностроительный комплекс в воспроизводственном процессе: Методология и инструментарий анализа и прогнозирования: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. - М., 2001.
3. Шумпетер И. Теория экономического развития. - М., 1982.
4. Kleinknekht A. Long Waves, Depression and Innovation // The Economist. 1986, N 1.
5. Инновационный путь развития для новой России / Отв. ред. В.П. Горегляд; Центр социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАН. - М., 2005.
6. Голиченко О.Г. Национальная инновационная система России: Состояние и пути развития. - М., 2006.
7. Белоусов А.Р. Долгосрочные тренды российской экономики. Сценарии экономического развития России до 2020 г. - М., 2005.
8. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 год.
9. Вальтух К. К экспертизе «Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу». - Новосибирск, 2000.
10. Россия в цифрах. 2006: Стат. сб. - М., 2006.
11. Российский статистический ежегодник: Стат. сб. / Росстат. - М., 2005.
12. Гладышевский А.И. Производственный аппарат России: Основные характеристики и перспективы использования. // Проблемы прогнозирования. - 2001, № 1.
13. Денисон Э. Исследование различий в темпах экономического роста. - М., 1971.
14. Глазьев С.Ю. Экономическая теория технического развития. - М., 1990.
15. Наука России в цифрах. 2005: Стат. сб. - М., 2005.
16. Основные направления денежно-кредитной политики на 2007 год.
17. Глазьев С.Ю. Кудрявая экономика // Политический журнал. - 2006. № 43-44.
18. Обучение рынку / Под ред. С.Ю. Глазьева. - М., 2004.
19. Рогов С.М. Функции современного государства: Вызовы для России: Научный доклад. - М., 2 005.
20. Федеральный закон «О федеральном бюджете Российской Федерации на 2007 год».
21. Глазьев С., Аюфова 3. Россия и ВТО: Преимущества и потери // Наш современник. - 2 005, № 2.
22. Стратегия экономического развития России. По материалам общероссийской дискуссии, проведенной Комитетом Государственной думы по экономической политике и предпринимательству совместно с Отделением экономики РАН, Российским торгово-финансовым союзом и Российским экономическим журналом // Российский экономический журнал. - 2000, № 7.
Приложение
2,5
0,5 - —----------—
О -,-:--,-,-.-!-,-:-,-,-.-,-:-.-
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1 999 2000 2001 2002 2003 2004
Рис. 1. Внутренние затраты на исследования и разработки в процентах к валовому внутреннему продукту.
См.: Российский статистический ежегодник. 2005.: Стат. сб. / Росстат. - М., 2005. - С. 593; Россия в цифрах. 2006. Крат. стат. сб. / Росстат. - М., 2006. - С. 312.
60 50 -40 % 30 20 10
12: я
Рис. 2. Доля импорта в структуре товарных ресурсов розничной торговли (в процентах).
См.: Россия в цифрах. 2006. Крат. Стат. Сб. / Росстат. - М., 2006. - С. 292.
%
Рис. 3. Ассигнования на исследования и разработки в России и странах ОЭСР
из средств государственного бюджета.
См.: Наука России в цифрах. 2005. Стат. сб. / Центр исследований и статистики науки. -М., 2005. - С. 184. Данные по России включают ассигнования на науку из средств федерального бюджета (в оценке ЦИСН за 2004 г. Источник данных по странам ОЭСР: OECD (2005). Main Science and Technology Indicators, N 1, Paris. Информация по Новой Зеландии приведена за 1999 г.; по Италии, Мексике, Польше - за 2001 г.; по Чехии, Швейцарии - за 2002 г.; по Великобритании, Греции, Исландии, Испании, Японии - за 2003 г.; по Австралии, Австрии, Бельгии, Германии, Дании, Ирландии, Канаде, Корее, Нидерландам, Норвегии, Португалии, Словакии, США, Финляндии, Франции, Швеции - за 2004 г.
