CC BY
328
М.А. Митюков
О СТАТУСЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА
Анализируется политико-правовая дискуссия при разработке Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»; прослеживается влияние различных идей и прагматических подходов к определению статуса этого суда; вводятся в научный оборот новые архивные документы по исследуемой проблематике.
Ряд проблем разработчикам проекта Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее - ФКЗоКС) достался от Конституционного совещания. Среди них - вопрос о характеристике статуса Конституционного Суда [1. С. 144-145]. Как известно, в ст. 125 проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г., этот суд не определялся как «высший судебный орган», а лишь устанавливались его компетенция и порядок формирования [2. С. 391-392]. Характерно, что когда по поручению Конституционного совещания в Конституционном суде вырабатывалась «формула конституционного правосудия», в названной статье по-прежнему отсутствовало такое определение. Это обусловило оживленное обсуждение проблемы судьями и сотрудниками Секретариата Конституционного Суда.
После появления Указа Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. «О Конституционном Суде» в Секретариате сформировались два подхода к определению статуса Конституционного Суда. Согласно первому этот суд не может быть высшим органом судебной власти, поскольку все ее ветви автономны и равноправны в пределах своей компетенции. Суть данной точки зрения заключалась в том, что Конституционный Суд рассматривался как «равный среди равных» [3]. Так, проф. В.К. Собакин полагал, что «Конституционный Суд не должен быть высшим судебным органом, поскольку других органов конституционного правосудия просто нет на федеральном уровне „.а к остальным, к республиканским, он не является высшим» [4. Т. 1. С. 39, 216]. Проблема статуса Конституционного Суда как высшего суда оказалась тесно связанной с определением взаимоотношений с другими судебными юрисдикциями, представители которых возражали против «полностью оторванной автономной структуры». «Если Конституционный Суд, - говорил проф. А. Д. Бойков, - пытается возглавить судебную систему, то для этого должны быть очень серьезные правовые предпосылки. Если он не возглавляет судебную систему, то надо прямо сказать, что этот суд только для Конституции и ничего больше» [4. Т. 1. С. 162-163].
В соответствии со вторым подходом отстаивалась прежняя трактовка Конституционного Суда как высшего суда. Подобную позицию проф. Л.М. Карапетян, например, обосновывал местом Суда «в иерархии социальной значимости», а также тем, что он затрагивает интересы всего общества [4. Т. 5. С. 209]. Отдельные члены Научно-консультативного совета при Конституционном Суде (А.Б. Мицкевич и др.) поддерживали такой подход и полагали, что следовало бы сохранить формулировку прежней Конституции о том, что Конституционный Суд относится к числу высших судов [4. Т. 1. С. 189].
Вопрос о правовой природе Конституционного Суда стал предметом дискуссий в рабочей группе по подготовке проекта о ФКЗоКС, а затем в согласительной комиссии Государственной Думы, Конституционного Суда и представителей Президента, где он так и остался несогласованным [4. Т. 6. С. 167]. Однако эта полемика имеет научный интерес.
Секретарь Конституционного Суда Ю.Д. Рудкин на первом совещании рабочей группы 13 октября 1993 г. предложил в подготавливаемой «конституционной формуле» повторить, что суд является высшим органом судебной власти по защите конституционного строя. Но судья Э.М. Аметистов возразил, что Конституционный Суд - «это... должна быть совершенно отдельная ветвь, учреждение, не входящее в судебную систему вообще. самостоятельный и независимый федеральный орган, осуществляющий конституционное правосудие» [4. Т. 1. С. 43].
Рабочей группой была предложена формулировка ч. 1 ст. 125 проекта Конституции РФ: «Конституционный Суд Российской Федерации является самостоятельным и независимым федеральным органом, осуществляющим конституционное правосудие». Как объяснял Ю.Д. Рудкин, этим подчеркивалось то, что Конституционный Суд не включается в судебную систему и в то же время не относится ни к исполнительной, ни к законодательной власти [4. Т. 1. С. 75].
Исполняющий обязанности председателя Конституционного Суда Н.В. Витрук в то же время дипломатично заявлял, что его «смущает это подчеркивание, что суд является самостоятельным и независимым. Мне кажется, это лишние слова» [4. Т. 1. С. 98]. «Конституционный Суд, - отмечал он, - занимает особое место во взаимоотношениях с другими судами, но все-таки он называется судом, как он может быть исключен из общей судебной системы. Но может быть, это лишь предмет для теории, а не Конституции?». Возражая ему, Э.М. Аметистов утверждал, что это предмет для определенной практики и создавшейся ситуации. «Мы. должны отстаивать осо-бость этого органа, его самостоятельный, особый характер. который не должен быть частью судебной системы». Солидарен с ним в определенной мере был и Б.С. Эбзеев, полагая, что Конституционный Суд называется судом достаточно условно и должен бы регулироваться в разделе Конституции о федеральных органах государственной власти. Но эта идея не была воспринята Конституционным совещанием и Конституционный Суд включен в систему судебной власти. «Мне, - констатировал Б.С. Эбзеев, - это представляется ошибкой».
Позицию Н.В. Витрука разделила Т.Г. Морщакова «по соображениям теоретического характера». Создание Конституционного Суда она квалифицировала с точки зрения дифференциации внутри судебной систе-
мы по признаку компетенционности. «Выведение сейчас Конституционного Суда не как суда с особой компетенцией, а как особого органа, состоящего в каких-то особых отношениях с другими судами, - убеждала она, - нам не прибавляет успеха». В этом плане Т.Г. Морщакова полагала, что нельзя считать Конституционный Суд и высшим органом судебной власти, поскольку он не возглавляет ветвь юрисдикции. Если бы «конституционные суды субъектов Федерации входили бы в единую систему конституционных судов и подчинялись бы нам только в инстанционном отношении. тогда мы могли бы говорить, что мы высший орган». А без такой системы, по мнению Т.Г. Морща-ковой, термин «высший орган» в отношении Конституционного Суда «означает только одно: мы стоим над Верховным Судом, над Высшим Арбитражным Судом». Опасность подобного подхода еще в том, что он дает почву утверждения, что разделение властей у нас олицетворяют законодательная и исполнительная власти и Конституционный Суд, а не вся судебная власть.
Н.В. Витрук согласился, что не надо указывать, что Конституционный Суд - высший суд, поскольку он в единственном числе, больше такой компетенцией никто специально не занимается. И эта формула давала бы основания для трактовки статуса Конституционного Суда не только как органа правосудия, но и как органа в системе государственной власти наряду с Президентом и Парламентом [4. Т. 1. С. 98-103; Т. 2. С. 88]. Исполняющий обязанности Председателя Конституционного Суда считал, что формулировка «Конституционный Суд - высший судебный орган по защите конституционного строя» настолько широка, что давала возможность суду использовать любую ситуацию для ее решения вне всяких процедур. Поэтому «эта формулировка оказалась очень опасной, хотя была весьма привлекательной» [4. Т. 2. С. 207-208].
После принятия Конституции РФ 1993 г. проблема определения статуса Конституционного Суда стала актуальной. Отдельные судьи полагали, что «тот факт, что в новой Конституции подобное определение не содержится, отнюдь не связывает законодателя от его возможности эту формулу внести в Закон о Конституционном Суде. Это будет по существу конкретизация или истолкование законодательных положений, записанных в Конституции и посвященных статусу полномочий, компетенции и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации» [4. Т. 2. С. 227]. Эта точка зрения была поддержана и на совещании судей 28 января 1994 г., где 8 из 10 участвующих в заседании судей одобрили ст. 1 проекта в редакции Б.С. Эбзеева: «Конституционный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом конституционного контроля Российской Федерации, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть в форме конституционного производства» [4. Т. 3. С. 195].
Противником подобного подхода оставалась Т.Г. Морщакова, которая предлагала заменить в ст. 1 проекта ФКЗоКС слова «высший судебный орган» выражением либо «федеральный судебный орган», либо «судебный орган высшего конституционного контроля», или слово «высший» исключить. При этом она обосновывала свою позицию тем, что «следует исклю-
чить возможность ошибочного представления, что КС - высший орган в системе судебной власти или что существует какая-то иерархия органов конституционного контроля, возглавляемая КС. КС - единственный федеральный орган, осуществляющий конституционное судопроизводство; он не имеет нижестоящих органов, ни судебных, ни внесудебных» [5].
Формулировка «Конституционный Суд - высший судебный орган.» осталась и в законопроекте, направленном 3 февраля 1994 г. в Государственную Думу [4. Т. 4. С. 88]. В пояснительной записке к проекту это обосновывалось тем, что место Конституционного Суда в системе федеральных органов государственной власти определяется Конституцией Российской Федерации, исходя из принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и самостоятельности органов, осуществляющих каждую из указанных функций власти (ст. 10). Соответственно, в предлагаемом законопроекте Конституционный Суд Российской Федерации определяется как высший судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства (ст. 1 проекта). Такой статус, как объяснялось в записке, необходим для эффективной защиты основ конституционного строя, конституционных прав и свобод человека и гражданина, поддержания верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации [4. Т. 4. С. 176; 6].
Законопроект в указанной части подвергся ожесточенной критике еще до обсуждения его в комитетах Государственной Думы. Главным оппонентом явилось Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации. «Нынешняя Конституция, истолкованная исторически и логически, - указывалось в его заключении, - по-видимому, не считает Конституционный Суд Российской Федерации высшим судебным органом: термин “высший”, использовавшийся ст. 165 прежнего Основного Закона опущен; кроме того, ст. 126 и 127 именуют высшими судебными органами Верховный и Высший Арбитражный Суды, но нигде таковыми не называется Суд Конституционный. Ст. 1 законопроекта, однако, продолжает использовать данный термин». И далее в заключении рекомендовалось: «Следует либо воздержаться от исправления Конституции, либо объяснить, в каком смысле и для кого Конституционный Суд, не имеющий поднадзорных судов, может считаться «высшим» [4. Т. 5. С. 8].
Эта позиция была поддержана и Советом судей РФ. В заключении, составленном его председателем -М.М. Бобровым, указывалось, что в ст. 1 проекта неосновательно вводится термин «высший». Это выходит за рамки, установленные для Конституционного Суда ст. 125 Конституции Российской Федерации и неверно по существу: Конституционный Суд не имеет системы нижестоящих судов и не наделен надзорными функциями в отношении решений, принимаемыми судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Часть 4 ст. 125 Конституции имеет в виду проверку конституционности закона, примененного этими судами, а не проверку законности и обоснованности принятых ими решений [7].
В ответ на эти доводы Конституционный Суд мотивировал: «Верно, что Конституция не называет Конституционный Суд высшим судебным органом в отличие от Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Она вообще не содержит дефиниции Конституционного Суда и не называет его даже просто судебным органом. Вряд ли, однако, из этого можно сделать вывод, что Конституционный Суд - не судебный орган или что определение его как судебного органа есть исправление Конституции. Конституционный Суд может быть охарактеризован в конституционном законе как высший судебный орган не потому, что он возглавляет систему каких-то органов, чего на самом деле нет, а потому, что над ним нет никакого вышестоящего органа, что он никому не подчинен, не подконтролен, не поднадзорен, не подотчетен. Федеральный конституционный закон, призванный развивать Конституцию, вполне может дать дефиницию, в Конституции отсутствующую, но из ее содержания бесспорно вытекающую» [4. Т. 5. С. 24-25].
Результаты обсуждения проекта ФКЗоКС в согласительной комиссии показали, что вопрос об обоснованности квалификации Конституционного Суда как высшего судебного органа оказался одним из сложнейших и требующих дополнительного обсуждения [8]. В предложениях к позиции представителей Конституционного Суда на заседаниях согласительной рабочей группы по доработке проекта ФКЗоКС упомянутый вопрос квалифицировался как «концептуальный», по которому следует «добиваться» проведения предложения Конституционного Суда, однако этого не удалось осуществить.
В тексте после его доработки в согласительной рабочей группе (по состоянию на 25 марта 1994 г.) сохранялся термин «высший» по отношению к Конституционному Суду [9]. Затем на заседании Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы 5 апреля было решено слово «высший» исключить [10]. С учетом этого Конституционный Суд РФ и депутаты - члены Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы внесли проект ФКЗоКС на рассмотрение палаты. При рассмотрении проекта в Государственной Думе уже не возникал вопрос о характеристике Конституционного Суда как высшего суда.
В это же время предпринималась попытка представить Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные суды республик в ее составе как единую систему конституционного правосудия и в связи с этим обосновать определение «высший» по отношению к российскому Конституционному Суду. В частности, на заседании Научно-консультативного совета при Конституционном Суде РФ 24 февраля 1994 г. Председатель Комитета конституционного надзора Республики Коми Ю.В. Гаврюсов обосновывал эту идею тем, что у всех этих судов имеются «совпадающие» полномочия в области разрешения споров о компетенции, а также нормативных актов по предметам совместного ведения. И, следовательно, «Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая дело после конституционного суда республики, наряду с оценкой нормативного акта должен изложить свое суждение по поводу постановления конституционного суда республики» [11. С. 130-139].
Очевидно, что в этом рассуждении игнорированы такие важные аспекты, как разноуровневый масштаб конституционного контроля, отсутствие инстанцион-ности между Конституционным Судом РФ и конституционными судами республик.
Надо отметить, что дискуссионной оказалась и трактовка Конституционного Суда как органа конституционного контроля. Е.И. Колюшин на заседании Научно-консультативного совета 24 февраля 1994 г., соглашаясь с тем, что Конституционный Суд - судебный орган, в то же время утверждал, что понимание его как органа конституционного контроля «является ущербным», принижающим его значение. При этом он исходил из теоретической посылки, что контроль -это функция преимущественно управления, поэтому предлагал в отношении Конституционного Суда использовать термин «орган конституционной юрисдикции», или «орган конституционного судопроизводства» [11. С. 188-189]. Естественно, что такой подход противоречил выработанным в науке конституционного права характеристикам правовой природы конституционных судов.
Позднее Е.Б. Мизулина высказала идею, близкую к точке зрения Е.И. Колюшина, требуя удаления из проекта характеристики Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля. Возражая ей, рабочая группа Конституционного Суда заявила, что этот суд, безусловно, является одним из органов, осуществляющих конституционный контроль, действуя при этом как судебный орган. Удаление из закона упоминания хотя бы одной характеристики Суда исказит его правовую природу [12].
Таким образом, в основе спора о характеристике статуса Конституционного Суда Российской Федерации были методологически различные подходы его участников к определению правовой природы названного института власти. Одни, в основном специалисты в области судебного права - процессуалисты, исходили из иерархического понимания судебной системы и поэтому «бессистемного одиночку» - Конституционный Суд РФ - никак не могли воспринять как высший институт власти. Другие, наоборот, отталкиваясь от концептуального, сущностного понимания институтов государственной власти, вполне обоснованно считали Конституционный Суд Российской Федерации высшим судебным органом конституционного контроля.
Поэтому даже после принятия ФКЗоКС продолжилась дискуссия по поводу характеристики статуса Конституционного Суда. Ю.Л. Шульженко один из первых, кто одобрительно отнесся к снятию определения «высший» у Конституционного Суда, усматривая в этом обеспечение равенства всех органов, осуществляющих конституционный контроль [13. С. 147]. В.А. Кряжков возражал ему, считая, что объем и содержание деятельности, обязательность решений Суда, рассматривающего дела о конституционности законов и иных нормативных актов, споры между органами государственной власти объективно предопределяют его положение как высшего органа конституционного контроля [14. С. 159].
Эта дискуссия продолжается и в современной литературе с «вариациями» прежних аргументов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Митюков М.А. К истории конституционного правосудия России. М.: АТиСО, 2002.
2. Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. М.: Юрид. лит-ра, 1996. Т. 17.
3. Справка отдела трудового права и права социального обеспечения [Секретариата Конституционного Суда РФ] по некоторым вопросам кон-
цепции о конституционном правосудии в Российской Федерации. 20 окт. 1993 г. [подписана Р.И. Ивановой] // Архив судьи Конституционного Суда РФ Ю.Д. Рудкина.
4. Архив Конституционного Суда РФ (далее - АКС). 1993. Д. 16.
5. Морщакова Т.Г. Замечания и поправки к проекту конституционного закона «О Конституционном Суде РФ». Б/д. С. 1 // Архив Ю.Д. Рудкина.
6. Кудрявцев Ю.В. Материалы к докладу о проекте Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» 3 марта 1994 г.: Письмо Секре-
тарю Конституционного Суда РФ Ю.Д. Рудкину. 9 с. // Архив Ю.Д. Рудкина.
7. Замечания по проекту конституционного закона Российской Федерации «О Конституционном Суде Российской Федерации», подготовлен-
ному Конституционным Судом РФ / Совет судей РФ; Авт. М.М. Бобров (не позднее 3 марта 1994). 5 с. // Архив судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева.
8. Об итогах доработки проекта закона о Конституционном Суде Российской Федерации / Согласительная рабочая группа. 24 марта 1994 г.
3 с. // Архив Ю.Д. Рудкина.
9. Конституционный закон Российской Федерации «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Текст после доработки в согласитель-
ной рабочей группе (КС, Комитет по законодательству, представитель Президента в ФСР, ГПУ). 25.03. 1994. С. 1 // Архив Ю.Д. Рудкина.
10. Конституционный закон Российской Федерации «О Конституционном Суде Российской Федерации» с поправками, внесенными на Комитете по законодательству 05.04.1994. С. 1 // Архив Ю.Д. Рудкина.
11. Стенограмма расширенного заседания Научно-консультативного совета по обсуждению проекта конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» 24 февраля 1994 г. С. 67 // АКС. Д. 16. Т. 5.
12. Морщакова Т. О предложениях депутата Совета Федерации Мизулиной Е.Б. Б/д. 12 с. // Архив Ю.Д. Рудкина.
13. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995.
14. Кряжков В.А. Рец. на кн.: Ю.Л. Шульженко. Конституционный контроль в России. М., 1995. 176 с. // Государство и право. 1995. №2 11. Статья поступила в редакцию журнала 4 декабря 2006 г., принята к печати 11 декабря 2006 г.
