CC BY
115
СТРАНЫ ВОСТОЧНОЙ АЗИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
УДК: 94(510).093
О статусе городов субпровинциального значения в КНР
Иван Юрьевич Зуенко,
ассистент кафедры Тихоокеанской Азии Дальневосточного федерального университета, Владивосток.
E-mail: [email protected]
В статье рассматриваются статус, функции и особенности городов субпровинциального значения в КНР. По мнению автора, несмотря на то что их статус не закреплён в действующей конституции, они являются важным элементом системы власти и управления в современном Китае.
Ключевые слова: город субпровинциального значения, административнотерриториальное деление КНР, административная реформа в КНР.
Some Notes on the Status of Sub-Provincial Level Cities in China.
Ivan Yu. Zuenko. Teaching Assistant, Pacific Asia department, FEFU, Vladivostok.
The paper addresses status, functions and specific features of sub-province level cities in PRC. The author concludes that though current Constitution does not mention them, they form an important part of governance system in contemporary China.
Keywords: sub-provincial level city, administrative divisions in PRC, administrative reform in PRC.
Города субпровинциального значения (ГСПЗ)1 — один из элементов системы власти и управления, применяемой в современном Китае. В системе административно-территориального деления КНР «город субпровинциального значения» находится между провинциальным и окружным уровнями. Таким образом, по своему статусу ГСПЗ приближаются к «городам центрального подчинения» — ГЦП (Пекин, Шанхай, Тяньцзинь, Чунцин), но номинально остаются в составе той или иной единицы провинциального значения. На практике статус ГСПЗ предполагает, что вопросы экономического управления, включая планирование, налогообложение и бюджет, находятся в ведении Центрального правительства, в остальных же сферах сохраняется подчинение провинциальным властям.
1 Кит. (фушэнцзиши), англ. sub-provincial level city.
Формирование и развитие административных единиц субпровинциального уровня1, происходившее в 1980—2000-х гг., является значимой частью процесса эволюции системы власти и управления в современном Китае. Одним из результатов этого процесса стало противоречие между системой административно-территориального деления (АТД), закреплённой в Конституции КНР, и действительным положением вещей. Города субпровинциального значения — один из феноменов, де-факто существующих, но практически не описанных в отечественной научной и учебной литературе. Для комплексной их характеристики рассмотрим: историю вопроса, статус ГСПЗ на основе действующих нормативных актов КНР, особенности функционирования ГСПЗ, их перспективы с точки зрения дальнейшего развития системы власти и управления.
История вопроса. Итак, 30-я глава Конституции КНР 1982 г. юридически закрепила существование в Китае трёхступенчатой системы АТД: провинциальный, уездный и волостной уровни [1, с. 11]. На практике же с началом политики реформ и открытости происходит расширение функций и значения субпровинциальных единиц, находящихся между провинциальным и уездным уровнем. Эти единицы — «округа» («дицюй»2)—до 1983 г. составляли основу внутрипровинциального деления, имели своего рода неформальный характер и выполняли вспомогательные функции при управлении уездами. Начиная с 1983 г. на основе решения Госсовета от 15 февраля того же года о слиянии партийных и административных органов в округах и крупных городах округа повсеместно приобретают статус «городов окружного значения» [2] («ши» или «дицзиши»3), хотя помимо собственно городской территории включают в себя значительные территории окрестных уездов.
Появление данного феномена, на наш взгляд, следует связывать с тем, что с началом политики реформ и открытости большое значение приобрела экономическая активность местных властей. Следствием перехода от плановых методов в экономике к рынку стало расширение экономических полномочий крупных городов внутри провинций, выделение экспериментальных площадок на базе отдельных округов. Не случайно первые свободные экономические зоны (СЭЗ) открывались на базе округов, вскоре переименованных в «города окружного значения» [3, с. 161]. Кроме того, важным фактором в выделении округов стало значительное увеличение населения, сделавшее провинции гигантскими по численности населения и экономическому весу. Тактическое управление единицами такого уровня практически невозможно, в связи с чем решение местных вопросов поручалось округам, образуемым вокруг крупных городов («городам окружного значения»).
Параллельно с фактическим выделением отдельного (окружного) уровня АТД и формированием по всему Китаю «дицзиши» проходило также «повышение» отдельных особенно важных с экономической точ-
1 Кит. (фушэнцзисинчжэнцюй), англ. sub-provincial divisions.
2 Кит. ЙЕ, англ. prefecture.
3 Кит. ^ (Й&Ш, англ. prefecture-level city.
ки зрения городов окружного значения в особую единицу —т.н. «города, отдельно указываемые в Госплане»1. В феврале 1983 г. ЦК КПКиГоссовет приняли решение о рассмотрении Чунцина в качестве отдельной единицы в Государственном плане экономического и социального развития [4]. Позднее такой же статус получили Гуанчжоу, Шэньчжэнь, Шэньян, Нанкин, Ухань, Харбин, Сиань, Чанчунь, Далянь, Циндао, Сямэнь, Нинбо и Чэнду. Статус «города, отдельно указываемого в Госплане» предполагал, что с точки зрения экономического развития эти единицы обладают теми же прерогативами, что и народные правительства единиц провинциального уровня (провинции, автономные районы, города центрального подчинения): в сфере планирования, финансовых вопросах они подчиняются соответствующим ведомствам Госсовета, но в остальных аспектах — вышестоящему провинциальному правительству и не выделяются в качестве отдельных ГЦП (в то время подобный статус в Китае имели Пекин, Шанхай и Тяньцзинь) [5].
Следует отметить, что ранее дважды предпринимались кампании по выделению крупных городов внутри провинций в отдельные единицы Госплана (в середине 1950-х и начале 1960-х гг.), однако в обоих случаях подобный опыт был признан неэффективным. Реформы 1980-х гг. в данной сфере стали качественно иными. В 1950-х и 1960-х гг. крупные города выделялись лишь по пяти основным экономическим параметрам; в 1980-х гг. все сферы планирования (экономика, социальное развитие, наука и т.д.) выводились из-под провинциального подчинения [6]. Ранее объём полномочий городских правительств не менялся; в 1980-х гг. города, отдельно указываемые в Госплане, получили экономические полномочия, равные тем, которыми обладали провинциальные правительства. Прежде крупные города не имели финансовой независимости, вопросы формирования бюджета находились в ведении провинциальных правительств; теперь же вопросы доходов и расходов координировались на центральном уровне, минуя провинциальную инстанцию. Представители городов, отдельно указываемых в Госплане, не имели права участвовать в работе всекитайских организаций наравне с представителями единиц провинциального уровня, в 1980-х гг. они такую возможность получили [6].
Дальнейшее развитие концепции «городов, отдельно указываемых в Госплане» привело к появлению статуса «городов субпровинциального значения». 22 июля 1985 г. Рабочая группа Госсовета по реформированию системы заработной платы в соответствии с решениями совещания Руководящей группы ЦК КПК по финансово-экономическим вопросам выпустила «Сообщение о вопросах стандартизации заработной платы служащих государственных учреждений в городах Гуанчжоу, Ухань, Чунцин, Шэньян, Далянь, Сиань, Харбин и Нанкин». Таким образом, были выделены восемь городов, и хотя официально их статус никак дополнительно не обозначался, но на уровне механизма принятия решений внутри КПК (прежде всего, связанных с ротацией руководящих кадров)
1 Кит. англ. cities specially designated in State Plan.
они образовали своеобразную «особую группу». Кроме того, повысились ставки заработной платы для руководящих работников. На практике это выразилось в том, что должность председателя Народного правительства в этих городах оказалась приравнена к должности вице-губернатора, должности начальников структурных подразделений (комитеты, канцелярии, управления) были «повышены» на одну ступень: с уровня «управления» (цзюй) на уровень «департамента» (тин); кроме того, был введён уровень «отдела» (чу), располагающийся в бюрократической иерархии между «управлением» и «отделением» (кэ)1 [7].
В 1993 г. решением Госсовета провинциальные столицы выведены из числа городов, отдельно указываемых в Госплане [5]. 25 февраля 1994 г. на Центральная комиссия КНР по реформе госсектора2 приняла решение
0 создании городов субпровинциального значения, позднее утверждённое ЦК КПК и Госсоветом КНР. К маю того же года этот статус приобрели 16 городов (14, ранее имевших статус «отдельно указываемых в Госплане», плюс Ханчжоу и Цзинань). Утверждение их в подобном статусе способствовало увеличению эффективности социально-экономического планирования, устраняло противоречия, связанные с неясностью разграничения полномочий провинций и «городов, отдельно указываемых в Госплане». После реформ 1993—1994 гг. большая часть ГСПЗ лишилась тех прав, которые были гарантированы им прежним статусом по отношению к Госплану, однако особые полномочия в части экономического управления сохранились в полном объёме (а в случае с Ханчжоу и Цзинанем были доведены до этого уровня) [6].
19 февраля 1995 г. Центральная комиссия КНР по реформе госсектора опубликовала «Решение по некоторым вопросам в отношении городов субпровинциального значения», являющееся концептуальной основой функционирования ГСПЗ, в которой заявлялось, что «наделение городов указанным статусом было осуществлено не только в целях ускорения социально-экономического развития, но и в целях апробации опыта по наделению регионов большими полномочиями в сфере экономики и социального управления» [8].
В 1997 г. Чунцин приобрёл статус города центрального подчинения, в связи с чем количество ГСПЗ сократилось до 15 (Харбин, Чанчунь, Шэньян, Цзинань, Нанкин, Ханчжоу, Гуанчжоу, Ухань, Чэнду, Сиань, Далянь, Циндао, Нинбо, Сямэнь, Шэньчжэнь) и остаётся неизменным до настоящего времени. Из них десять являются административными центрами провинций3, а пять представляют собой крупнейшие города своих регионов. Именно эти субрегиональные центры (Далянь, Нинбо, Циндао, Сямэнь, Шэньчжэнь) согласно терминологии, распространённой в официальных китайских документах, сохраняют статус «городов, отдельно
1 Цзюй — ^, тин — Jy, чу — ^, кэ — 14.
2 Кит. англ. State Commission Office for Public Sector Reform
(SCOPSR), в настоящий момент возглавляется премьером Госсовета КНР Вэнь Цзябао, его заместителем является зам. председателя КНР Си Цзиньпин.
3 Кит. (тэдасиншэнхуй).
указываемых в Госплане», уровень их полномочий несколько выше, чем у ГСПЗ из числа провинциальных столиц. В частности, доходная и расходная части их бюджета никак не связаны с провинциальным бюджетом.
Беглого взгляда на карту распределения единиц субпровинциального значения достаточно, чтобы понять, что ГЦП и ГСПЗ в совокупности включают в себя все основные экономические центры континентального Китая. Интересен пример пров. Фуцзянь, где статус ГСПЗ придан Сямэню, в то время как региональный центр — г. Фучжоу — является «обычным» городским округом. Важно отметить, что схожий с ГСПЗ статус имеет Или-Казахский автономный округ в Синьцзян-Уйгурском автономном районе и районы Пудун, Биньхай и Лянцзян1 в городах центрального подчинения Шанхай, Тяньцзинь и Чунцин, соответственно2.
Китайские учёные подчёркивают, что существующее положение не является окончательным результатом. В административных и научных кругах широко обсуждается вопрос придания статуса ГСПЗ г. Куньмину (административный центр пров. Юньнань) и г. Вэньчжоу (крупный экономический центр в пров. Чжэцзян) [3, с. 168].
Статус ГСПЗ. Необходимо понимать, что само существование и круг полномочий городов субпровинциального значения не закреплены ни в Конституции, ни в т.н. «организационных статутах» (цзучжифа3), которые регламентируют порядок формирования и деятельности различных административных органов. Фактически их статус определяется рядом подзаконных правовых актов (но не основным законом страны!), а также сложившейся практикой, что, впрочем, вполне нормально, учитывая традиционное для Китая представление об условности закона. Любопытно, что в административной системе КНР есть место и для схожего с ГСПЗ феномена уездов провинциального подчинения4 (яркий пример: Суй-фэньхэ, вышедший в конце прошлого года из подчинения Муданьцзяна).
При этом следует чётко сознавать, что феномен субпровинциальных административных единиц является порождением китайской бюрократической системы, когда огромное значение придаётся ротации кадров как по административной, так и по партийной линии. В основе этой ротации руководящих работников (ганьбу) — своеобразная «табель о рангах», согласно которой все административные должности расписаны по уровням. Как мы видим из истории, появление ГСПЗ во многом вызвано желанием центра выделить стратегически важные для страны города в особую категорию административных единиц, должность руководителей в которых
1 ;ШШЕ, й>ИЖ.
2 «Новые районы» Пудун, Биньхай и Лянцзян в составе соответствующих ГЦП наделены субпровинциальным статусом, так как их совокупная экономическая мощь вполне сравнима с отдельными крупными городами. Что касается Или-Казахско-го автономного округа с центром в г. Инин (Кульджа), то здесь «субпровинциальность» определяется тем обстоятельством, что в его состав входят отдельные полноценные единицы окружного уровня.
3 *ш>£.
4 Кит. (шэнчжигуаньши), также используются термины (шэн-
сясяньцзиши) и (фудицзиши).
была бы выше, чем в обычных городах того же уровня. Отчасти это связано с наличием в составе ГСПЗ зон экономического развития (кайфа-цюй1), в административной иерархии находящихся на уровне округа.
Разберём этот феномен на примере Даляня. Должность мэра Даляня находится на одной ступени с должностью вице-губернатора провинции. Должность руководителя зоны экономического развития Чансиндао равна должности начальника департамента (присутствует в правительстве провинциального или субпровинциального уровня, а также в министерствах) и должности мэра города окружного значения. Должность председателя народного правительства района городского подчинения Чжун-шаньцюй равна должности заместителя департамента (т.е. начальника управления) и вице-мэра города окружного значения. Должность председателя квартальной канцелярии2 равна должности начальника отдела и должности председателя правительства уездного уровня.
Особый, «повышенный» статус ГСПЗ подчёркивается также тем, что ключевые руководители (секретарь горкома КПК, председатель Народного правительства, председатель ПК СНП и председатель городского Народно-политического консультативного совета) приравнены в должностях к заместителю министра и зачастую после работы в регионе поднимаются на следующую ступень в иерархии — на должность руководителя министерства или Государственного комитета3.
Особенности функционирования. Как видим, появление феномена ГСПЗ во многом объясняется действием сугубо конъюнктурных факторов. При этом особенности их функционирования лежат исключительно в финансово-экономической сфере и определяются наличием у ГСПЗ особых привилегий в сфере экономического развития. Наделе это проявляется в том, что местные ведомства экономического контроля и управления (например, Департамент коммерции, Комитет по развитию и реформе) координируются не вышестоящими структурами провинциального уровня, а напрямую соответствующими органами Госсовета. Кроме того, Собрания народных представительств имеют больше полномочий для законодательной деятельности. ГСПЗ имеют привилегии в области создания зон экономического развития, беспошлинных зон и технопарков (зон развития новых и высоких технологий). Анализ имеющейся по данному вопросу информации показывает, что как таковые «особые полномочия» ГСПЗ, о которых упоминает каждый китайский исследователь, чётко не прописаны и зачастую определяются сложившейся практикой и большим экономическим потенциалом городов субпровинциального значения по сравнению с обычными городами окружного уровня.
1 Я£Е.
2 (в отечественной литературе также обозначается как «уличная канцелярия»).
3 Должность секретаря парткома провинциального значения сама по себе соответствует уровню министра, причём негласно ценится больше. Так, нынешний партийный шеф провинции Цзилинь Сунь Чжэнцай ранее был министром сельского хозяйства, его на этом посту сменил бывший губернатор провинции Хань Чанфу.
В сфере административного управления, формирования СНП и партийных органов ГСПЗ остаются в подчинении вышестоящих органов провинциального уровня [8]. Уникальной формой координации работы органов власти и управления ГСПЗ является Всекитайская объединённая конференция председателей постоянных комитетов Собраний народных представителей городов субпровинциального значения1, проводимая с 1985 г. по инициативе СНП г. Гуанчжоу. На конференциях, как правило, обсуждаются различные противоречия, возникающие между вышестоящими и нижестоящими инстанциями, вопросы развития института ГСПЗ.
В целом, используя ГСПЗ, Пекину оказалось легче и эффективнее осуществлять экспериментальные реформы в ключевых экономических центрах страны. Принципиальный момент заключается в том, что Центр, нацеливая тот или иной перспективный городской округ на опережающее развитие, «развязывал ему руки» с точки зрения управления хозяйством, упрощал механизм согласования и принятия решений, устраняя посредника в виде провинциального правительства. Такой подход позволил избежать издержек чрезмерного желания Центра полностью контролировать реализацию масштабных проектов.
Перспективы развития института ГСПЗ. С точки зрения развития «площадок» опережающего развития экономики и технологии, создание на базе региональных центров городов с особыми полномочиями — процесс положительный. Однако с точки зрения развития провинций, в которых находятся ГСПЗ, появление подобных институтов — скорее негативный процесс, способствующий росту дисбаланса между развитыми и слабо развитыми территориями даже внутри одной провинции, местному сепаратизму, уменьшению бюджетов провинциальных правительств; об этом пишут многие китайские исследователи [9; 10].
Вопрос будущего городов субпровинциального значения невозможно отделить от проблемы реформирования системы административно-территориального деления. В настоящее время среди экспертов по современному Китаю утвердилась точка зрения, согласно которой сложившаяся система не в полной мере удовлетворяет «вызовам времени» и должна быть оптимизирована. Правда, взгляды на эту реформу разнятся. Представители административных и партийных органов КНР, как водится, официальных заявлений на подобные темы не дают.
Примечательно, что согласно одной из концепций будущей реформы системы АТД, значительная роль отводится именно ГСПЗ. Возможно, дальнейшее расширение их полномочий приведёт к тому, что они станут в ряд с городами центрального подчинения, что в целом приведёт к увеличению единиц провинциального уровня, как уже было в Китае ко времени образования республики. Пример подобного «повышения» — «повышение» Чунцинского городского округа в 1997 г. С точки
1 Кит. англ. The National Standing Com-
mittee of Sub-provincial Municipal People’s Congresses’ Chairmen Joint Conference. 22—25 августа 2011 г. мероприятие было проведено в 26-й раз (в Чанчуне).
зрения управления это означало выведение большинства департаментов городского Народного правительства из подчинения НП провинции, однако следует отметить, что благодаря статусу ГСПЗ решение большинства ключевых вопросов развития города и так было завязано на Пекин. Так что «отделение» от провинции произошло безболезненно, тем более что следом за «званием» города центрального подчинения в Чунцин в рамках «стратегии по освоению Запада» пришли значительные дотации Центра. В партийном же механизме большое значение имеет негласная внутренняя иерархия руководителей. Иначе говоря, достаточно поставить на пост первого секретаря городского комитета КПК деятеля, номенклатурный вес которого равен или превышает авторитет «партийного шефа» провинции, чтобы тот или иной городской округ воспринимали на уровень выше. В частности, в Чунцине после его зачисления в разряд ГЦП, на смену партийным лидерам регионального масштаба пришли поистине восходящие звёзды партии: Хэ Гоцян, Ван Ян и Бо Силай.
Кроме того, перспективным представляется вариант увеличения числа единиц субпровинциального статуса по всей стране, что позволило бы сформировать на их основе своего рода полноценный уровень административно-территориального деления. Это в свою очередь вывело бы из подчинения провинциальных правительств крупные самодостаточные муниципалитеты, что могло бы увеличить эффективность управления слаборазвитыми районами и оптимизировать управление внутри единиц провинциального значения по вертикали «провинция —округ —уезд».
Существует, впрочем, и иная точка зрения, связанная с сокращением числа уровней АТД с пяти до трёх. Сторонники этого подхода предлагают ликвидировать окружной и волостной уровни, предоставив полномочия городов окружного значения уездам и расширив самоуправление на т.н. «деревенском уровне» [2]. Как видно, при реализации данного сценария ГСПЗ либо будут ликвидированы, либо укрупнены за счёт соседних округов с выделением в отдельные провинции, либо перейдут в разряд ГЦП. Основной целью данной реформы провозглашается уменьшение числа госслужащих, количества инстанций между центром принятия властных решений и исполнителями на местах, повышение борьбы против коррупции на местном уровне. Отдельные исследователи предлагают ликвидировать ГСПЗ и города, отдельно указываемые в Госплане, как проявление неравенства в политике Центра по отношению к регионам [10].
* * *
Таким образом, институт городов субпровинциального значения в КНР является следствием воздействия таких факторов, как курс на децентрализацию в экономике в 1980—1990-х гг. и стремление наиболее адекватно отобразить значимость крупных, экономически развитых городов в системе ротации руководящих кадров. Статус ГСПЗ существует де-факто, но является условным и не закреплён в действующей Конституции страны.
В настоящее время точки зрения на целесообразность существования подобного административного статуса разнятся. Несмотря на неоднозначность оценок, очевидно, что ГСПЗ могут сыграть важную роль в будущей реформе системы АТД. На их основе могут быть созданы новые ГЦП, вокруг них — сформированы новые, более компактные провинции. Наконец, одним из направлений такой реформы может быть легитимизация статуса и увеличение числа городов субпровинциального значения.
Рассмотрение феномена ГСПЗ имеет как теоретическое, так и практическое значение. Понимание особого места ГСПЗ в системе организации власти на местах позволит сотрудникам российских административных органов внести коррективы при ведении переговоров, заключении соглашений о сотрудничестве. Это же касается и специалистов по праву и экономике КНР, а также широкого круга исследователей-синологов, имеющих дело с особенностями социально-политической системы современного Китая.
ЛИТЕРАТУРА И ИСТОЧНИКИ
1. Чжунхуа жэньминь гунхэго сяньфа = Конституция КНР. Пекин: Чжунго фачжи чубаньшэ, 2009. 262 с.
2. Lan Xinren. Keeping It Simple. The prefecture will be removed from the administrative chain, in the Central Government’s plan to simplify its administrative system. URL: http://www.bjreview.cn/en/200417/nation-200417(A).htm (дата обращения: 27.06.2011).
3. Се Цинкуй, Тун Фулин. Чжэнчжи гайгэ юй чжэнфу чжуаньсин = Политическая реформа и трансформация государственной системы. Пекин: Шэхуй кэсюэ вэнь-сянь чубаньшэ, 2009. 320 с.
4. Чунцин чэнвэй цюаньго шоупи цзихуа даньлеши = Чунцин стал первым в стране городом, отдельно указываемым в Госплане. URL: http://www.gov.cn/ztzl/cqzx/ content_651881.htm (дата обращения: 10.02.2012).
5. Цзихуа даньлеши = Города, отдельно указываемые в Госплане. URL: http://baike. baidu.com/view/112105.htm (дата обращения: 10.02.2012).
6. Фушэнцзиши = Города субпровинциального значения. URL: http://baike.baidu. com/view/1044.htm (дата обращения: 10.02.2012).
7. Гоуюань гунцзы чжиду гайгэ сяоцзу тунчжи = Решения Рабочей группы Госсовета КНР по реформированию системы заработной платы. URL: http://www51labour. com/lawcenter/lawshow-34170.html (дата обращения: 10.02.2012).
8.Чжунъян цзигоу бяньчжи вэйюаньхуй иньфа «Гуаньюй фушэнцзи ногань вэнь-ти дэ ицзянь» дэ тунчжи = Сообщение Центральной комиссии КНР по реформе госсектора о принятии «Решения о некоторых вопросах в отношении городов субпровинциального значения». URL: http://www.docin.com/p-318965301. html#documentinfo (дата обращения: 10.02.2012).
9. Сяодадэши, фушэнцзиши, цзихуаданьлеши, дицзиши, сяньцзиши = Особо крупные города, города провинциального, окружного и уездного значения, города, отдельно указываемые в Госплане. URL: http://www.fxqx.com.cn/fa/lw/xf/2463.html (дата обращения: 9.02.2012).
10. Цзинь Юнсюань. Шифоу цюйсяо даньлеши = Нужно ли упразднить города, отдельно указываемые в Госплане. URL: http://blog.sciencenet.cn/home. php?mo492388&do=blog&id=417147 (дата обращения: 11.02.2012).
