CC BY
5DOI 10.47643/1815-1337_2023_8_224 УДК 342
О СОВРЕМЕННЫХ ПРОБЛЕМАХ И ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ About modern problems and prospects of development of the institute of public control in Russia at the municipal level
ГОНЧАРОВ Виталий Викторович,
кандидат юридических наук, доцент, декан факультета высшего образования
Политехнического института (филиала) в г. Таганроге
ФГБОУ ВО «Донской государственный технический университет».
347904, Россия, Ростовская обл., г. Таганрог, ул. Петровская, 109 а.
ORCID: 0000-0003-3029-4727;
E-mail: niipgergo2009@mail.ru;
Goncharov Vitaly Viktorovich,
Candidate of Law, Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education of the Polytechnic Institute (branch) in Taganrog, Don State Technical University. 347904, Russia, Rostov Region, Taganrog, Petrovskaya str., 109 a. ORCID: 0000-0003-3029-4727; E-mail: niipgergo2009@mail.ru
Краткая аннотация. Настоящая статья посвящена конституционно-правовому анализу современных проблем и перспектив развития института общественного контроля в России на муниципальном уровне. В работе обосновывается место и роль института общественного контроля в системе юридических гарантий конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства. В статье формализованы и исследуются проблемы, препятствующие организации и осуществлению мероприятий общественного контроля на уровне муниципальных образований. Автором разработана система мероприятий по разрешению указанных проблем, в том числе, путем внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации и действующее законодательство. В работе использованы различные методы научного исследования: формально-логический; сравнительно-правовой; историко-правовой; статистический; социологический; метод анализа конкретных правовых ситуаций. Целью исследования является не только выявление проблем, препятствующих развитию общественного контроля на муниципальном уровне, но и формализация и обоснование перспективных направлений развития данного института гражданского общества.
Abstract: This article is devoted to the constitutional and legal analysis of modern problems and prospects for the development of the institute of public control in Russia at the municipal level. The paper substantiates the place and role of the institution of public control in the system of legal guarantees of the constitutional principles of democracy and the participation of society in the management of state affairs. The article formalizes and explores the problems that hinder the organization and implementation of public control measures at the municipal level. The author has developed a system of measures to resolve these problems, including by making amendments and additions to the Constitution of the Russian Federation and current legislation. Various methods of scientific research are used in the work: formal-logical; comparative-legal; historical-legal; statistical; sociological; method of analyzing specific legal situations. The purpose of the study is not only to identify problems that hinder the development of public control at the municipal level, but also to formalize and substantiate promising directions for the development of this institution of civil society.
Ключевые слова: проблемы; перспективы; развитие; институт; общественный контроль; народовластие; конституционные принципы; Российская Федерация; муниципальный; общественная палата.
Keywords: problems; prospects; development; institution; public control; democracy; constitutional principles; Russian Federation; municipal; public chamber.
Для цитирования: Гончаров В.В. О современных проблемах и перспективах развития института общественного контроля в России на муниципальном уровне // Право и государство: теория и практика. 2023. № 8(224). С. 224-227. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_8_224.
For citation: Goncharov V.V. About modern problems and prospects of development of the institute of public control in Russia at the municipal level//Law and state: theory and practice. 2023. No. 8(224). pp. 224-227. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_8_224.
Статья поступила в редакцию: 24.07.2023
Введение.
Вопросы организации общественного контроля на муниципальном уровне широко исследованы в работах Р. В. Горнева, [4, с. 35-37] Н. Н. Кулешовой, [6, с. 41-44] А. Марасуловой, [7, с. 90-92] С. М. Мироновой, [8, с. 54-58] Д. С. Михеева, [9, с. 136-139] Т. Н. Михеевой, [10, с. 177-182; 11, с. 11, с. 52-61] А. А. Саморукова, [13, с. 217-219] Л. Чихладзе, [15, с. 20-21] а также многих других авторов. Представляется, что в силу многочисленности муниципальных органов власти, их максимальной вовлеченности в проблемы реализации, охраны и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, проведение анализа современных проблем и перспектив развития института общественного контроля на муниципальном уровне представляет большую актуальность и научно-практическую значимость, чем и обусловлен выбор настоящей темы исследования.
Основной текст.
Согласно Конституции Российской Федерации, ее многонациональный народ имеет статус носителя суверенитета и единственного источника власти в стране, реализующего свои властные полномочия как самостоятельно (например, через институты свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (в частности, через деятельность органов публичной власти и их должностных лиц). Однако, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, обеспечивающих их реализацию, охрану и защиту, важнейшим из которых выступает институт общественного контроля. При этом, как следует из статьи 5 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», институт общественного контроля
выступает в качестве юридической гарантии реализации и защиты всей системы прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций (которые уполномочены данным Федеральным законом участвовать в организации и осуществлении общественного контроля в стране).
Особую актуальность и значимость данный институт общественного контроля играет в жизни муниципальных образований в нашей стране. В этой связи, Л. Г. Цымбал справедливо отмечает, что наличие широко развитого института общественного контроля в конкретном муниципальном образовании повышает его привлекательность как в глазах граждан (проживающих на данной территории, либо планирующих на нее переехать), а также потенциальных инвесторов (особенно в социально-культурные проекты). [14, с. 217-219] Действительно, от степени охвата мероприятиями общественного контроля деятельности, актов и решений органов публичной власти, муниципальных и государственных организаций, иных субъектов, наделенных правом реализации отдельных публичных полномочий на территории муниципального образования, зависит, во многом, и степень реализации всех конституционных принципов, а также прав, свобод и законных интересов как физических, так и юридических лиц.
Однако, как справедливо отмечает ряд авторов, [3, с. 11-15; 5, с. 3-13] формирование и функционирование института общественного контроля на уровне муниципальных образований связаны с многочисленными проблемами, в числе которых можно выделить следующие:
Во-первых, определенные трудности в организации и осуществлении мероприятий общественного контроля на муниципальном уровне создает отсутствие формализации данного института гражданского общества в Конституции Российской Федерации, в которой термины «гражданское общество» и «общественный контроль» не употребляются в принципе. Возникает парадоксальная ситуация, когда субъекты общественного контроля, не упомянутые в Основном законе страны, уполномочены федеральным законодательством на организацию и проведение контрольных мероприятий в отношении органов местного самоуправления (а ему посвящена отдельная глава Конституции страны), а также в отношении муниципальных организаций и иных субъектов, которым делегировано право осуществления отдельных публичных полномочий. Подобное «игнорирование» Основным законом института общественного контроля после широкомасштабных поправок в Российскую Конституцию, осуществленных в 2020 году, уже нельзя списать на то, что данный институт гражданского общества не был известен ранее российской правовой системе (так как федеральные законы об общественном контроле в России принимались, начиная с 2005 года, когда одним из них был закреплен статус и полномочия Общественной палаты Российской Федерации). Ни одна из вышеназванных поправок не коснулась института общественного контроля (например, не был институционализирован в Основном законе правовой статус и полномочия Общественной палаты страны).
В этой связи, представляется необходимым формализовать в Конституции Российской Федерации институт общественного контроля, закрепив его либо в отдельных статьях, либо внеся в структуру Основного закона отдельную главу, посвященную основам гражданского общества в стране. При этом, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, [1] при разработке различных проектов Конституции Российской Федерации (до ее принятия в 1993 году) некоторые из них содержали упоминания гражданского общества и возможность осуществления им контроля за органами государственной власти и местного самоуправления, но в итоговый проект, который и был принят на всенародном референдуме, данные предложения не вошли.
Представляется, что в Основном законе страны следует детализировать понятие общественного контроля, закрепить его основные принципы, формы, виды мероприятий, перечень объектов и субъектов, либо исчерпывающий перечень идентифицирующих их признаков. Кроме того, следует закрепить механизм взаимодействия субъектов общественного контроля с механизмом публичной власти в стране. Применительно к муниципальному уровню, в главе Конституции России, посвященной местному самоуправлению, следует предусмотреть специфические формы и виды мероприятий общественного контроля на уровне муниципальных образований.
Во-вторых, определенной проблемой в организации и осуществлении мероприятий общественного контроля на муниципальном уровне выступает то обстоятельство, что Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ не содержит отдельного раздела или главы, посвященной вопросам, с одной стороны, формирования и функционирования общественных палат (советов) муниципальных образований, а с другой стороны, организации и осуществления общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений органов местного самоуправления, их должностных лиц, муниципальных организаций, иных лиц, наделенных законодательством правом осуществлять отдельные муниципальные полномочия.
В этой связи, представляется необходимым, дополнить вышеназванный Федеральный закон отдельной главой 5.1 «Общественный контроль на муниципальном уровне», в которой следует закрепить: а) порядок формирования общественных палат (советов) муниципальных образований; б) право их формирования за представительными органами местного самоуправления; в) основы правового статуса и полномочий данной разновидности субъектов общественного контроля в Российской Федерации; в) механизм взаимодействия общественных палат (советов) муниципальных образований, с одной стороны, с органами публичной власти, находящимися на территории муниципального образования, а с другой стороны, с иными субъектами общественного контроля (в том числе - с иными организационными структурами общественного контроля).
В-третьих, значительной проблемой в организации и функционировании института общественного контроля на муниципальном уровне выступает отсутствие закрепления в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ специфических форм, методов и видов мероприятий общественного контроля, которые можно было бы использовать именно на уровне муниципальных образований (в том числе - общественными палатами (советами) муниципальных образований). Для разрешения указанной проблемы можно использовать, например, зарубежный опыт функционирования общественного контроля. Например, согласно Закону США «О свободе электронной информации» 1996 года, органы власти, особенно на муниципальном уровне, обязаны в рамках обеспечения принципа «прозрачности и участия» (который является аналогом российского ин-
ститута общественного контроля, хоть и реализуется более широким кругом субъектов с более репрезентативной выборкой форм, методов и видов контрольных мероприятий) предоставлять гражданам и общественным организациям любые документы и индексы, издаваемые органами публичной власти в свободном доступе в своеобразных «электронных читальных комнатах», обеспечивать пункты двухсторонней связи с органами местной власти. [12] При этом, граждане и общественные организации вправе направлять публичные запросы, петиции, обязательные для рассмотрения муниципальными органами власти США. В большинстве штатов США граждане вправе направлять вышеназванные обращения в муниципальные органы власти по электронной почте, либо через определенные сайты, которые предусматривают возможность обратной связи с идентифицированными пользователями. Данные пользователи могут выдвигать на данных сайтах (регистрировать для публичного рассмотрения) петицию, запрос на открытие публичного доступа к информации, обращение. Если они будут поддержаны определенным числом граждан, то их передают на обязательное рассмотрение (в отдельных случаях - исполнение) соответствующим муниципальных службам. Данные субъекты имеют право осуществления гражданского контроля над местными лечеными учреждениями, местными правоохранительными органами (службами местных шерифов). Заседания муниципальных органов власти в США открыты для посещения представителям гражданского общества.
В-четвертых, вышеназванная проблема отчасти обусловлена тем, что специфические формы, методы и виды мероприятий общественного контроля, которые могут быть использованы на муниципальном уровне, недостаточно разработаны и в отечественной научной и учебной литературе. В этой связи, Общественной палате Российской Федерации следует инициировать организацию и проведения конкурсов научных и научно-образовательных проектов, посвященных проблематике общественного контроля на уровне муниципальных образований (а также проблематике организации и функционирования общественных палат и советов муниципальных образований). Кроме того, Общественной палате страны совместно с министерством науки и высшего образования необходимо разработать программу подготовки кадров для субъектов общественного контроля (уровня бакалавариат, специалитет, магистр).
В-пятых, существенной проблемой в организации и функционировании общественного контроля на муниципальном уровне выступает то обстоятельство, что региональное законодательство об общественном контроле в значительной мере не унифицировано (в том числе, и в части правового регулирования основ формирования и функционирования субъектов общественного контроля в муниципальных образованиях конкретного субъекта России). Например, в регионах страны нет единого подхода относительно возможности участия общественных палат (советов) муниципальных образований в формировании общественных палат субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены указанные муниципалитеты. В этой связи, Общественной палате страны совместно с министерством юстиции Российской Федерации следует провести мероприятия по унификации регионального законодательства об общественном контроле (с использованием передового опыта отдельных регионов, прежде всего - города Москвы).
В-шестых, определенную проблему в организации и проведении мероприятий общественного контроля на уровне муниципальных образований составляет и отсутствие унификации муниципальных нормативно-правовых актов об общественном контроле. Прежде всего, не во всех муниципальных образованиях приняты муниципальные нормативно-правовые акты об общественном контроле. Во многих муниципальных образованиях не созданы муниципальные общественные палаты (советы). Это, отчасти, связано с тем, что после реформы местного самоуправления, когда его система стала многоуровневой, в стране насчитывается несколько тысяч муниципальных образований. При этом, муниципальные бюджеты подавляющего числа муниципальных образований носят дотационный характер, что влияет на возможность создания общественных палат (советов) муниципальных образований, а также финансирования их деятельности за счет средств данных бюджетов (в частности, путем создания муниципальных учреждений «Аппарат общественной палаты (совета) муниципального образования»). Разрешение указанной проблемы требует, с одной стороны, проведения анализа нормативно-правовой базы общественного контроля всех муниципальных образований силами Общественной палаты страны и министерства юстиции Российской Федерации в целях унификации муниципальных нормативно-правовых актов, регулирующих правовые основы общественного контроля в муниципалитетах, а также формирование и функционирование общественных палат (советов) муниципальных образований. Как мы уже отмечали в ранее проведенных исследованиях, как вариант, на федеральном уровне следует разработать и принять модельное положение «Об общественном контроле в муниципальном образовании». [2, с. 31-37] При этом, небольшие муниципальные образования смогут не принимать отдельное положение об общественном контроле в данном муниципальном образовании, а воспользуются его модельным вариантом. С другой стороны, Федеральному центру следует разработать Федеральную программу финансового содействия муниципальным образованиям в части создания и функционирования общественных палат (советов) муниципальных образований. Как вариант, данная программа может предусматривать совместное государственно-частное финансирование данных расходов (с привлечением средств российских юридических лиц, а также граждан страны). Принятие данной программы позволит создать указанную разновидность субъектов общественного контроля во всех муниципальных образованиях.
В-седьмых, важной проблемой в функционировании общественного контроля на муниципальном уровне выступает и отсутствие закрепления в российском законодательстве действенных мер ответственности должностных лиц органов публичной власти (включая - муниципальных) за противодействие законной деятельности представителей субъектов общественного контроля. В этой связи, в УК РФ и КоАП следует внести изменения и дополнения, позволяющие привлекать к уголовной и административно-правовой ответственности вышеназванных должностных лиц, например, за не предоставление информации представителям субъектов общественного контроля по их запросу, предоставление недостоверной информации, за насилие, либо угрозы его применения в отношении указанных лиц.
В-восьмых, значительной проблемой, препятствующей организации и проведению мероприятий общественного контроля на муниципальном уровне, выступает слабое использование субъектами общественного контроля современных информационно-коммуникационных техно-
логий. Не все из них имеют самостоятельные сайты в сети «Интернет». Отчасти, это обусловлено слабым финансированием их деятельности. В этой связи, в рамках выше нами предложенной Федеральной программы финансового содействия муниципальным образованиям в части создания и функционирования общественных палат (советов) муниципальных образований следует предусмотреть возможность создания и функционирования указанных электронных площадок за счет средств федерального бюджета. Как вариант, Правительству Российской Федерации совместно с Общественной палатой Российской Федерации необходимо разработать типовые электронные площадки для субъектов общественного контроля.
Заключение.
В ходе проведенного научного исследования был сделан ряд выводов, в числе которых можно выделить следующие:
1. Институт общественного контроля является важнейшей юридической гарантией реализации, охраны и защиты системы конституционных принципов, а также прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
2. Данный институт гражданского общества выступает также основной юридической гарантией реализации гражданами России своего право на организацию и осуществление местного самоуправления.
3. Формирование и функционирование института общественного контроля на муниципальном уровне связано с многочисленными проблемами, обусловленными отсутствием: а) унификации муниципальных нормативно-правовых актов об общественном контроле; б) указанных нормативно-правовых актов в ряде муниципальных образований; в) общественных палат и советов в значительной части небольших по числу жителей муниципальных образований; г) надлежащего финансирования системы общественного контроля из бюджетов всех уровней; д) надлежащего использования современных информационно-коммуникационных технологий; е) использования позитивного опыта зарубежных государств в данном вопросе.
4. Разрешение указанных проблем требует разработки и принятия системы изменений и дополнений в Конституцию России, законодательство о местном самоуправлении, об общественном контроле. Кроме того, необходимо разработать и реализовать ряд федеральных программ, направленных на развитие системы общественного контроля на муниципальном уровне.
Библиография:
1. Гончаров В. В. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. М.: Alicegroup, 2019. - 256 с.
2. Гончаров В. В. О необходимости разработки и принятия в России на федеральном уровне модельного положения «Об общественном контроле в муниципальном образовании» (конституционно-правовые аспекты) // Вестник Гродненского государственного университета имени Янки Купалы. Серия 4. Правоведение. - 2020. -Т. 10. - № 3. - С. 31-37.
3. Goncharov V. V. Public chambers (councils) in municipalities in Russia as subject of public control // Право. Экономика. Психология. - 2022. - № 4 (28). - С. 11-15.
4. Горнев Р. В. Проблемы осуществления общественными объединениями общественного контроля на муниципальном уровне // Марийский юридический вестник. - 2015. - № 2 (13). - С. 35-37.
5. Гриб В. В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 11. - С. 3-13.
6. Кулешова Н. Н. Общественный контроль как форма реализации конституционных прав граждан в конституционном и муниципальном законодательстве // Закон и право. - 2015. - № 1. - С. 41 -44.
7. Марасулова А. Общественный контроль на муниципальном уровне в Республике Казахстан // Образование и право. - 2019. - № 7. - С. 90-92.
8. Миронова С. М. Общественный финансовый контроль на муниципальном уровне: правовое регулирование и практика применения // Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: Политология и социология. - 2017. - № 1. - С. 54-58.
9. Михеев Д. С. Гласность и общественный контроль за деятельностью власти на муниципальном уровне // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2015. - № 6-1 (56). - С. 136-139.
10. Михеева Т. Н., Белоусов Е. И. Общественный контроль на муниципальном уровне: анализ новелл законодательства // Актуальные проблемы экономики и права. - 2015. - № 2. - С. 177-182.
11. Михеева Т. Н., Михеев Д. С. Повышение гражданского участия в общественном контроле на муниципальном уровне // Правоприменение. - 2023. - Т. 7. -№ 1. - С. 52-61.
12. Прозрачность и участие: Общественный контроль 2.0 в США и Европе // Фонд открытой новой демократии. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://fondfond.org/wp-content/uploads/report-control.pdf (дата обращения: 14.07.2023).
13. Саморуков А. А. Общественный контроль за землепользованием на муниципальном уровне // Новая наука: Проблемы и перспективы. - 2017. - № 1-1. - С.
217-219.
14. Цымбал Л. Г. Общественный контроль как фактор привлекательности территории // Научный альманах. - 2016. - № 3-4 (17). - С. 188-192.
15. Чихладзе Л. О проблемах общественного контроля на муниципальном уровне // Самоуправление. - 2016. - № 5 (99). - С. 20-21.
References:
1. Goncharov V. V. Constitutional and legal foundations of public control in the Russian Federation. Moscow: Alicegroup, 2019. - 256 p.
2. Goncharov V. V. On the need to develop and adopt in Russia at the federal level a model provision "On public control in municipal education" (constitutional and legal aspects) // Bulletin of the Yanka Kupala Grodno State University. Series 4. Jurisprudence. - 2020. - Vol. 10. - No. 3. - pp. 31-37.
3. Goncharov V. V. Public chambers (councils) in municipalities in Russia as subject of public control // Pravo. Economy. Psychology. - 2022. - № 4 (28). - Pp. 11-15.
4. Gornev R. V. Problems of implementation of public control by public associations at the municipal level // Mari Legal Bulletin. - 2015. - № 2 (13). - Pp. 35-37.
5. Grib V. V. Actual problems of legal development of the institute of public control in the Russian Federation // Constitutional and municipal law. - 2015. - No. 11. - pp.
3-13.
6. Kuleshova N. N. Public control as a form of realization of constitutional rights of citizens in constitutional and municipal legislation // Law and law. - 2015. - No. 1. - pp.
41-44.
7. Marasulova A. Public control at the municipal level in the Republic of Kazakhstan // Education and Law. - 2019. - No. 7. - pp. 90-92.
8. Mironova S. M. Public financial control at the municipal level: legal regulation and practice of application // Scientific Bulletin of the Volgograd branch of the RANEPA. Series: Political Science and Sociology. - 2017. - No. 1. - pp. 54-58.
9. Mikheev D. S. Glasnost and public control over the activities of the authorities at the municipal level // Historical, philosophical, political and legal sciences, culturology and art criticism. Questions of theory and practice. - 2015. - № 6-1 (56). - Pp. 136-139.
10. Mikheeva T. N., Belousov E. I. Public control at the municipal level: analysis of legislative novelties // Actual problems of economics and law. - 2015. - No. 2. - pp.
177-182.
11. Mikheeva T. N., Mikheev D. S. Increasing civic participation in public control at the municipal level // Law enforcement. - 2023. - Vol. 7. - No. 1. - pp. 52-61.
12. Transparency and participation: Public Control 2.0 in the USA and Europe // Open New Democracy Foundation. [electronic resource]. Access mode: http://fondfond.org/wp-content/uploads/report-control.pdf (accessed: 07/14/2023).
13. Samorukov A. A. Public control over land use at the municipal level // New Science: Problems and prospects. - 2017. - No. 1-1. - pp. 217-219.
14. Tsymbal L. G. Public control as a factor of attractiveness of the territory // Scientific Almanac. - 2016. - № 3-4 (17). - P. 188-192.
15. Chikhladze L. On the problems of public control at the municipal level // Self-government. - 2016. - № 5 (99). - Pp. 20-21.
