CC BY
31
о совершенствовании методов выравнивания бюджетной
обеспеченности в системе межбюджетных отношений региона
Л.и. ушвицкий,
доктор экономических наук, профессор,
A.B. МАЛЕЕВа, кандидат экономических наук, доцент,
а.а. Соколова,
старший преподаватель кафедры «Финансы и кредит» Северо-Кавказский государственный технический университет
Развитие системы межбюджетных отношений предполагает проведение на региональном и местном уровнях самостоятельной бюджетно-налоговой политики. Ее основной целью должно стать создание условий для формирования местных бюджетов, позволяющих обеспечить равный доступ к получению государственных и муниципальных услуг на всей территории региона.
Основой для формирования внутрирегиональной системы межбюджетных отношений является Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 №145-ФЗ, Федеральный закон от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также методические рекомендации для субъектов РФ по регулированию межбюджетных отношений на региональном уровне1.
Требования к новой системе межбюджетных отношений состоят в следующем: формирование двух уровней местных бюджетов (районного и поселенческого); определение перечня собственных полномочий органов власти; введение субвенций на делегированные государственные полномочия; долгосрочное закрепление доходов за бюджетами всех уровней; использование принципа объективности при выравнивании бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов; введение «отрицательных трансфертов»; установление института временной финансовой администрации.
1 Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений (утв. приказом Минфина России от 27.08.2004 № 243).
Отсюда следует, что действовавшая система не адекватна условиям нового федерального законодательства по вопросам местного самоуправления и предполагает разработку методических основ оказания финансовой помощи местным бюджетам.
Региональная система горизонтального выравнивания доходной части местных бюджетов при реализации Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» выполняет функции с набором следующих инструментов (рис. 1):
- стимулирование развития налоговой базы — нормативы отчислений от налогов;
- обеспечение финансовых возможностей из фондов: регионального фонда финансовой поддержки поселений (РФФПП), регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (РФФПМР), районного фонда финансовой поддержки поселений (районный ФФПП);
- выполнение приоритетных задач через создание фонда муниципального развития (РФМР), фонда софинансирования социальных расходов (РФССР), фонда реформирования муниципальных финансов (РФРМФ). Одновременно изменена «степень свободы»
в построении взаимоотношений с местными бюджетами:
- распределение средств между различными инструментами финансовой помощи — органы власти субъекта РФ формулируют цели,
Рис. 1. Модернизированная региональная система горизонтального выравнивания
на достижение которых направлена передача финансовых средств из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты посредством межбюджетного регулирования (обеспечение местных органов власти средствами на исполнение переданных им федеральных и региональных полномочий, выравнивание бюджетной обеспеченности, стимулирование деятельности местных органов власти в том или ином направлении; проведение активной экономической политики);
- обязательная передача по единым и (или) дифференцированным нормативам НДФЛ дополнительно не менее 10% от доходов по налогу в консолидированном бюджете субъекта РФ;
- использование только единых нормативов от собственных налоговых доходов (кроме НДФЛ) для муниципалитетов одного типа (по городским образованиям норматив определяется как сумма закрепленных за поселением и районом), что сокращает возможности органов власти субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Поэтому субъектам РФ, для которых характерен большой разброс подушевых бюджетных доходов муниципалитетов по местным и закрепленным налогам, следует с большей осторожностью определять максимально
возможные единые нормативы отчислений;
- средства на выравнивание бюджетной обеспеченности местным бюджетам предоставляются через фонды финансовой поддержки, при этом субъекты РФ могут делегировать полномочия муниципальным районам по финансовой поддержке поселений;
- использование «отрицательных трансфертов» из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований — субвенции, перечисляемые в региональные ФФПП и региональные ФФПМР (пороговый уровень установлен не ниже двукратного среднего уровня подушевых расчетных налоговых доходов всех муниципалитетов соответствующего типа, размер изъятия не должен быть более 50% от средств превышения над пороговым уровнем);
- при обеспечении финансовых возможностей из фондов субъект РФ имеет право выбора варианта выравнивания (выравнивание бюджетной обеспеченности, подушевое выравнивание);
- распределение средств через любой из фондов должно осуществляться по единой методике и/или исходя из единых для всех муниципальных образований данного типа критериев и условий, установленных законом субъекта РФ (решением муниципального района).
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
11
Таблица 1
Фонды финансовой поддержки муниципальных образований
Характеристика Региональный ФФПП (поселений) Региональный ФФПМР(ГО) Районный ФФПП
Источник средств Собственные доходы субъекта РФ Субвенции из бюджетов сверхобеспеченных поселений Собственные доходы субъекта РФ Субвенции из бюджетов сверхобеспеченных районов (городских округов) Собственные доходы района
Получатели дотаций Все городские поселения (включая городские округа) и сельские поселения, у которых уровень расчетных налоговых доходов не превышает двукратного среднего уровня Все районы (городские округа), у которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности не превышает установленного критерия выравнивания Все поселения, у которых уровень расчетной обеспеченности не превышает установленного критического уровня
Принцип расчета дотаций На душу населения Выравнивание расчетной бюджетной обеспеченности с учетом объективных различий На душу населения Выравнивание расчетной бюджетной обеспеченности с учетом объективных различий
Форма передачи средств Дотации Дополнительные нормативы НДФЛ Субвенции районам (при делегировании полномочий) Дотации Подушевые трансферты (дополнительные нормативы НДФЛ) Дотации
В новой редакции Федерального закона от 23.12.2004 № 174-ФЗ Бюджетного кодекса РФ установлена возможность создания районного фонда муниципального развития в целях передачи бюджетам поселений субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения, а также районного фонда софинансирования социальных расходов для передачи средств в целях поддержки финансового обеспечения приоритетных социально значимых расходов бюджетов поселений.
показатели расщ
Кодексом также допускается возможность использования и иных форм финансовой поддержки муниципалитетов, в том числе — бюджетных кредитов.
В процессе горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов основным является вопрос распределения финансовой помощи между местными бюджетами. Наиболее актуальной проблемой остается формирование фондов финансовой поддержки муниципальных образований в условиях двухуровневой системы местного самоуправления (табл. 1).
Таблица 2
(еления ФФпмр
Показатели Сумма, тыс. руб.
1. Прогноз доходов консолидированного бюджета СК 21 839 727
2. Прогноз доходов бюджетов поселений в 2005 г. 1 542 074
3. Прогноз доходов бюджетов МР(ГО) в 2005 г. 2 233 467
4 Прогноз собственных доходов бюджета субъекта в 2005 г. 17 804 414
5. Доля собственных доходов бюджета субъекта РФ, идущая на формирование ФФПМР, % 10,1
6. Доля расходов МР (ГО) в расходах консолидированного бюджета 18,6
7. План ФФПРМР 1 798 245,9
8. Прогноз поступления налога на добавленную стоимость в консолидированный бюджет субъекта РФ 6 032 913
9. Средний норматив отчислений от НДФЛ, переданный муниципалитетам в счет дотаций из ФФПМР(ГО), % 10
10. Замена трансферта дифференцированными нормативами НДФЛ 603 291,3
11. Средний уровень подушевых налоговых доходов МР (ГО) 1,52
12. Пороговый уровень применения «отрицательного трансферта» 3,04
13. Процент изъятия «отрицательного трансферта» 50
14. Сумма «отрицательного трансферта» (субвенции) 35 445,39
15. Итого объем ФФПМР для выравнивания бюджетной обеспеченности 1 230400
16. Критерий выравнивания бюджетной обеспеченности МР (ГО) при пропорциональном сокращении разрыва 1,82
Таблица 3
доля средств межбюджетного регулирования через установление дифференцированных
нормативов отчислений от налогов
Показатели 2004 г. 2005 г.*
Поступление налоговых платежей, тыс. руб. 3 487 798 5 645 186
Из них по дифференцированным нормативам 4 623 736 2 026 228
Доля в общем объеме поступлений 0,754325 0,35893
* — Прогноз консолидированного бюджета Ставропольского края на 2005 г. по НДФЛ.
При этом бюджеты поселений выравниваются как из регионального фонда (по упрощенной формуле на основе «подушевого» принципа), так и из районного фонда — на основе расчетной бюджетной обеспеченности. Функции по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений могут быть делегированы (с предоставлением субвенций) районам.
Бюджеты районов и городских округов выравниваются из средств регионального бюджета. Часть финансовой помощи поселениям и районам (округам) может быть заменена дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц.
Идеология построения межбюджетных отношений в Ставропольском крае на 2005 г. определена из необходимости реализации Федерального закона от 06.10.2003№ 31-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Нормативной базой новой системы служит Закон Ставропольского края от 05.08.2003 № 30-кз «О бюджетном процессе в Ставропольском крае» и Закон Ставропольского края от 31.12.2004 №117-кз «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае».
В табл. 2 приведены входные параметры модели расчета выравнивающих трансфертов из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (МР) (городских образований (ГО) Ставропольского края.
Оценка распределения средств регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов свидетельствует, что объем фонда спрогнозирован на уровне 10,1% от суммы собственных средств бюджета субъекта РФ. Расчетный объем фонда увеличивается на сумму «отрицательных трансфертов» (субвенций из местных бюджетов) из муниципальных районов (городских округов).
Инструмент межбюджетного регулирования — «отрицательных трансфертов» узаконен в РФ, в связи с установлением единых нормативов по налогам субъектам РФ и муниципальным образованиям. При этом его использование ограничено законодательными установленными рамками:
- пороговый уровень—не ниже двукратного среднего уровня подушевых расчетных налоговых доходов всех муниципалитетов соответствующего типа;
- размер изъятия — не выше 50% от средств превышения над пороговым уровнем.
Причем отчисления от регулирующих налогов, закрепленные по единым нормативам, не могут в полной мере выполнять регулирующей функции (так как не учитывают особенностей каждой территории: разный налоговый потенциал, численность населения, степень развития социальной инфраструктуры и пр.), а Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ не позволяет принимать специфических региональных решений по данному вопросу.
Оценка межбюджетного регулирования на примере Ставропольского края показала, что объемы регулирования сократятся более чем в 2 раза (табл. 3).
В свою очередь «отрицательные трансферты» являются дополнительными источниками для бюджетного выравнивания, что крайне важно, учитывая ограниченность средств региональных бюджетов на цели финансовой поддержки муниципалитетов.
В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ в целях выравнивания финансовых возможностей муниципальных образований может применяться метод, заключающийся в предоставлении одинакового объема финансовой помощи в расчете на одного жителя всем муниципальным образованиям (с возможной корректировкой на поправочный коэффициент бюджетных расходов).
На цели подушевого выравнивания отведена часть ФФПМР Ставропольского края, равная сумме замещения трансфертов дифференцированными нормативами.
Данный способ целесообразно использовать в том случае, если объективная оценка налогового потенциала представляется затруднительной, поскольку для его применения не требуется знать значений бюджетной обеспеченности муниципалитетов, а лишь значения численности населения (и, в случае необходимости, ценовых факторов). Однако решение о применении этого метода следует принимать, учитывая также изначальную дифференциацию бюджетной обеспеченности, т. е. исключать высокообеспеченные
муниципалитеты (перечисляющие «отрицательные трансферты»). При этом важно учитывать, что бюджетная обеспеченность этих муниципальных образований не должна быть ниже бюджетной обеспеченности муниципальных образований, получающих финансовую помощь из этих фондов. Так, по г. Ставрополю бюджетная обеспеченность до и после выравнивания остается максимальной.
Выравнивание бюджетной обеспеченности может производиться различными методами, в частности методом пропорционального выравнивания, выравнивания до максимально возможного уровня и комбинированным методом.
Следует отметить, что если «пропорциональное выравнивание» в большей степени ориентировано на создание стимулов к развитию собственного налогового потенциала, то в процессе выравнивания до максимально возможного уровня или «гарантированного минимума» реализуется принцип социальной справедливости, так как весь объем текущей финансовой помощи концентрируется в наименее обеспеченных муниципальных образованиях.
В результате, первый подход можно считать «экономически ориентированным», второй — «социально ориентированным».
Существующее выравнивание муниципальных районов Ставропольского края с применением только метода пропорционального выравнивания необоснованно. Необходим комплексный подход к выравниванию, позволяющий дополнительно учитывать «социальный» фактор выравнивания наиболее нуждающихся муниципальных образований до максимально возможного уровня.
Объем средств, недостающих для достижения уровня бюджетной обеспеченности, установленного в качестве критерия выравнивания бюджетной обеспеченности пропорциональным методом, определяется:
О, = Нусл, • Д • (К - БО,), (1)
где Д — средние подушевые налоговые доходы всех муниципальных образований одного типа в прогнозируемом году;
Нусл, — численность условных потребителей бюджетных услуг;
К — критерий выравнивания бюджетной обеспеченности;
БО, — уровень бюджетной обеспеченности /-го муниципального образования до распределения средств фонда финансовой поддержки. При этом численность условных потребителей бюджетных услуг определяется следующим образом:
Нусл; = Н. • ИБР;, (2)
где Н, — численность населения муниципального образования /;
ИБР,—индекс бюджетных расходов или поправочный коэффициент расходных потребностей /-го муниципального образования; В качестве критерия выравнивания в Ставропольском крае принимается уровень бюджетной обеспеченности МР (ГО), соответствующий среднему уровню расходных обязательств МР (ГО) в планируемом году — 1,82.
Расчет средств на выравнивание бюджетной обеспеченности до максимально возможного уровня определяется:
Ф, = (БОмв — БО,). (Нусл,• Д), (3)
где БОМВ — максимально возможный уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований, до которого осуществляется выравнивание.
Максимально возможный уровень бюджетной обеспеченности, до которого осуществляется выравнивание, определяется на основе общего объема средств на выравнивание бюджетной обеспеченности — фонда финансовой поддержки. Для лучшей сходимости расчетов можно использовать метод Зейделя, представляющий некоторую модификацию метода итераций. Основная его идея заключается в том, что при вычислении (п + 1)-го приближения неизвестной (критерия выравнивания) К, (БОмв) учитываются уже вычисленные ранее (п + 1)-е приближения неизвестных К, К, •••, К ,.
1' 2' ' г — 1
В общем виде критерий выравнивания определяется по формуле:
К+1 = Ф / (Н • Д) БО, *• Нусл, / Н,(4) где БО, * — принимает значения:
* = IБ О, если Б О, < К ' 1 Кв, если БО , > Кп п = 0, 1, 2 • N.
После распределения каждой части фонда финансовой поддержки определяется уровень бюджетной обеспеченности муниципалитетов, который в дальнейшем становится объектом выравнивания.
Входные параметры для использования комбинированной модели выравнивания бюджетной обеспеченности представлены в табл. 4.
Графически использование комбинированного метода можно представить на рис. 2.
(5)
Таблица 4
распределение средств ФФпмр комбинированным методом выравнивания бюджетной обеспеченности
Показатели Сумма, тыс. руб.
1. Итого объем ФФПМР для выравнивания бюджетной обеспеченности 1 230 400
2. Метод пропорционального выравнивания
- доля фонда, распределяемая на первом этапе пропорционального сокращения разрыва, % 90
- объем фонда для пропорционального сокращения разрыва 1 107 360
- критерий выравнивания (средний уровень БО) 1,480
3. Метод выравнивания до максимально возможного уровня
- доля фонда, распределяемая на втором этапе сокращения разрыва, % 10
- объем фонда для сокращения разрыва до максимально возможного уровня 123 040
- критерий выравнивания (минимально гарантированный) 1,409
рис. 2. Комбинированный метод выравнивания бюджетной
23 25 14 6 5 2 8 7 19 15 4 10 11 3 20 17 1 26 18 22 24 12 31 32 13 28 21 30 29 9 16 27 34 33 35
Код района
□ - БО до □ - БО после пропорционального выравнивания
■ — БО после максимально возможного выравнивания
В этом случае обеспечивается стимулирующий эффект для одной группы муниципалитетов, которые получают финансовую помощь по пропорциональному методу, но не получают по обеспечению максимально возможного. Если судить по коэффициенту Джини, то применение комбинированного метода позволяет снизить неравномерность бюджетной обеспеченности местных бюджетов Ставропольского края почти в 10 раз и при этом достигать стимулирующего эффекта.
В целях большей простоты процедуры распределения средств рекомендуется для каждого вида фондов финансовой поддержки использовать не более двух способов распределения.
Причем формализация распределения региональных и районных фондов финансовой поддержки создает гарантии независимости местных бюджетов и позволяет проводить достаточно полное выравнивание бюджетной обеспеченности.
Поскольку реформа межбюджетных отношений на региональном уровне не должна иметь шокового характера, внедрение основных элементов методики может быть постепенным. Искомый результат (т.е. прозрачное, справедливое и эффективное распределение бюджетных средств между муниципалитетами) будет достигнут только тогда, когда произойдет внедрение всех рекомендуемых принципов межбюджетных отношений.
