CC BY
26
ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
о социальной ответственности властных решений в сфере финансово-бюджетного регулирования
Т.и. ТОКАЕВА, доцент кафедры экономической теории, Северо-Осетинский государственный университет
Формирование прозрачной и эффективной системы бюджетных отношений на сегодня является одной из основных задач, стоящих перед властью и Правительством РФ в первую очередь. Это необходимо в целях стабилизации экономики, на основе роста ВВП в 7 — 8 %, стабилизации финансов, на основе роста доходности в экономике и укрепления ее денежной составляющей, на основе упорядочения межбюджетных отношений, создающих баланс социально-экономических интересов.
Роль и функции власти и властных структур ничуть не снижаются в части осуществления финансово-бюджетной политики, но при этом важно стимулировать меры повышения эффективности как экономики, так и финансово-бюджетной сферы. Относительно упорядочения и повышения эффективности межбюджетных отношений, на наш взгляд, управленческие структуры государственной власти должны осуществить в ближайшие годы следующие меры, в том числе и контрольного характера:
— пересмотреть существующую и утвердить новую методику распределения финансовой поддержки регионов, устраняющей субъективизм (вмешательство власти чиновников) и обеспечивающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, стимулирующей рост их налогового потенциала и собственных бюджетных доходов;
— провести инвентаризацию норм, стандартов, условий предоставления средств и обеспечить жесткое регулирование региональных заимствований, с реализацией их целевого и эффективного характера;
— обеспечить прозрачность региональных бюджетов как в формировании доходов, так и расходовании средств;
— отменить все формы взаимозачетов по бюджетам субъектов РФ;
— обеспечить всеобщее заключение договоров субъектов РФ об обслуживании в органах Федерального казначейства и проведение через них денег по оплате за энергию и газ региональных бюджетополучателей (усиление контрольных функций);
— консолидировать в региональные бюджеты внебюджетные фонды, при этом обеспечить стимулирование собственных налоговых усилий через увязку объемов полученных трансфертов из ФФПР;
— повысить обоснованность представляемых трансфертов, в том числе отказ от предоставления трансфертов регионам, использующим зачеты, накапливающим задолженность по заработной плате работникам бюджетных организаций;
— установить особый порядок отношений с высокодотационными регионами, включающий жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и исполнением их бюджетов (с вводом соответствующих ограничений);
— обеспечить введение механизма внешнего финансового управления для регионов, находящихся в состоянии финансового кризиса или длительного финансового застоя (усиление контрольных функций);
— выявить целесообразность создания Фонда региональных финансов для стимулирования усилий по оздоровлению региональных финансов (при положительной оценке разработать цели и условия использования средств).
Для решения проблемы совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации, в аспекте долговременного бюджетного планирования, необходимо пересмотреть сложившиеся отношения между бюджетами различных уровней и придерживаться следующих принципов:
— усиление самостоятельности бюджетов разных уровней (закрепление на долговременной основе за каждым уровнем власти и управления собственных
34
финансы и кредит
источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);
— законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;
— соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);
— нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;
— наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.
Мы не разделяем позицию, согласно которой межбюджетные отношения не требуют усиления финансово-контрольных действий как центральных, так и региональных властей. Наоборот, как показывает проведенный анализ существующих проблем, продолжающаяся реформа бюджетных и межбюджетных отношений предполагает расширение контрольных функций, большей самостоятельности и ответственности в их реализации государственных контрольных органов и, разумеется, проведения эффективной кадровой политики. Кадровая политика имеет принципиально важное значение как с позиций организации финансово-бюджетного контроля, так и подбора персонала органов финансово-бюджетного контроля. Интересное положение можно найти в книге профессора В.З. Шевлокова, проведшего разносторонний анализ законодательства и опыта десятков стран в организации и подборе кадров в органах финансового контроля. В частности он отмечает: «Что же касается персонала контролирующих органов, то Лимская декларация требует, чтобы члены и ревизоры высших органов финансового контроля обладали необходимыми способностями и моральными качествами для выполнения задач по контролю за финансами. Придается
*Шевлоков В. З. Теоретические и практические проблемы развития финансового контроля в России в условиях перехода к рыночной экономике. — М.: Финансы, 1998. — С. 172.
большое значение и теоретической и практической подготовке и повышению квалификации»*.
В российской практике организации и проведения финансово-бюджетного контроля наблюдается выраженная тенденция возрастания роли властных структур и это неоспоримо. В то же время существует сложная проблематика в аспекте соответствия функций центральных и региональных властных структур целям и задачам финансово-бюджетной практики, в том числе, и исполнения контрольных функций. Во-первых, в реформируемой экономике и финансово-бюджетных системах взаимодействие центральных и региональных властей отстает от требований единства действий в условиях рыночных норм. Во-вторых, развитие бюджетного процесса и финансово-бюджетных отношений формируют новые требования к созданию институтов, роль которых возрастает в трансформации всей экономико-социальной системы и исполнительного поведения людей. Однако эти институты не в полной мере созданы и слабо задействованы как в макрорегулировании финансово-бюджетных отношений, так и микро. В-третьих, центральные государственные институты власти во многом остаются пассивными управленческими структурами в их роли в регионах, которая не подтверждается в качестве ведущей. Данное обстоятельство (такое состояние задействованности центральных государственных властных структур) приводит не только к тому, что снижается взаимосогласованность действий властей, но и к возникновению разных позиций и кривотолков в решении одних и тех же финансовых и бюджетных задач. Подтверждением сказанному является разно-толкование и разнохарактерные действия властей в вопросах урегулированности межбюджетных отношений.
Функции властного управленческого регулирования финансово-бюджетного процесса не сужаются по мере возрастающего влияния рыночного механизма, хотя рынок служит гибкости и эластичности экономического развития, что неминуемо создает возможности свободного и быстрого перераспределения финансовых ресурсов. В системе принятия финансово-бюджетных решений важно учитывать, что в некоторых случаях рыночный механизм оказывается бессильным, неприемлемым в бюджетном регулировании (например, оптимальному распределению финансово-бюджетных ресурсов препятствуют, сопротивляются монополии путем неуплаты налогов, сокрытия доходов, теневой деятельности и т. д.). Кроме того, в определенных видах производственной деятельности индивидуальная (рыночная) и социальные оценки результативности хозяйствования не совпадают.
Рыночный механизм не в состоянии в полной мере обеспечить перераспределение доходов в соот-
ветствии с целями демократического общества, а в кризисных ситуациях рынок слабо влияет на стабилизацию экономики. Поэтому возникает необходимость в дополнительном механизме регулирования экономики — государственном, т. е. властно-управленческом. Одновременно с саморегулированием большое влияние на структуру общественного производства оказывает государственное вмешательство в экономику и государственное управление финансами. Необходимость вмешательства обусловлена решением задач, связанных с удовлетворением потребностей всего общества: обеспечением крупных структурных сдвигов, поддержкой приоритетных направлений экономического развития, расширением и совершенствованием объектов социальной и производственной инфраструктуры и т. д. Не случайно в странах с развитой рыночной экономикой государственное финансовое регулирование широко используется в хозяйственной практике. Властное вмешательство государства в экономику вместе с тем, если оно прогрессивно, основано на использовании законодательными и исполнительными органами власти стоимостных рычагов воздействия на процессы общественного развития. С помощью государственных инвестиций, налоговой, бюджетной и амортизационной политики, в деятельности различных государственных структур складывается тот конкретный механизм, который обеспечивает ее переход в новое качество. В частности, с помощью механизма налогообложения, предоставления налоговых льгот и выделения бюджетных субсидий государство побуждает субъектов хозяйствования осуществлять такие варианты развития их деятельности, которые удовлетворяют потребностям общества. Но при этом государству следует помнить, что вмешательство в экономику имеет объективно обусловленные границы (пределы); излишнее вмешательство может привести к ослаблению экономических стимулов, снижению эффективности функционирования всего рыночного механизма.
В регулировании экономики принимают участие разные сферы и звенья финансовой системы: финансы предприятий, страхование, государственный бюджет и др. Специфика сфер и звеньев обусловливает различный характер их воздействия на стоимостные пропорции народного хозяйства. Так, регулирующие возможности финансов предприятий используются в основном для внутрихозяйственного и межхозяйственного перераспределения финансовых ресурсов, государственного бюджета — для регулирования отраслевых и территориальных пропорций. Широкое использование финансов (в составе всех их сфер и звеньев) в процессе регулирования экономики создает необходимые предпосылки для изменения
воспроизводственной, отраслевой и территориальной структур общественного производства.
Главным инструментом регулирования воспроизводственных пропорций являются финансы предприятий. С их помощью происходит регулирование воспроизводственной структуры производимого продукта; обеспечивается финансирование потребностей расширенного воспроизводства на основе установления оптимального соотношения между средствами, направляемыми на потребление и накопление; осуществляется воздействие на трудовые ресурсы. Широкое использование финансов предприятий для регулирования воспроизводственных пропорций не исключает, однако, участия в данном процессе страхования (в случае ощутимого ущерба от наступления страховых событий), банковского кредита (при временной нехватке финансовых ресурсов), бюджета (при использовании механизма налогообложения, предоставлении налоговых льгот, выделении бюджетных субсидий и т. д.).
Регулирование воспроизводственной структуры осуществляет прежде всего сам субъект хозяйствования путем изменения пропорций отчисления денежных средств во внутрихозяйственные фонды целевого назначения. Такое регулирование необходимо для повышения результативности хозяйствования, получения более высокого коммерческого эффекта. Вместе с тем в условиях рынка существенно возрастает регулирующая роль государства, которая с помощью налогов (ставок обложения, порядка исчисления, предоставления льгот) стремится влиять на уровень обеспеченности предприятий собственными финансовыми средствами. Использует государство и другие финансовые рычаги, позволяющие влиять на воспроизводственные пропорции: ускоренную амортизацию, бюджетное финансирование затрат на подготовку кадров, систему социального страхования и др.
В регулировании воспроизводственных пропорций постепенно будет расти значение страхования, призванного гарантировать устойчивость производства. В перспективе страхование (принадлежащей его организации) сможет возмещать потери от неудачных научно-технических разработок, а также недополученную прибыль от простоев вследствие забастовок и политических волнений. Это также является вопросом, возникающим в пределах оценки деятельности властных структур.
Для регулирования отраслевых пропорций в условиях рыночной экономики используются финансы предприятий и государственный бюджет. При этом предприятия ищут на финансовом (страховом и т. д.) рынке наиболее выгодного приложения финансовых ресурсов, имеющихся в их распоряжении: покупают акции других предприятий, инвестируют свои средства в недвижимость, предоставляют их
36
финансы и кредит
взаймы банкам и государству и т. д. Государство же регулирует отраслевую структуру общественного производства, используя свой бюджет и внебюджетные фонды, проводя активную амортизационную и таможенную политику, влияя на цены, через законодательство и организацию его исполнения.
Характеризуя деятельность государственных органов власти, следует подчеркнуть, что в государственном механизме регулирования отраслевых пропорций одинаково важны как платежи в бюджет (доходы), так и бюджетное финансирование (расходы); но из этого не следует, что их роль одинакова. Платежи в бюджет нацелены в основном на регулирование собственной финансовой базы предприятия (через налоговые ставки, льготы, санкции и т. д.) и, следовательно, влияют лишь на величину той или иной доли собственных фи -нансовых ресурсов, остающихся в распоряжении соответствующего субъекта хозяйствования. Бюджетное финансирование (в разных его формах) выполняет иную роль — увеличивает финансовые возможности предприятия за счет привлечения общегосударственных ресурсов. Оно может способствовать ускоренному развитию отдельных отраслей экономики, создавать предпосылки для проявления новых производств и современных технологий, ускорения научно-технического прогресса, обеспечивать условия для развития инфраструктурных отраслей и т. п.
В регулировании территориальных пропорций принимают участие главным образом государственные и местные финансы, а также частично финансы предприятий. Само регулирование осуществляется путем предоставления дотаций и субвенций нижестоящим бюджетам формирования и использования территориальных фондов регулирования, различных форм государственного кредита и т. п. Влияние финансов предприятий на территориальную структуру общественного производства происходит путем расширения зоны предпринимательства, инвестирования средств в затраты на развитие городов, новых населенных пунктов и т. д.
Широкое использование финансов для регулирования стоимостной структуры общественного производства не означает, что из этого процесса могут быть исключены другие рычаги. Одна из важных задач современного этапа развития экономики состоит в том, чтобы при регулировании отраслевых и территориальных пропорций оптимально сочетались все методы перераспределения стоимости — финансовый (в том числе бюджетный), кредитный, ценовой. Управленческим структурам власти следует добиваться более полного и правильного использования каждого из них. Эта задача обусловлена тем, что в нынешнем применении стоимостных рычагов экономики есть много проблем, которые ждут своего быстрейшего
решения. К примеру, для обеспечения воспроизводственных пропорций в отдельных отраслях экономики все еще используется такой стоимостной регулятор, как государственный бюджет. Бесспорно, бюджетный метод обеспечивает конкретную адресность направления деятельности властных структур. Например, применение рычагов использования денежных средств дает возможность оказать быструю и действенную помощь всем бюджетополучателям. Однако его использование, как показала практика последних лет, приводит и к отрицательным последствиям. Известно, что удовлетворяя финансовые потребности предприятия, необеспечиваемые ценой реализации товарной продукции, бюджет часто развивает иждивенчество у хозяйствующих субъектов, невольно привыкающих к низкой мобилизации внутрихозяйственных резервов, снижению себестоимости, соблюдению режима экономии. Часто всевозможные бюджетные выплаты в виде некоторых пособий населению, также имеют отрицательные последствия, способствуя развитию иждивенчества.
Низкая эффективность бюджетного дотирования предопределило резкое его сокращение в условиях либерализации цен: дотации сохранились лишь по ограниченному кругу товаров. Но даже и такое их применение далеко не бесспорно, ибо мировой опыт функционирования рыночной экономики свидетельствует о другом — государственная финансовая помощь предоставляется отнюдь не слабым, а экономически сильным предприятиям; бюджетные средства используются как катализатор хозяйственной активности, а не способ поддержания на плаву нерентабельных предприятий. Социальные выплаты бюджетных средств должны создавать гарантии получения жизненных благ и развивать возможности людей.
В России необходимо пересмотреть сложившуюся практику использования управленческой системы власти стоимостных рычагов регулирования воспроизводственных пропорций — цены, финансов, кредита с тем, чтобы каждый из экономических инструментов функционировал в той сфере распределительных отношений, которая объективно предопределена его общественным назначением и выполняемыми функциями. Этим занимаются государственные органы управления, имеющие властные полномочия. Разграничение сфер функционирования разных стоимостных регуляторов, усиление их взаимодействия позволит властным структурам активнее использовать финансы (в том числе и бюджет) на главных направлениях экономической стратегии для регулирования отраслевых и территориальных пропорций, обеспечения структурных сдвигов в экономике, формирования государственных резервов, повышения эффективности всего общественного производства, улучшения благосостояния людей.
