CC BY
97
Рябченко Оксана Николаевна
кандидат юридических наук, Удмуртский государственный университет (e-mail: okt.wa@yandex.ru)
О соотношении уголовного и административно-деликтного законодательства в части ответственности за противодействие представителям власти
В статье рассматривается вопрос о соотношении административного и уголовного законодательства в части охраны порядка управления от деяний, связанных с противодействием законной деятельности представителей власти. Доказывается необходимость установления уголовной ответственности за активное ненасильственное сопротивление представителю власти.
Ключевые слова: дифференциация ответственности, представитель власти, порядок управления, неповиновение, сопротивление.
O.N. Ryabchenko, Candidate of Law, Udmurt State University; e-mail: okt.wa@yandex.ru
On the correlation of criminal and administrative-tort legislation in the part of responsibility for opposing the authorities
The article deals with the question of the relationship between administrative-tort and criminal legislation in terms of policing the control of acts related to the counteraction to legitimate activity of the authorities. It proves the necessity of establishing criminal liability for active non-violent resistance to authority.
Key words: differentiation of responsibility, authority, management order, disobedience, resistance.
Противоправные деяния, направленные против лиц, выполняющих управленческие функции, обладают весьма различным по своей величине «зарядом» общественной опасности, что заставляет ставить и решать вопрос о соотношении адми-нистративно-деликтных и уголовно-правовых средств. Как показывает анализ, соприкосновение этих отраслей права в данном случае имеет место в нескольких ситуациях: противодействие деятельности субъектов управления, их оскорбление и разглашение информации о применяемых в отношении охраняемых лиц мер безопасности. В рамках настоящей публикации рассмотрим только один аспект проблемы - межотраслевую дифференциацию ответственности за противодействие представителям власти.
Противодействие законной деятельности субъектов управления, согласно закону, может выражаться в нескольких формах: неповиновение (ст. 19.3, 19.4, 19.4.1, 19.4.2, 19.35 КоАП РФ), воспрепятствование (ст. 19.3, 19.4.2 КоАП РФ), невыполнение законных требований, предписаний (ст. 19.4, 19.5 КоАП РФ), ненадлежащее выполнение предписаний (ст. 19.5 КоАП РФ), непринятие мер (ст. 19.6 КоАП РФ), отказ
в доступе (ст. 19.7.6 КоАП РФ), сопротивление (ст. 212, ч. 2 ст. 213 УК РФ) и применение насилия (ст. 318 УК РФ).
Представляется, что с учетом тех исследовательских задач, которые мы преследуем, такое обилие статей и терминов вполне допустимо упростить и сократить.
В частности, нельзя признать оправданным юридико-техническим приемом нагромождение терминов, которые использует законодатель при описании правонарушений, поскольку некоторые из них обладают тождественным содержанием. В частности: а) неповиновение в административно-деликтном законе трактуется только как неповиновение законному распоряжению или требованию, что неотличимо от такого деяния, как невыполнение законных требований или предписаний, и по сути своей тождественно непринятию предписанных мер; б) отказ управленцу в доступе есть не что иное, как частный случай воспрепятствования его деятельности. При этом термин «неповиновение», по нашему представлению, хотя и имеет должную нормативную историю (он использовался еще в советском праве) и содержательно ясен, все же с эмоциональной, этической точки зрения не является оптимальным в со-
46
временных условиях. Нормативная лексика в рассматриваемом случае должна отражать не только роль государственных управленческих структур в жизни общества, но и сегодняшний уровень взаимоотношений государства и личности, конституционные установки об их равенстве во взаимных оснащениях. В этой связи «повиновение» - термин, имеющий весьма специфическую эмоциональную нагрузку, нужно признать не вполне точным и устаревшим. С учетом того, какой смысл в него вкладывает законодатель, лучше использовать также известный закону термин «невыполнение требований». С учетом сказанного все описанные в законах противоправные действия в отношении субъектов управления можно обобщенно представить следующим образом: невыполнение требований, распоряжений, предписаний; воспрепятствование деятельности; сопротивление; применение насилия.
Еще одно упрощение касается предусмотренной в административно-деликтном законодательстве дробной градации идентичных по признакам объективной и субъективной стороны деяний на основе характеристик управленца. Так, только в ст. 19.3 КоАП РФ при идентичной санкции в отношении физического лица (штраф в размере от пятисот рублей до одной тысячи рублей либо арест на срок до пятнадцати суток) в отдельных, самостоятельных частях устанавливается ответственность за неповиновение: а) сотруднику полиции, военнослужащему, либо сотруднику органа или учреждения уголовно-исполнительной системы, либо сотруднику войск национальной гвардии Российской Федерации; б) должностному лицу органов внутренних дел, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции; в) сотруднику органа или учреждения уголовно-исполнительной системы, военнослужащему либо другому лицу при исполнении ими обязанностей по обеспечению безопасности и охране исправительных учреждений; г) сотруднику органов федеральной службы безопасности; д) сотруднику органов государственной охраны. Кроме того, закон различает невыполнение законных требований должностного лица какого-либо органа (например, уполномоченного в области экспортного контроля - ч. 4 ст. 19.4 КоАП РФ) и невыполнение в установленный срок законного предписания, решения самого этого органа (ч. 2 ст. 19.5 КоАП РФ). Санкции в ряде случаев (как было сказано, например, в ст. 19.4 КоАП РФ) идентичны. Но в иных ситуациях значительно разнятся (например, невыполнение законных требований должностного лица федерального органа исполнительной власти, осуществля-
ющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, согласно ч. 5 ст. 19.4 КоАП РФ, грозит физическому лицу штрафом от пяти до десяти тысяч рублей, но не угрожает возможностью применения административного ареста).
Такая ситуация, конечно, требует специального осмысления при проведении исследований в области административного права, прежде всего, под углом зрения необходимости и оправданности представленной дифференциации ответственности и ее оснований. Дело в том, что если предположить, будто основанием дифференциации административной ответственности выступает содержание предъявляемых должностным лицом требований, которые не исполняет виновный, то таковая дифференциация проведена, во-первых, неточно (по крайней мере, из содержания закона не ясно, почему неповиновение требованиям должностного лица органа миграции заслуживает небольшого штрафа или ареста, а такие деяния вопреки требованиям должностного лица органа здравоохранения заслуживают штрафа в десять тысяч рублей, но не заслуживают административного ареста). Во-вторых, такая дифференциация (даже если ее последовательно выдержать в законе) будет означать привнесение в область охраны порядка управления содержания управленческих решений, что размывает сущность этого объекта правовой охраны именно как порядка выполнения властных распоряжений и авторитета власти.
Исходя из этих общих оценок администра-тивно-деликтного законодательства, можно продолжить анализ вопросов отграничения проступков от преступлений, связанных с воспрепятствованием законной деятельности лиц, выполняющих управленческие функции.
Итак, в КоАП РФ предусмотрена ответственность за такие действия, как неисполнение требований (неповиновение) и воспрепятствование, в УК РФ - за сопротивление и применение насилия. Заметим, что такая ситуация была характерна и для законодательства советского времени, что в известной мере позволяет использовать для решения вопроса о разграничении этих понятий теоретические наработки прошлых лет.
В этой части наука и практика демонстрировали единство подходов. Так, А.Б. Агапов писал: «Под неповиновением работнику милиции, иному уполномоченному должностному лицу или представителю общественности понимается открытый отказ от исполнения, иное умышленное неисполнение правонарушителем законных требований упомянутых долж-
47
ностных лиц» [1, с. 218-219]. В постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 3 июля 1962 г. «О судебной практике по применению законодательства об ответственности за посягательства на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции или народных дружинников» было указано, что «злостное неповиновение - это отказ от исполнения настойчивых, неоднократно повторенных распоряжений или требований... либо неповиновение, выраженное в дерзкой форме, свидетельствующей о проявлении явного неуважения к органам, охраняющим общественный порядок» [2, с. 13]. Под оказанием сопротивления лицу, выполняющему управленческие функции, это же постановление понимало, в отличие от злостного неповиновения, активное противодействие осуществлению работником милиции, народным дружинником или военнослужащим полномочий, которыми они наделены в связи с исполнением обязанностей по охране общественного порядка.
Отсюда в науке был сформулирован общий вывод: неповиновение - это пассивная форма противодействия работникам милиции, сопротивление - активная. Он разделялся и адми-нистративистами [1, с. 107], и криминалистами. В частности, Г.Ф. Поленов писал: «Основное отличие злостного неповиновения от близко соприкасающегося с ним сопротивления работнику милиции или народному дружиннику заключается в том, что здесь противодействие... осуществляется путем пассивного поведения субъекта, путем бездействия» [3, с. 16-17]. Об этом же писал М.И. Якубович: «Сопротивление, как насильственное, так и ненасильственное, а также и принуждение всегда выражаются в активных действиях, направленных на воспрепятствование нормальной деятельности работников милиции или народных дружинников по охране общественного порядка. По этому признаку сопротивление и принуждение отличаются от злостного неповиновения законному распоряжению или требованию работника милиции или народного дружинника при исполнении ими своих обязанностей по охране общественного порядка. Злостное неповиновение имеет место тогда, когда лицо умышленно не исполняет законные распоряжения или требования... то есть бездействует» [4, с. 14].
В условиях прежнего (советского) законодательства, когда неповиновение преследовалось в административном порядке, а сопротивление - в уголовном, этих рекомендаций было достаточно. Но в действующем УК РФ не усматривается общих оснований ответственности за такие активные действия, как ненасильственное сопротивление предста-
вителю власти или иному управленцу при исполнении им своих обязанностей (например, попытка вырваться при задержании, бегство, отталкивание и т.п. действия). Это порождает закономерный вопрос о том, каким правовым средством необходимо реагировать на активные ненасильственные действия по сопротивлению законной деятельности лица, выполняющего управленческие функции.
В качестве возможного варианта его решения в науке было предложено расширительное толкование термина «неповиновение», которым потенциально можно охватить не только бездействие, но и активные действия субъекта [5, с. 16]. Анализ практики применения ад-министративно-деликтного законодательства показывает, что суды сегодня именно так и вынуждены поступать. В общей массе изученных материалов (114 свободно выбранных судебных решений, размещенных в базе данных «Росправосудие») неповиновение в форме активных действий встречается в 12% случаев. Характерным примером может служить дело Бородина. Как установлено судом, 7 апреля 2012 г. в 01 час 20 минут Бородин, двигаясь на автомобиле «Тойота Хариер», совершил маневр, при этом не указал сигнал поворота. На законные требования сотрудников полиции проследовать в патрульный автомобиль для установления личности и составления административного материала по факту допущенного правонарушения Бородин не реагировал и оказал неповиновение, а именно пытался скрыться бегством, отказывался пройти в служебный автомобиль, упирался, падал, старался вырваться и убежать [6].
Между тем, такой вариант с юридико-техни-ческой точки зрения не выглядит совершенным. Дело в том, что практически все статьи КоАП РФ, в которых установлена ответственность за неповиновение управленцу, содержат в качестве альтернативного действия воспрепятствование его деятельности. Именно это деяние, по нашему представлению, и являет собой нормативное отражение ненасильственных активных действий, связанных с сопротивлением.
При этом важно обратить внимание на некоторые тонкости законодательных формулировок. Неповиновение как бездействие всегда связано с неисполнением конкретных законных требований и распоряжений, которые предъявляет наделенное властью лицо конкретному субъекту. Отсутствие таковых требований исключает и неповиновение им.
Показательно в этом отношении следующее дело. При проведении оперативно-розыскных мероприятий сотрудники ФСКН провели задержание Курочкина. Непосредственно перед за-
48
держанием предъявили Курочкину служебные удостоверения и представились. Но Курочкин оказал физическое сопротивление, бегал, толкал сотрудников, пытался скрыться и выражался нецензурной бранью. Эти деяния были оценены в протоколе об административном правонарушении как образующие состав правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 19.3 КоАП РФ. Однако суд не согласился с такой оценкой. Как следует из имеющихся материалов, оперативные сотрудники требовали от Курочкина перестать выражаться в их адрес нецензурной бранью. Каких-либо других требований и распоряжений Курочкину они не выдвигали. Ни в протоколе об административном правонарушении, ни в рапортах сотрудников не указано, что сотрудники ФСКН выдвигали Курочкину какие-либо требования или распоряжения, тем более неоднократные. Оказание физического сопротивления сотрудникам ФСКН, согласно тому же протоколу, Курочкину не вменялось. Сами по себе попытки скрыться либо нецензурная брань при отсутствии обязательных законных и неоднократных распоряжений состава правонарушения не образуют. При таких обстоятельствах мировой судья пришел к выводу об отсутствии в действиях Куроч-кина состава правонарушения [7].
Пример наглядно демонстрирует, что неповиновение возможно только в случае выдвижения конкретных требований со стороны уполномоченного лица. Однако воспрепятствование его деятельности, следуя буквальному толкованию закона, не предполагает с необходимостью наличия таковых. Суд обоснованно и специально подчеркнул в решении, что «оказание физического сопротивления, согласно протоколу, не вменялось». Если бы протокол включал в себя указание на такое сопротивление, т.е. активное ненасильственное воспрепятствование осуществлению представителем власти его функций, привлечение Курочкина к ответственности было бы возможным.
Таким образом, можно предложить следующую последовательность в соотношении уголовного и административно-деликтного законодательства в части охраны порядка управления и личности управленцев:
неповиновение (бездействие, требующее предварительного законного и конкретного требования со стороны лица, выполняющего управленческие функции) - КоАП РФ;
воспрепятствование деятельности (бездействие или активное ненасильственное действие, создающее препятствия в деятельности лиц, выполняющих управленческие функции, не обязательно связанное с их конкретными требованиями) - КоАП РФ;
воспрепятствование деятельности с насилием или угрозами его применения - УК РФ.
При таком подходе возникает закономерный вопрос о том, насколько обоснован и целесообразен отказ современного законодателя от дифференциации ответственности за пассивное неповиновение и активное сопротивление (воспрепятствование), который имел место в советский период истории. Как показывает анализ, законодатель разделил ситуации применения уголовного и админи-стративно-деликтного законодательства в зависимости от того, применялось ли к потерпевшему насилие (тем самым декрими-нализировав и смягчив ответственность за ненасильственное сопротивление), но при этом ввел дробную дифференциацию административной ответственности в зависимости от вида и должности лица, выполняющего управленческие функции.
Представляется, что для такого решения не было достаточно оснований. В этой связи представляет несомненный интерес законодательный опыт стран СНГ, имеющих общую правовую историю с Россией.
Так, УК Казахстана демонстрирует опыт криминализации неповиновения законному требованию или распоряжению представителя власти (ст. 379), Узбекистан установил ответственность за оказание сопротивления, т.е. активное противодействие правомерной деятельности представителя власти, исполняющего служебные обязанности, или лица, выполняющего гражданский долг (ст. 217 УК), Беларусь - за сопротивление сотруднику органов внутренних дел или иному лицу при выполнении ими обязанностей по охране общественного порядка (ст. 363 УК). Во всех этих составах насилие не является обязательным признаком деяния. В праве Беларуси при этом специально подчеркивается принципиальное отличие сопротивления сотруднику органов внутренних дел (т.е. активных действий), которое влечет уголовную ответственность, от неповиновения (т.е. пассивных действий), за которое предусмотрена административная ответственность [8, с. 687].
По российскому праву близкие по содержанию деяния, как уже было указано, образуют различные составы неповиновения как административного правонарушения (ст. 18.7, 19.3, 19.4, 20.1, 20.27 КоАП РФ). Проблема возможной криминализации таких действий, насколько мы можем судить, в последнее время в российской юридической печати специально не обсуждалась. В практике же правовой реформы Казахстана норма об ответственности за неповиновение представителю власти,
49
устраненная в УК 1997 г., была восстановлена в Кодексе 2014 г.
В решении этого вопроса, как известно, необходимо с особенной тщательностью соблюдать определенный баланс между правом граждан на свободу, на защиту от административного принуждения, с одной стороны, и авторитетом органов власти и порядком управления - с другой. Думается, что опыт нормотворчества Республики Беларусь демонстрирует оптимальный вариант такого паритета. Пассивное неповиновение, отказ от исполнения законных требований представителей власти не могут рассматриваться как действия, потенциал опасности которых достаточен для признания их преступлениями. В связи с этим и в Беларуси, и в России соответствующие деяния справедливо охватываются админи-стративно-деликтным законодательством. Активное сопротивление, не связанное с применением насилия, заслуживает иной оценки. Принимая во внимание, что речь идет не просто о сопротивлении, а о сопротивлении дея-
тельности по охране общественного порядка, надо признать, что соответствующий правовой запрет будет обладать двойным профилактическим эффектом, защищая как порядок управления, личность субъектов управления, так и общественный порядок. Поэтому норма об ответственности за сопротивление вполне может быть помещена в уголовный закон. Она будет служить необходимым дополнением ст. 318 УК РФ, обеспечивая защищенность порядка управления как такового, «в чистом виде». Полагаем, что технически такое решение можно оформить в виде дополнения УК РФ статьей 318.1 «Сопротивление представителю власти» следующего содержания: «Активное противодействие представителю власти или иному лицу при выполнении ими обязанностей по охране общественного порядка, а равно принуждение указанных лиц к отказу от исполнения служебных обязанностей или выполнения гражданского долга, а равно совершению незаконных действий -наказывается...».
1. Агапов А. Б. Административная ответственность. М., 2000.
2. Бюл. Верховного Суда СССР 1963. № 4.
3. Поленов Г.Ф. Ответственность за преступления против порядка управления. М., 1966.
4. Преступления против порядка управления: учеб. пособие / Л. И. Блинова, А.Д. Горбу-за, П.Ф. Гришанин и др.; гл. ред. В.Ф. Кириченко. М, 1970.
5. Дубровин А. К. Административная ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника милиции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М, 2008.
6. Черногорский городской суд Республики Хакасия. Решение по делу № 12-85/2012 от 10 сент. 2012 г. URL: https://rospravosudie.com/ court-chernogorskij-gorodskoj-sud-respublika-xakasiya-s/act-106733526 (дата обращения: 04.05.2017).
7. Кировский районный суд г. Екатеринбурга (Свердловская область). Решение по делу № 12-140/2012 от 3 апр. 2012 г. URL: https:// rospravosudie.com/court-kirovskij-rajonnyj-sud-g-ekaterinburga-sverdlovskaya-oblast-s/act-105659985/ (дата обращения: 04.05.2017).
8. Уголовное право Республики Беларусь. Особенная часть: учеб. пособие / под общ. ред. А. И. Лукашова. Минск, 2009.
1. Agapov A.B. Administrative responsibility. Moscow, 2000.
2. Bull. of the Supreme Court of the USSR. 1963. № 4.
3. Polenov G.F. Responsibility for crimes against management order. Moscow, 1966.
4. Crimes against management order: study aid / L.I. Blinova, A.D. Gorbuza, P.F. Grishanin, et al.; chief ed. V.F. Kirichenko. Moscow, 1970.
5. Dubrovin A.K. Administrative responsibility for disobedience to the lawful order or requirement of the police officer: auth. abstr. ... Candidate of Law. Moscow, 2008.
6. Chernogorsky city court of the Republic of Khakassia. The decision on the case № 12-85/2012 d.d. Sept. 10, 2012. URL: https://rospravosudie. com/court-chernogorskij-gorodskoj-sud-respublika-xakasiya-s/act-106733526 (date of access: 04.05.2017).
7. Kirov district court of Yekaterinburg (Sverdlovsk region). Decision on the case № 12-140/2012 d.d. Apr. 3, 2012. URL: https:// rospravosudie.com/court-kirovskij-rajonnyj-sud-g-ekaterinburga-sverdlovskaya-oblast-s/act-105659985/(date of accress: 04.05.2017).
8. Criminal law of the Republic of Belarus. Special part: study aid / gen. ed. by A.I. Lukashov. Minsk, 2009.
50
