О соотношении понятий «комплексное развитие территорий» и «рациональное использование земель» Текст научной статьи по специальности «Право»

Е. Ю. Чмыхало,

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии

Б01:

E.Yu. Chmihalo,

Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department ofLand and Environmental Law of the Saratov State Law Academy [email protected]

О СООТНОШЕНИИ ПОНЯТИИ «КОМПЛЕКСНОЕ РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИЙ» И «РАЦИОНАЛЬНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬ»

Аннотация: статья посвящена актуальной проблеме - правовому режиму земель, используемых для строительства и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. „О Режим использования таких земель характеризуется применением норм как

земельного, так и градостроительного законодательства, а соответственно, соблю-

§ дением требований рационального использования земель по нормам земельного законодательства и комплексного развития территорий по нормам градостроительного ^ законодательства. В связи с чем возникает необходимость выяснения соотношения понятий рационального использования земель и комплексного развития территорий. 00 Для этого проведен сравнительный анализ норм данных отраслей законодательства. 2 Результатом исследования явилась оценка эффективности обеспечения рацио-

^ нального использования земель при осуществлении отдельных видов градостроитель-^ ной деятельности, связанных с планированием их использования, а также выявление ^ соотношения понятий рационального использования земель и комплексного развития 5 территорий.

5 Проведенный анализ позволил прийти к выводу о тесном соотношении этих по-

^ нятий, что характеризует специфику режима данных земель.

С В ходе исследования использованы частнонаучные (специально-юридический,

формально-юридический, сравнительно-правовой) методы.

§

^ Ключевые слова: земли, используемые для строительства и эксплуатации объ-

00 ектов капитального строительства, рациональное использование земель, комплексное

сЕ развитие территорий. С

92 ON THE RELATIONSHIP BETWEEN THE CONCEPTS

„ OF INTEGRATED DEVELOPMENT OF TERRITORIES

CV AND RATIONAL USE OF LAND

O

^ Abstract: the article is devoted to an actual problem - the legal regime of land used

St for the construction and subsequent operation of capital construction facilities.

The regime ofuse ofsuch lands is characterized by the application of the norms of both land and urban planning legislation, and, accordingly, compliance with the requirements of rational use according to the norms of land legislation, and integrated development of territories according to the norms of urban planning legislation. In this connection,

there is a need to clarify the relationship between the concepts of rational use of land and

integrated development of territories. For this purpo.se, a comparative analysis of the norms

of these branches of legislation was carried out.

The result of the study was an assessment of the effectiveness of ensuring the rational 0

use of land in the implementation of certain types of urban planning activities related to the g

planning of their use, as well as identifying the relationship between the concepts of rational 3

use of land and integrated development of territories. |

The conducted research allowed us to come to the conclusion about the close correlation 3

s

of these concepts, which characterizes the specifics of the regime of these lands. *

The methods used are private-scientific (special-legal, formal-legal, comparative-legal). | Keywords: lands used for construction and operation of capital construction facilities,

rational use of land, integrated development of territories. g

g

(D

Соотношение понятий «комплексное развитие терри- |

~ g

торий» и «рациональное использование земель» непосредственно р

связано с соотношением двух отраслей законодательства - градо- §

строительного и земельного. Наиболее значимо их соотношение 3

в отношении земельных участков, используемых для размеще- 3

ния и эксплуатации объектов капитального строительства, к ко- 1

торым относятся здания, сооружения, объекты незавершенного 1

строительства (п. 10 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской I

Федерации [1] (далее - ГрК РФ). Режим использования таких зе- р

Q1

мель определяется одновременно и земельным, и градостроитель- 1

ным законодательством. По нормам земельного законодательства £

требуется рациональное использование данных земель, а по нор- g

мам градостроительного должно обеспечиваться комплексное раз- 1

витие территорий. В связи с этим возникает необходимость выяс- g

нения соотношения указанных понятий с целью конкретизации g

режима использования земель. 3

Обеспечение комплексного и устойчивого развития территорий I

при осуществлении градостроительной деятельности - один из основ- §

ных принципов градостроительного законодательства. Определение | комплексного развития территорий содержится в п. 34 ст. 1 ГрК РФ,

включенном в эту статью одновременно с гл. 10, регламентирующей 93

данные отношения. Комплексное развитие территорий определяется ^

как совокупность мероприятий, направленных на создание благопри- s

ятных условий проживания граждан. Однако уточняется, что меропри- §

ятия осуществляются в соответствии с документацией по планировке £

территории. Такое уточнение ограничивает сферу применения предла- g гаемого определения только отдельным видом градостроительной деятельности - комплексным развитием территорией, осуществляемым в населенных пунктах посредством развития территорий, на которых

расположены жилые и нежилые здания и сооружения или вообще отсутствуют объекты капитального строительства.

Анализ правовых норм позволяет прийти к выводу, что комплексное развитие территорий - это и отдельный вид градостроительной деятельности, и способ организации использования территорий при осуществлении иных видов градостроительной деятельности, таких как территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировка территорий. Предлагаемое выше определение неприменимо к последним, поскольку определяет содержание только одного из видов градостроительной деятельности и не охватывает все цели и задачи, решаемые при осуществлении территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий. Следует отметить, что при осуществлении градостроительной деятельности должно обеспечиваться и устойчивое развитие территорий, „о при определении которого в п. 3 ст. 1 ГрК РФ обращается внимание го на обеспечение охраны и рационального использования природных

ресурсов, к которым относится и земля. а Определение рационального использования земель в действу-§ ющем земельном законодательстве также отсутствует. Однако при § перечислении целей охраны земель в ст. 12 ЗК РФ наряду с предот-2 вращением и ликвидацией негативного воздействия на земли на-^ звано обеспечение их рационального использования. Это позволяет — отметить взаимосвязь рационального использования и охраны земель § и комплексного и устойчивого развития территорий. Сопоставляя § по содержанию комплексное развитие территории и рациональное § использование земель, последнее также можно определить как способ ^ организации использования, но иного объекта - земель.

В связи с отсутствием легитимного определения рационального

99

о использования земель в научной литературе предлагаются доктри-

оа

^ нальные, при этом используются различные подходы, основанные С на анализе действующего экологического и земельного законодательства. Так, А. К. Голиченко, не разграничивая понятия рационального использования и охраны земель, определяет их как рациональное использование природных ресурсов, одну из сфер экологической де-(V ятельности, заключающуюся как в сохранении качества природных ® ресурсов, так и в использовании природных ресурсов, обеспечиваю-^ щих экономической рост [2, с. 346-348]. Предлагаемая дефиниция основана на анализе понятия охраны окружающей среды, содержащегося в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 26 марта 2022 г.) [3], определяемой как деятельность, направленная на рациональное использование природных

94

ресурсов, предотвращение негативного воздействия на окружающую среду и ликвидацию последствий такого воздействия (ст. 1 Закона). Земля в указанном Законе признается компонентом природной среды и объектом охраны окружающей среды, поэтому изложенное ранее ?

о

доктринальное определение применимо и в отношении этого ресурса. |

На основе анализа законодательства в области охраны окружающей |

среды в научной литературе отмечается, что рациональное использо- I

вание природных ресурсов и охрана окружающей среды выступают §

как единое целое, между ними отсутствуют принципиальные отличия 1

[4, с. 25]. Критикуя действующее законодательство, Т. В. Петрова от- ®

мечает полное отсутствие в нем внимания к проблемам рационального |

использования природных ресурсов [5]. |

Учитывая тот факт, что земля является не только природным объ- |

о

ектом и природным ресурсом, но и недвижимым имуществом, осно- ® вой жизни и деятельности людей, в отношении земельных участков, ц используемых для застройки и последующей эксплуатации объектов, | применимо одно из следующих определений. Под рациональным 3 использованием природных ресурсов предлагается понимать спла- 1 нированное, научно обоснованное их использование с соблюдением I требований охраны окружающей среды. В правовой механизм обеспечения рационального использования земель включают их пере- р распределение, в том числе предоставление земель, находящихся | в государственной или муниципальной собственности, принудитель- 5 ное изъятие для государственных или муниципальных нужд, деление 1

О

земель на категории и другое [6, с. 73-74]. |

В юридической литературе внимание в большей степени уделя- §

ется рациональному использованию земель сельскохозяйственного §

назначения, поэтому не выявлено соотношение земельного и градо- |

строительного законодательств в отношении застроенных земель или I

земель, предназначенных для строительства. Именно нормами зако- |

нодательства о градостроительной деятельности предусматривается | планирование рационального использования таких земель. Так, при

выполнении территориального планирования, одного из видов градо- 95

строительной деятельности, определяются территории для размеще- ^

ния объектов государственного и местного значения, устанавливаются 5

функциональные зоны (п. 2 ст. 1 ГрК РФ), при этом учитываются |

социальные и экономические факторы, документы стратегического |

планирования, государственные программы, национальные проекты § и другие документы, в целях реализации которых планируется размещение объектов. Схемы территориального планирования, генеральные планы содержат не только карты планируемого размещения объек-

тов, но и обоснование необходимости их размещения на конкретной территории, в том числе оценку влияния на комплексное развитие территории размещаемых на ней объектов (п. 8 ст. 10 ГрК РФ). Таким образом обеспечивается комплексное развитие территорий, а также рациональное использование земель посредством спланированного и обоснованного вовлечения их в хозяйственный оборот.

Правовой режим земельных участков, используемых для застройки и эксплуатации объектов капитального строительства, включая разрешенное их использование, ограничение их использования, устанавливается градостроительным регламентом, документом градостроительного зонирования. При осуществлении этого вида градостроительной деятельности готовятся правила землепользования и застройки в целях обеспечения устойчивого развития территории, направленного, как отмечалось выше, в том числе на рациональное .а использование природных ресурсов. А следовательно, при осуществлении данного вида градостроительной деятельности, установлении территориальных зон, определении разрешенного использования зе-№ мельных участков, безусловно, должно обеспечиваться и комплексное § использование территорий, и рациональное использование земель. § В ГрК РФ наряду с термином «комплексное развитие территорий» 2 используется термин «рациональное использование территорий и земельных участков». Рациональное использование территорий и зе-— мельных участков - это цель инженерных изысканий, при выполнении § которых выявляются природные условия и факторы техногенного 5 характера, что необходимо для подготовки документов территори-§ ального планирования, планировки территории и архитектурно-стро-^ ительного планирования. Между тем в нормах, регулирующих отношения по осуществлению перечисленных видов градостроительной о деятельности, об обеспечении рационального использования земель ^ не упоминается.

С Следует отметить, что в Земельном кодексе Российской Федерации [7] (далее - ЗК РФ) термин «комплексное развитие тер-96 риторий» используется только в значении вида градостроительной ^ деятельности, что вполне обосновано, т.к. территории не являются (V объектами земельных отношений. Однако в ЗК РФ учитывается, что ® земельные участки могут использоваться для застройки, поэтому об-^ ладатели земельных участков наделены правом возводить здания и сооружения в соответствии с разрешенным использованием земельного участка, устанавливаемым при осуществлении градостроительной деятельности, и на них возлагается обязанность при осуществлении такого пользования соблюдать требования градостроительных ре-

г

гламентов и иных правил, которые установлены законодательством о градостроительной деятельности (подп. 2 п. 1 ст. 40, п. 6 ст. 42 ЗК РФ). Изложенные нормы иллюстрируют соотношение правовых

норм законодательства о градостроительной деятельности и земель- §

ного законодательства. |

Учитывая то обстоятельство, что в законодательстве не разгра- |

ничиваются понятия охраны земель и рационального использования I

земель, к мероприятиям, служащим для достижения целей рацио- §

нального использования земель относят, например, государственный 1

мониторинг земель, государственный и муниципальный земельный ™ контроль (надзор), землеустройство [4, с. 212, 214]. Перечисленное

обеспечивает и достижение целей охраны земель, поэтому отмечается, 3

что реализация рационального использования осуществляется пре- |

§

имущественно природоохранными правовыми средствами, а именно р

требованиями недопущения негативного воздействия на окружаю- ц

щую среду [4, с. 25] В этом содержание данного термина совпадает |

(О

с содержанием термина «комплексное развитие территорий», вза- 3

имосвязанным с термином «устойчивое развитие», направленным 1

1§

на ограничение негативного воздействия на окружающую среду. 1

Подход к пониманию рационального использования, взаимос- I

вязанного с охраной земель, имеет значение не только для земель, р

|

используемых в сельском и лесном хозяйстве в качестве средства 1

производства, но и для земель населенных пунктов. Это можно |

обосновать, сославшись на Закон г. Москвы от 4 июля 2007 г. № 31 |

о

«О городских почвах» (в ред. от 20 февраля 2019 г.) [8], определяю- |

щий режим использования поверхностного слоя земли. В преамбуле §

Закона определяется, что им регулируются отношения как по охране, §

так и по рациональному использованию городских почв, которое |

определяется как экономически, экологически и социально обосно- I

ванное их использование (п. 10 ст. 1 Закона). Установлены и правила |

использования почв при осуществлении градостроительной деятель- | ности, предусматривающие осуществление мероприятий по охране

городских почв (п. 4 ст. 11 Закона). 97

Соотношение понятий «рациональное использование земель» ^

и «охрана земель» имеет непосредственное значение для выявления Ь

соотношения комплексного развития территорий и рационального |

использования земель. Это обосновывается анализом целей комплекс- |

ного развития территорий как отдельного вида градостроительной дея- § тельности. Целями комплексного развития территорий применительно к данному виду градостроительной деятельности, регламентируемой в ст. 64-68 ГрК РФ, определены: сбалансированное и устойчивое

развитие территорий населенных пунктов; повышение эффективности их использования. Перечисляя цели комплексного развития территорий, законодатель определяет способы достижения некоторых из них. Так, цель обеспечения сбалансированного и устойчивого развития поселений, городских округов должна быть достигнута путем повышения качества городской среды и улучшения внешнего облика, архитектурно-стилистических и иных характеристик объектов капитального строительства.

Проведенное исследование научных точек зрения на содержание понятия «рациональное использование земель», его соотношение с понятием охраны земель, сравнительный анализ норм земельного и градостроительного законодательства в плане выявления содержания комплексного развития территорий позволяет констатировать, что «рациональное использование земель» и «комплексное развитие территорий» - в достаточной степени совпадающие понятия, имеющие ^ лишь различные объекты. Хотя различие объектов в этом случае условно, что подтверждается законодательно, если, например, в ГрК РФ ^ используется термин «территории общего пользования», то в ЗК РФ § это земли общего пользования. Авторы учебника «Градостроительное ^ право» отмечают, что преобразование территории при строительстве с; объектов капитального строительства оказывает воздействие на зе-5 мельное пространство [9, с. 48]. Исходя из изложенного можно сделать ^ вывод, что действие норм градостроительного законодательства, обе-¡5 спечивающих комплексное развитие территорий, направлено одновременно и на рациональное использование земель, предназначенных

о

С

98

для застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

§

со Список литературы:

2 1. Градостроительный кодекс Российской Федерации : федеральный

закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (в ред. от 14 июля 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 1, ч. 1, ст. 16.

2. Голиченков, А. К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов: учебное пособие / А.К. Голиченков. - 3-е изд., доп.

С^ - М. : Городец, 2016. - 544 с.

О 3. Об охране окружающей среды : федеральный закон от 10 января

¡^ 2002 г. № 7-ФЗ (в ред. от 26 марта 2022 г.) // Собр. законодательства Рос.

^ Федерации. - 2002. - № 2, ст. 133.

4. Правовой механизм обеспечения рационального использования природных ресурсов : монография / Е.А. Галиновская, В.Б. Агафонов, С.А. Боголюбов и др.; отв. ред. Е.А. Галиновская. - М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2018. - 312 с.

5. Петрова, Т.В. Рациональное использование природных ресурсов: понятие, принцип, полномочие, направление государственной экологической политики / Т.В. Петрова // Экологическое право. - 2016. - № 3. - С. 29-34.

6. Институты экологического права / С. А. Боголюбов и др. - М. : Эксмо, 2010. - 480 с.

7. Земельный кодекс Российской Федерации : федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 (в ред. от 14 июля 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2001. - № 44, ст. 4147. |

8. Закон г. Москвы от 4 июля 2007 г. № 31 «О городских почвах» (в ред. § от 20 февраля 2019 г.) // Ведомости Московской городской Думы. - 2007. ä - № 9, ст. 149. I,

9. Градостроительное право : учебник / Е.С. Болтанова, О.А. Романова, § Л.Е. Бандорин. - М. : Проспект, 2021. - 312 с. а

X

5

S

и

I

99

м