CC BY
452
УДК 347+34: 502 ББК Х404+407
Н.Г. МОЖАРОВА
О СООТНОШЕНИИ НОРМ ГРАЖДАНСКОГО И ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
Ключевые слова: соотношение, нормы гражданского и экологического права, взаимовлияние, охрана окружающей среды, ответственность.
Рассмотрены теоретические и практические проблемы, связанные с соотношением норм гражданского и экологического права, усилением теоретической базы традиционных отраслей права за счет их экологизации, взаимодополнения гражданских и природоресурсных правил.
N.G. MOZHAROVA ON THE CORRELATION OF CIVIC AND ECOLOGICAL RIGHTS NORMS
Key words: correlation, norms of civic and ecological rights, mutual influence, environment protection, responsibility.
The present article considers theoretical and practical problems connected with the correlation of civic right norms with ecological ones, enhancement of the theoretical basis of traditional fields through their ecologization, mutual supplement of civic and natural resource rights.
В настоящее время тема соотношения норм гражданского и экологического права в юридической литературе рассмотрена недостаточно, хотя она имеет не только теоретическое, но и практическое значение. В трудах С.А.Боголюбова, М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик [2], И.А. Дроздова, О.С. Колбасова, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова и некоторых других была предпринята попытка исследовать данную проблему.
Ввиду того, что в нормах вышеназванных отраслей права как по содержанию, так по объектам и субъектам имеются совпадающие моменты, отношения между нормами этих отраслей права являются смежными, а потому взаимосвязанными. Отношения, касающиеся природопользования, в большинстве случаях носят имущественный характер. В качестве их предмета выступают природные ресурсы, являющиеся по определению, данному ФЗ «Об охране окружающей среды» [9], компонентами природной среды, природными объектами и природноантропогенными объектами, которые могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (земля, почва, недра, леса, воды, животный мир, атмосферный воздух и т.д.). Это в настоящее время не вызывает сомнений ни у кого из исследователей изучаемой проблемы. Конечно, у природных ресурсов имеются свои специфические особенности, характерные только для них (например, удовлетворять эстетические потребности людей, общества и экологические требования, связанные с естественной экологической системой и экологической безопасностью, защищенностью природной среды и жизненно важных интересов человека в ходе взаимодействия общества с природой). Эти вопросы главным образом регулируются Конституцией РФ (ст. 9, 36, 42 и др.), а также нормами природоохранного законодательства. Действующее российское право не содержит прямых запретов на отнесение природных ресурсов к числу объектов ГК РФ. Об этом мы можем судить по ст. 128 ГК РФ, хотя в ней и не выделяется термин «природные ресурсы», а употреблен термин «вещи». В данном случае законодатель, видимо, в это число включил и природные ресурсы, о чем можно судить по ч. 3 ст. 129 ГК РФ, регулирующей пределы оборотоспособности земли и других природных ресурсов.
Из анализа действующего законодательства вытекает, что нормы гражданского права, содержащиеся в природоресурсных законах, являются специальными в отличие от общих правил, зафиксированных в ГК РФ. Однако указанные нормы не должны противоречить в целом общей концепции гражданского права. При этом каждая отрасль права сохраняет свой предмет правового регулирования и автономность. При регулировании отношений по ис-
пользованию природных ресурсов в ряде случаев прямо допускается применение правил гражданского законодательства, что свидетельствует об однородности отношений, регулируемых нормами гражданского и природоресурсного права. Тесная связь норм ГК РФ и норм природоресурсного законодательства подтверждается также содержанием статей главы 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю».
В некоторых случаях нормы ГК РФ являются общеобязательными для природоресурсного права, в частности для земельного права - ст. 129, 130, 209 и др. Земельные и иные природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и иных природных ресурсах. Имеются более общие нормы ГК РФ, которые также обязательны для участников экологических отношений - это основания возникновения и прекращения гражданских прав и обязанностей (ст. 8 ГК РФ), требования ст. 445 ГК РФ «Заключение договора в обязательном порядке», ст. 448-449 ГК РФ «Организация и порядок заключения проведения торгов» и «Последствия нарушения правил проведения торгов» и др. Природоресурсное законодательство позаимствовало из ГК РФ порядок возмещения причиненного окружающей среде вреда и др.
При разграничении норм двух отраслей (для их правильного использования) необходимо четко определить задачи и предмет правового регулирования, поскольку каждая из правовых семей обладает своими особенностями. Таким путем можно решить задачи их разграничения и определить отраслевую принадлежность тех или иных норм. Известный исследователь данной проблемы проф. М.М. Бринчук рекомендует использовать такие методы, как частное право (частный интерес) и публичное право (публичный интерес). Частный интерес заключается в основном в праве частной собственности. Исследователь выступает против бездумного расширения частной собственности на земельные и иные природные ресурсы. Земля и другие природные ресурсы - публичное благо, а потому отношения по поводу земли и других природных ресурсов, находящихся в государственной или публичной собственности, должны регулироваться экологическим, т.е. публичным правом. В той же работе он пишет следующее: «Стараниями цивилистов и рыночников, природа, ставшая предметом купли-продажи, тенденциозно и часто необоснованно подпадает под действие нормы гражданского права. При этом Ю.А. Тихомиров пишет о наличии удачных и неудачных «юридических партнерств» между нормами Гражданского и Земельного кодексов... Если по водному законодательству воды (водные объекты) в основной своей массе находятся в публичной, преимущественно государственной собственности, почему договор водопользования может заключаться в соответствии с гражданским законодательством ?!... С какой стати публичные отношения по поводу объекта публичной собственности, оформленные публичным договором, регулируются частным правом» [1]. Свою позицию автор подкрепляет постановлениями Конституционного Суда РФ. Не все его доводы бесспорны, но с некоторыми из них в какой-то мере следует согласиться.
С учетом высказанных соображений следует отметить, что нормы гражданского права, содержащиеся в экологических нормативных актах, должны рассматриваться как часть гражданского законодательства.
Безусловно, содержание договоров о передаче в пользование природных ресурсов имеет свою специфику, поскольку природные ресурсы являются частью определенной экосистемы, знание которой обязательно для пользователя природным объектом. Этого требуют и публично-правовые интересы общества. К примеру, при оформлении договора купли-продажи земельного участка, безусловно, используются общие нормы гражданского права. Но при этом необходимо соблюдать и требования земельного законодательства (ст. 37 ЗК РФ), являю-
щиеся обязательными и для гражданского права: объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет, продавец обязан предоставить покупателю всю информацию об обременениях участка, ограничениях его использования и т.д. Иные требования к совершению сделок с землями указаны в других статьях ЗК РФ. Так, в ст. 7 говорится о целевом использовании покупаемых участков и соблюдении при этом конкретного вида разрешенного использования земельного участка, а ст. 8 ЗК РФ обязывает стороны в договоре купли-продажи указывать одну из категорий земель. В случае несоблюдения требований земельного законодательства заключенный договор купли-продажи земельного участка будет считаться недействительным и регистрации не подлежит. Таким образом, эти требования земельного законодательства являются составной частью гражданского законодательства.
В ряде случаев природоресурсное законодательство устанавливает различного рода ограничения, которые в литературе получили название «экологические ограничения», т.е. запрет причинять ущерб окружающей среде, посягать на конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ) и др. Земельное и гражданское законодательства в целях сохранения особо ценных природных ресурсов категорически запрещают их оборот. С этой целью введен особый публично-правовой режим некоторых объектов природы, объявлены особо охраняемые природные территории и т.д. Эти вопросы подробно освещены в ЗК РФ и в ФЗ от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» [11].
В вопросах размежевания норм гражданского и экологического права важное значение имеет разграничение компетенции в вопросах права собственности. Они указаны и в ГК РФ, и в Конституции РФ. Основной закон четко разграничивает предметы ведения: Российской Федерации (ст. 71) - гражданское законодательство, установление основ федеральной политики и федеральной программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного развития Российской Федерации и др.; Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72) - природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, земельное, водное, лесное законодательство, законотворчество о недрах, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и др.
Независимо от разграничения предметов ведения Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в различных сферах общественной жизни, в том числе и в области экологии (ст. 114 Конституции РФ). Вопросы разграничения предметов ведения возникают при решении любой важной экологической проблемы, в том числе и при определении компетенции субъектов права собственности, прав и обязанностей, а также правомочий органов государства в отношении охраны, управления природными ресурсами и др. Зная полномочия, можно точнее разграничить нормы гражданского и экологического права. ГК РФ определяет понятие субъектов права собственности не только в частноправовой, но и в публично-правовой сфере. ФЗ «Об охране окружающей среды», развивая конституционные положения, в ст. 3 перечисляет более двадцати принципов охраны окружающей среды, в том числе соблюдение права человека на благоприятную среду, презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, экосистемный подход к регулированию природопользования; устойчивость, платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде и т.д. В законе дается перечень объектов охраны окружающей среды - земли, недр, почвы, поверхностных и подземных вод, лесов и иной растительности, животных и других организмов и их генетического фонда, атмосферного воздуха, озонового слоя атмосферы и околоземного космического пространства [10].
Включение большинства природных ресурсов в гражданский оборот предъявляет довольно высокие требования к участникам имущественных отношений. Они указаны в ряде природоресурсных актов, земельном законодательстве и в ГК РФ. Предъявляются следующие требования при использовании природных ресурсов, в частности земель сельскохозяйственного назначения: 1) строго целевое использование с возможностью их изъятия у собственника, если он грубо нарушает требования закона; 2) запрещение нарушения почвенного плодородного слоя почвы при их использовании и недопущение ухудшения экологической обстановки, проведение мелиоративных и иных почвовосстановительных работ; 3) проведение торгов при выделении сельхозугодий, находящихся в государственной или муниципальной собственности; 4) приоритет охраны жизни и здоровья человека; 5) безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами; 7) владение, пользование и распоряжение земельными (земельными долями) и иными природными ресурсами позволительно в той мере, в какой их оборот допускается законом; 8) единство судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости; 9) меры экономического стимулирования при рациональном использовании природных ресурсов; 10) хозяйственная свобода на земле и т.д. [9]. Эти требования указаны и в различных нормативных актах, принятых в течение 90-х гг. ХХ в. и в начале ХХ! в.
Следует отметить, что нормы гражданского законодательства и других фундаментальных отраслей права в России разрабатывались давно. За это время накоплен правовой материал для эффективного регулирования общественных отношений, в то время как нормы экологического права начали регулироваться лишь с середины ХХ в. Сначала было объявлено, что природные ресурсы могут быть только в государственной или муниципальной собственности. По мере накопления правового материала и введения рыночных отношений обстановка в стране, в том числе и в природоохранной сфере, изменилась коренным образом. Исходя из Конституции РФ появилась частная собственность. Эти вопросы стали регулироваться в основном нормами гражданского права.
В экологическом праве до сих пор имеется немало дискуссионных моментов. В разработке проблем экологического права и его соотношения с нормами гражданского права видную роль сыграл О.С. Колбасов. Его монография «Экология: политика - право. Правовая охрана природы в СССР», изданная АН СССР в 1976 г., является фундаментом современной теории экологического права и положила начало новой отрасли юридической науки «Экологическое право» в нашей стране [3]. Автор раскрыл понятия «природа», «общество», «окружающая среда». Именно он указал, что термин «окружающая среда» не получил еще устойчивого и однозначного толкования [4]. О.С. Колбасов доказал историческую обусловленность охраны природы. При этом он подверг критике пессимистов, которые заявляют о неизбежности экологического «коллапса». В книге рассмотрены новые взгляды на вопросы охраны окружающей среды и управления ею. Он сделал акцент на вопрос о необходимости обеспечения экологической безопасности в нашей стране, подчеркнул значимость экологической информации. Многие положения книги и его взгляды по экологическим вопросам до сих пор актуальны и были использованы при принятии законов РСФСР и РФ «Об охране окружающей среды».
В связи с тем, что земля является важнейшим компонентом окружающей среды, а случаи нарушения экологического законодательства участились, встал вопрос о необходимости усиления ответственности за правонарушения в сфере экологической и земельной безопасности. Это выразилось в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» [8]. Документ требует единообразного применения законо-
дательства, ибо эти правонарушения представляют высокую степень общественной опасности, подрывают стабильность окружающей среды и природоресурсный потенциал. В новых инициативах Минсельхоза России ставится вопрос об усилении ответственности правообладателей за нецелевое использование сельхозугодий высокими штрафными санкциями [13,14].
В последние годы стали больше обращать внимания на вопросы доступности к экологической информации. Из-за отсутствия должной информации о заброшенных землях сельскохозяйственного назначения из хозяйственного оборота выбыли сотни и тысячи гектаров ценных земель, чем был нанесен огромный урон экономике. Этому способствовало и отсутствие необходимой правовой базы. Сейчас этот пробел устраняется. Появилось понятие о земельно-правовой ответственности за нецелевое использование земельных угодий, суть которого выражается в принудительном прекращении права собственности на земельный участок (ст. 44-47, 54 ЗК РФ). Такая санкция имеется и в ГК РФ (ст. 284-286 ГК РФ), и в ФЗ № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». ФЗ № 435 от 29 декабря 2010 г., внеся изменения в ФЗ № 101-ФЗ, предусмотрел процедуру принудительного изъятия земельного участка у собственника в случаях, когда он используется не рационально, не по целевому назначению, с ухудшением экологической обстановки и снижением плодородия земель [9].
В постановлении Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. № 369, опубликованном в «Российской газете» от 28 апреля 2012 г., указаны признаки неиспользования земельных участков. Актуальными являлись и критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, но четкого правового представления об этом в российском праве не было. Поэтому 22 июля 2011 г. Правительство РФ по этому вопросу приняло постановление № 612.
В ходе практики изъятия земель сельскохозяйственного назначения за их неправильное использование возник вопрос о критериях значительного ухудшения экологической обстановки, указанной в ст. 36 Конституции РФ и ст. 209 ГК РФ. В связи с этим 19 июля 2012 г. было принято специальное постановление Правительства РФ за № 736, где говорилось: «Установить, что критериями значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли являются: загрязнение почв химическими веществами, при котором суммарный показатель содержания в почве загрязняющих веществ, концентрация которых превышает установленный для химических веществ нормативы предельно допустимой концентрации, равен или превышает значение 30. Указанный показатель определяется как сумма отношений фактического каждого загрязняющего вещества, концентрация которого превышает установленные для химических веществ нормативы предельно допустимой концентрации, к величине его норматива предельно допустимой концентрации; размещение отходов производства и потребления 1-4 классов опасности в пределах земельного участка на суммарной площади от 0,5 гектара и выше» [12].
По указанным выше документам мы можем судить, что нормы двух отраслей права тесно взаимосвязаны и в ряде случаев дополняют друг друга.
В сохранении количества сельскохозяйственных земель существенное значение имеет возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства. Данная проблема в настоящее время находится в центре внимания компетентных органов: возмещение ущерба в этих случаях осуществляется в полном объеме, в том числе и упущенная выгода. Такой же порядок установлен в ФЗ от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которому размер вреда вычисляется в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками вычисления размера ущерба. Сей-
час принята новая Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденная приказом Минприроды России от 8 июля 2010 г. № 238 [6]. Этим же ведомством 8 декабря 2011 г. принята Методика исчисления размера вреда, причиненного охотничьим ресурсам, с изменениями от 22 июля 2013 г. [7].
Гражданское законодательство предусматривает порядок возмещения вреда, взыскание всех убытков, которые понесла окружающая среда, а также вопросы наследования имущества.
На страницах «Российской газеты» от 25 сентября 2012 г. и «Советской Чувашии» появились материалы, посвященные фактам грубого нарушения земельного законодательства в Чувашии, допущенные при сделках с землями сельскохозяйственного назначения, которые были устранены только после вмешательства главы республики [5]. Позднее эти земли были оформлены в собственность субъекта федерации для безвозмездного выделения их многодетным семьям. Факты свидетельствуют о том, что за оборотом земель сельскохозяйственного назначения нужен постоянный государственный и общественный контроль.
Анализ норм экологического и гражданского законодательства свидетельствует, что они тесно взаимосвязаны, дополняют друг друга. Форма и содержание этого соотношения менялись в силу различных факторов и в связи потребностями развития общества. Регулируя имущественные отношения, гражданское законодательство не в состоянии отразить и учесть всю специфику природоресурсных отношений (оно и не ставит такую задачу), поэтому оно определяет лишь общие требования к порядку заключения сделок с недвижимостью, форме договора и условий их действительности, способствуя тем самым унификации имущественных и договорных отношений в сфере природопользования.
Литература
1. Бринчук М.М. Соотношение экологического права с другими отраслями права // Государство и право. 2009. № 7. С. 25-37.
2. Дубовик О.Л. Экологическое право. 3-е изд. М.: Проспект, 2010. 719 с.
3. Колбасов О.С. Экология: политика и право. М.: Наука, 1976. 230 с.
4. Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10.
5. Кузин А. Земельные войны // Рос. газета. 2012. 25 сент.
6. Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды // Экология производства. 2010. № 11.
7. Методика исчисления размера вреда, причиненного охотничьим ресурсам:. утв.приказом Минприроды России от 8 декабря 2011 г. (с изм. от 22 июля 2013 г.) // Рос. газета. 2013. 16 окт.
8. О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения: постановление Пленума Верховного суда РФ от 05.11.1998 г. № 14 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 1.
9. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Фед. закон № 101-ФЗ от 24.07.2002 г. (с изм.) // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 47.
10. Об охране окружающей среды: Фед. закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (с изм.) // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
11. Об особо охраняемых природных территориях: Фед. закон от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ (с изм.) // СЗ РФ. № 12. Ст. 1024.
12. О критериях значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли: постановление Правительства РФ от 19.07.2012 г. № 736 // Рос. газета. 2012. 25 июля.
13. Узбекова А. Докопались (Штрафы за порчу сельскохозяйственных земель увеличат в сотни раз) // Рос. газета. 2013. 31 июля.
14. Фомченков Т., Куков Л. Земле дали три года // Рос. газета. 2013. 13 авг.
МОЖАРОВА НАТАЛЬЯ ГЕННАДЬЕВНА - аспирантка кафедры гражданско-правовых дисциплин, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары ([email protected]).
MOZHAROVA NATALYA GENNADYEVNA - post-graduate student of Civil and Legal Disciplines Chair, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.
