О системе правового обеспечения противодействия экстремизму в пенитенциарных учреждениях России Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 340

О СИСТЕМЕ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЭКСТРЕМИЗМУ В ПЕНИТЕНЦИАРНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ РОССИИ

© 2015 М. А. Яворский

Аннотация. В статье представлена система правового обеспечения противодействия проявлениям экстремизма в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы России, дана общая характеристика отдельным нормативным документам, регламентирующим вопросы предупреждения, пресечения и выявления экстремизма в пенитенциарной сфере.

Ключевые слова: экстремизм, противодействие, правовое обеспечение, исправительные учреждения.

ABOUT SYSTEM OF LEGAL SUPPORT OF COUNTERACTION TO EXTREMISM IN PENAL INSTITUTIONS OF RUSSIA

© 2015 M. Yavorsky

Summary. The article presents the legal, prevention of extremism in the organs and institutions of the penal system in Russia, the general characteristic of the individual regulations governing the prevention, suppression and detection of extremism among the convicts.

Keywords: extremism, fighting, legal security, correctional facilities.

За последние десять лет наблюдается стабильный рост проявлений экстремизма, о чем свидетельствует официальная статистика. Так, если в 2004 г. было зарегистрировано лишь 130 преступлений указанной категории, то в 2010 г. - уже 581 преступление террористического характера и 656 преступлений экстремистской направленности, в 2011 г. -622 преступления террористического характера и 622 преступления экстремистской направленности, в 2012 г. - 637 и 696 преступлений соответственно. Общее количество зарегистрированных преступлений террористического характера и актов уголовно наказуемого экстремизма в 2013 г. превысило 1,5 тыс. (661 и 896 преступлений соответственно)1. При этом не требует особого обоснования утверждение о том, что официальная статистика не в полной мере отражает реальное состояние экстремистской преступности в стране. В силу ряда как объективных, так и субъективных причин факты экстремизма зачастую входят в латентную группу преступлений или регистрируются как преступные деяния, совершенные по другим основаниям. Административные же правонарушения экстремистского характера и вовсе не поддаются подсчету (статистика по ним не ведется) по причине отсутствия единых критериев отнесения тех или иных деликтов к экстремистским.

Неудивительно, что на фоне общего снижения по стране численности осужденных (с 864 тыс. в начале января 2010 г. до 674 тыс. на 1 февраля 2014 г.)2 количество осужденных за экстремизм продолжает неуклонно расти. Вот данные статистики ФСИН России: в 2011 г. - 574 осужденных, в 2012 г. - уже 1056, в 2013 г. - 1199. За прошедший год на 40 % увеличилось количество осужденных-экстремистов, состоящих на профилактическом учете в исправительных учреждениях ФСИН России .

1 См.: Состояние преступности // Материалы официального сайта МВД России. - Режим доступа: http://www.mvd.ru/presscenter/ statistics (дата обращения: 22.06.2014).

2 Краткая характеристика уголовно-исполнительной системы // Материалы официального сайта ФСИН России. - Режим доступа: http://www.fsin.su/document (дата обращения: 12.06.2014).

3 См.: ФСИН России: около 500 осужденных замечены за распространением экстремизма // Сайт РИА Новости. - Режим доступа: http://ria.ru/incidents/20131121/978569165.htm (дата обращения: 23.06.2014).

Угрозу целостности и нормальному функционированию органов уголовно-исполнительной системы России представляет активизация деятельности в этой сфере религиозных организаций деструктивного и тоталитарного толка. Не секрет, что последние используют исправительные учреждения в целях распространения экстремистских материалов и пропаганды своих идей, создания местных ячеек, вовлечение в ряды исламистских радикальных групп новых членов из числа лиц, содержащихся и отбывающих наказание в местах лишения свободы.

Сложившаяся ситуация обусловливает необходимость определения места и роли пенитенциарных органов в государственном механизме противодействия проявлениям экстремизма, разработки и реализации стратегии его организационно-правового обеспечения.

Система правового обеспечения деятельности по противодействию экстремизму в целом, в том числе в учреждениях УИС России, представлена общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Конституцией России, уголовным, уголовно-исполнительным, административным законодательством и другими федеральными законами, указами и распоряжениями Президента России, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами министерств и ведомств.

Ниже представлена система правового обеспечения противодействия экстремизму в пенитенциарных учреждениях России.

Немаловажную роль в правовом регулировании противодействия экстремистской деятельности занимают международные правовые акты в области обеспечения прав человека, борьбы с преступностью и обращения с правонарушителями. Основополагающие принципы правового обеспечения противодействия как внутригосударственному, так и международному экстремизму и терроризму содержатся во Всеобщей декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.), в которой сказано: «Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. Кроме того, не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляющейся или как-либо иначе ограниченной в своем суверенитете» (ст. 2).

В Международном пакте о гражданских и политических правах (принят 16 декабря 1966 г.) установлено: «Всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено законом» (ч. 2 ст. 20).

В соответствии с Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации (принята 21 декабря 1965 г.) преступлением признается распространение идей, основанных на расовом превосходстве или ненависти; подстрекательство к расовой дискриминации; насилие (подстрекательство к насилию), направленное против любой расы или группы лиц другого цвета кожи или этнического происхождения; предоставление любой помощи для проведения расистской деятельности, включая ее финансирование (ст. 4).

Очередным международным актом, направленным на повышение результативности борьбы государств с проявлениями экстремизма, стала Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. В конвенции не только раскрываются понятия терроризма, сепаратизма и экстремизма, но и определяется международное сотрудничество в качестве эффективной формы их предупреждения, выявления и пресечения.

Помимо перечисленных международных актов следует назвать Рекомендацию Комитета министров Совета Европы государствам-членам по вопросам разжигания ненависти (принята 30 октября 1997 г.), которая, осуждая «все формы самовыражения, разжигающие расовую ненависть, ксенофобию, антисемитизм и все формы нетерпимости», ре-

комендует правительствам государств-членов: 1) принять соответствующие меры по борьбе против разжигания ненависти на основании принципов, заложенных данной рекомендацией; 2) обеспечить положение, при котором такие меры являли бы собой компонент комплексного подхода к этому явлению, который был бы также направлен в сторону его экономических, политических, культурных и прочих корней и причин.

Отдельную группу международных правовых документов составляют акты государств - участников СНГ. Так, в развитие сотрудничества по вопросам противодействия терроризму и другим проявлениям экстремизма Совет глав государств Содружества Независимых Государств 26 августа 2005 г. принял решение о Концепции сотрудничества государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма.

Положения Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. запрещают создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой национальной и религиозной розни (ст. 13). Кроме того, она гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду (ч. 2 ст. 29).

Федеральные законы Российской Федерации. Базовыми нормативными актами, регламентирующими правовые и организационные основы противодействия экстремизму и терроризму, являются федеральные законы «О противодействии экстремистской деятельности» и «О противодействии терроризму».

Среди законов, направленных на обеспечение безопасности государства и недопущение проявлений экстремизма, а также предусматривающих ответственность за экстремистскую деятельность или определяющих организацию деятельности конкретных правоохранительных органов в рассматриваемой сфере, следует выделить Федеральный закон «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ, который закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности государства и ее функции.

Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ устанавливает основы правового регулирования профилактики безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних. В систему органов, занимающихся названной профилактической работой, входит и УИС России.

Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» устанавливает среди прочих следующие обязанности учреждений, исполняющих наказания: 1) создание условий для обеспечения правопорядка и законности, безопасности осужденных, а также персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на их территориях; 2) обеспечение охраны здоровья осужденных; 3) соблюдение прав подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений (ст. 13).

В соответствии с Федеральным законом «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ она при осуществлении своей деятельности взаимодействует, в том числе, и с органами и учреждениями УИС России, что является необходимым условием эффективности противодействия экстремизму.

Правовую основу борьбы с экстремизмом составляют также нормы Уголовного кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральных законов «О чрезвычайном положении», «О средствах массовой информации», «О прокуратуре Российской Федерации», «Об общественных объединениях», «О свободе совести и религиозных объединениях», «О политических партиях» и др.

Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации. Ряд названных актов содержит нормы, обеспечивающие борьбу с распространением экстремизма, среди них: Указ Президента РФ от 23 марта 1995 г. № 310 «О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации», Указ Президента РФ от

12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.», Указ Президента РФ от 26 июля 2011 г. № 988 «О межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации», Указ Президента РФ от

13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» и др.

Так, Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» определяет основные источники угроз общественной безопасности в Российской Федерации, цели, задачи, принципы, главные направления деятельности уполномоченных органов и организаций, принимающих участие в обеспечении общественной безопасности. Кроме того, в указе особое внимание обращается на постоянное совершенствование «правоохранительных мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию актов терроризма, экстремизма, других преступных посягательств на права и свободы человека и гражданина, собственность, общественный порядок и общественную безопасность, конституционный строй Российской Федерации» (п. 36).

Указом Президента РФ от 26 июля 2011 г. № 988 «О межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации» образована названная комиссия, в состав которой входит и министр Министерства юстиции Российской Федерации. Комиссия обеспечивает реализацию государственной политики в области противодействия экстремизму, осуществляет координацию совместной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующих в этой области.

Межведомственные и ведомственные подзаконные правовые акты Генеральной прокуратуры РФ, Минюста России, ФСБ России, Следственного комитета РФ, МВД РФ, ФСИН России, других министерств и ведомств. К этой категории нормативных актов, прежде всего, следует отнести:

- приказ Минюста России, МВД России и ФСБ России от 25 ноября 2010 г. № 362/810/584 «О взаимодействии Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации в целях повышения эффективности деятельности учреждений (подразделений), осуществляющих проведение исследований и экспертиз по делам, связанным с проявлением экстремизма», утверждающий согласованный перечень мероприятий судебно-экспертного обеспечения противодействия экстремистской деятельности;

- приказ Минюста России от 22 июля 2009 г. № 224 «Об утверждении Положения о научно-консультативном совете при Министерстве юстиции Российской Федерации по изучению информационных материалов религиозного содержания на предмет выявления в них признаков экстремизма»;

- приказ Минюста России от 3 ноября 2005 г. № 205 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений»;

- приказ Минюста России от 20 мая 2013 г. № 72 «Об утверждении Инструкции по профилактике правонарушений среди лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы»;

- приказ Минюста России «Об утверждении Наставления по организации и порядку производства обысков и досмотров в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы, на режимных территориях, транспортных средствах» № 268-дсп от 25 августа 2006 г., который определяет назначение, виды, организационные основы, порядок проведения обысков и досмотров, меры безопасности при их проведении в исправительных колони-

ях, воспитательных колониях, тюрьмах, лечебных исправительных учреждениях, лечебно-профилактических учреждениях и на прилегающих к ним территориях, где установлены режимные требования, производственных объектах, на которых работают осужденные, транспортных средствах на территории учреждения;

- приказ Генеральной прокуратуры РФ от 22 октября 2009 г. № 339 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму» и приказ Генеральной прокуратуры РФ от 19 ноября 2009 г. № 362 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности»;

- приказ Следственного комитета Российской Федерации от 12 июля 2011 г. № 109 «О мерах по противодействию экстремистской деятельности», устанавливающий противодействие экстремистской деятельности (экстремизму) одним из приоритетных направлений деятельности следственных органов Следственного комитета Российской Федерации и предписывающий, в частности, использовать все формы межведомственного взаимодействия, включая оперативный обмен необходимой информацией, разработку согласованных планов деятельности по противодействию экстремизму и т. д.;

- приказ МВД России от 31 октября 2008 г. № 940 «Вопросы департамента по противодействию экстремизму Министерства внутренних дел Российской Федерации» и другие акты.

Законодательство субъектов Российской Федерации и акты органов местного самоуправления по вопросам противодействия экстремистской деятельности, например: Закон Республики Дагестан от 16 сентября 1999 г. № 15 «О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан»; Закон Карачаево-Черкесской Республики от 4 мая 2000 г. № 6-РЗ «О противодействии политическому и религиозному экстремизму на территории КЧР»; Закон Кабардино-Балкарской Республики от 1 июня 2001 г. «О запрете экстремистской религиозной деятельности и административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением религиозной деятельности» и другие законодательные и нормативные акты органов власти субъектов РФ, отражающие региональные особенности борьбы с проявлениями экстремизма и терроризма.

В субъектах Российской Федерации существуют региональные целевые программы (подпрограммы) в сфере гармонизации межэтнических и межконфессиональных отношений, формирования толерантной среды, профилактики экстремизма. Среди актов исполнительных и представительных органов власти субъектов Российской Федерации можно назвать: Постановление кабинета министров Республики Татарстан от 21 декабря 2011 г. № 1043 «Об утверждении Республиканской целевой программы по профилактике терроризма и экстремизма в Республике Татарстан на 2012-2014 годы»; Постановление Правительства Москвы от 8 сентября 2009 г. № 945-ПП «О дополнительных мерах по профилактике ксенофобии и эт-нополитического экстремизма в молодежной среде города Москвы» и другие акты.

Конституция России к перечню вопросов местного значения, которые органы местного самоуправления решают самостоятельно, относит и осуществление охраны общественного порядка (ч. 1 ст. 132). В соответствии с п. 6.1 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления обязаны принимать участие в профилактике терроризма и экстремизма4. Особую значимость приобретают акты органов местной власти тех муниципальных образований, в

4 В целях противодействия терроризму и экстремизму, обеспечения безопасности населения муниципальных образований, защиты потенциальных объектов террористических посягательств, уменьшения проявлений экстремизма и негативного отношения к лицам других национальностей и религиозных конфессий приняты, например, следующие акты: Постановление главы городского округа Самара от 19 июня 2009 г. № 559 «О мерах по профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий их проявлений на территории городского округа Самара»; решение совета депутатов Зубово-Полянского городского поселения Зубово-Полянского муниципального района Республики Мордовии от 11 апреля 2011 г. № 23/5 «Об утверждении программы «По профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма, воспитательных, пропагандистских мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности на территории Зубово-Полянского городского поселения Зубово-Полянского муниципального района Республики Мордовии» и др.

границах территории или в непосредственной близости от которых дислоцированы исправительные учреждения5. Органы местного самоуправления, учитывая это обстоятельство, осуществляют (или должны осуществлять) разработку актов по профилактике экстремизма в тесном взаимодействии с территориальными органами ФСИН России.

Важное место в государственном механизме противодействия экстремизму отведено решениям и разъяснениям высших судебных инстанций по вопросам применения нормативных правовых актов в указанной сфере и толкования норм антиэкстремистского законодательства.

К таким актам следует отнести определения и постановления Конституционного суда и Пленума Верховного суда Российской Федерации, например: Постановление Конституционного суда РФ от 23 ноября 1999 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности абзацев 3 и 4 п. 3 ст. 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» в связи с жалобами религиозного общества Свидетелей Иеговы в г. Ярославле и религиозного объединения "Христианская церковь Прославления"»; Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 28 июня 2011 г. № 11 «О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности»; Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. № 1 «О некоторых вопросах судебной практики по уголовным делам о преступлениях террористической направленности» и др.

Таким образом, в Российской Федерации сформирована мощная законодательная, нормативная база, позволяющая эффективно противодействовать экстремистской деятельности во всех ее проявлениях, в том числе и в местах изоляции от общества.

Библиографический список

Состояние преступности [Электронный ресурс] // Материалы официального сайта МВД России. - Режим доступа: http://www.mvd.ru/presscenter/statistics (дата обращения: 22.06.2014).

Краткая характеристика уголовно-исполнительной системы [Электронный ресурс] // Материалы официального сайта ФСИН России. - Режим доступа: http://www.fsin.su/document (дата обращения: 12.06.2014).

ФСИН России: около 500 осужденных замечены за распространением экстремизма [Электронный ресурс] // Сайт РИА Новости. - Режим доступа: http://ria.ru/incidents/20131121/978569165.htm (дата обращения: 23.06.2014).

5 Например, только в границах территории поселка городского типа Явас Зубово-Полянского района Республики Мордовия расположены 7 исправительных учреждений. В непосредственной близости от поселка Спиридоновка Волжского района Самарской области находятся ИК-13 и ИК-26 ГУФСИН России по Самарской области.