CC BY
59
УДК 34 DOI 10.24412/2073-0454-2021-4-58-60
ББК 67 © Прудников А.С., 2021
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право, конституционный процесс, муниципальное право
О РЯДЕ ПРОБЛЕМ И ПРОТИВОРЕЧИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ
Анатолий Семенович Прудников, профессор кафедры конституционного и муниципального права, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: prudi1@rambler.ru
Аннотация. Раскрываются основные проблемы и противоречия законодательства в сфере миграции, особенности миграционной политики Российской Федерации на современном этапе и предлагаются пути совершенствования законодательства в сфере миграции с помощью установления единых основ государственного регулирования миграционных процессов.
Ключевые слова: законодательство, миграция, нормы, иностранные граждане, политика, пробелы, противоречия, подходы.
ON A NUMBER OF PROBLEMS AND CONTRADICTIONS IN LEGISLATION IN THE FIELD OF MIGRATION
Anatoliy S. Prudnikov, Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Doctor of Legal Sciences, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika
Volgina, d. 12)
E-mail: prudi1@rambler.ru
Abstract. This article reveals the main problems and contradictions of legislation in the field of migration, the features of migration policy of the Russian Federation at the present stage, and suggests ways to improve legislation in the field of migration by establishing a unified framework for state regulation of migration processes.
Keywords: legislation, migration, norms, foreign citizens, policy, gaps, contradictions, approaches.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Прудников А.С. О ряде проблем и противоречий в законодательстве в сфере миграции. Вестник Московского университета МВД России. 2021;(4):58-60.
Иммиграция в Российскую Федерацию продолжает оказывать положительное влияние на демографическое и социально-экономическое развитие как Российской Федерации в целом, так и отдельных ее субъектов.
Как показывает практика и изучение специальной литературы, миграция населения, как правило, относится к категории естественных явлений, а миграционные процессы подчиняются универсальным законам социального развития, приобретая вместе с тем определенную специфику в зависимости от исторического времени и места. Она не только способствует развитию стран за счет привлечения трудящихся-мигрантов, но и влияет на социальную сферу, в том числе и на экономическую. В связи с этим регулирование миграции (внешней и внутренней) в российском государстве является одной из важных задач, отражаемых в законода-
тельстве в сфере миграции на современном этапе.
При этом опыт стран, проводящих активную миграционную политику, показывает, что отсутствие действенных механизмов контроля и регулирования миграционных потоков способствует возникновению межнациональных конфликтов, формированию этнических анклавов, ухудшению социальной обстановки. Система управления миграционными потоками в Российской Федерации в интересах национальной безопасности должна включать в себя комплекс механизмов, позволяющих государству оперативно регулировать направление миграционных потоков, их интенсивность и структуру» [1].
Отсутствие системного подхода можно наблюдать и по другим вопросам, касающимся развития законодательства в сфере миграции. В частности, недоста-
точно сбалансировано развиваются отдельные элементы системы законодательства в сфере миграции.
Прежде всего, это касается явных пробелов, которые охватывают иногда не какой-то один вид отношений, а подчас целые блоки таких отношений в сфере миграции. Речь, например, идет о регламентации отношений в сфере адаптации и интеграции мигрантов [2].
Перенесение центра тяжести ответственности за адаптацию и интеграцию мигрантов с федерального на региональный и муниципальный уровни власти хотя и является стратегически правильным решением, однако этого еще явно недостаточно.
Не в полной мере решены вопросы осуществления государственно-частного партнерства в сфере привлечения иностранной рабочей силы. Деятельность частных агентств занятости в этой сфере остается неурегулированной, хотя законодательные предложения здесь также имели место.
Следует отметить, что часть пробелов остается на законодательном уровне и в определении понятийного аппарата — трудовая, временная, краткосрочная, долгосрочная, образовательная (учебная), незаконная, сезонная трудовая; определение организованного привлечения иностранной рабочей силы, квотирования привлечения иностранной рабочей силы и др.). Имеется ряд проблем и в определении других основополагающих понятий данной сферы законодательного регулирования.
Поэтому в отсутствии комплексного подхода к законодательному регулированию иммиграционных отношений и, как следствие, правовому обеспечению миграционной политики Российской Федерации наблюдается в зависимости экстренности обстоятельств, внесение изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты в сфере миграции.
Так, например, отсутствие в законодательстве Российской Федерации критериев, которые подлежат оценке при вынесении решений о неразрешении въезда (статьи 26 и 27 Федерального закона № 114-ФЗ) [3] и решений о нежелательности пребывания приводит к неоднозначной правоприменительной практике, что является причиной отмены в судебном порядке таких решений (в частности, постановления Европейского Суда по правам человека от 26.07.2011 «Дело «Лю (Liu) против Российской Федерации (№ 2) [4]» и др.
Изучение практики применения законодательства в сфере миграции выявило проблемные вопросы в сфере внешней трудовой миграции, требующие комплексного решения в целях, в том числе снижения административных барьеров, затрудняющих движение рабочей силы, при безусловном сохранении первоочередного права на трудоустройство граждан Российской Федерации.
Так, действующая система квотирования, как по-
казывает изучение практики, не в полной мере отвечает реальным потребностям экономики в иностранной рабочей силе ввиду длительности заявочной кампании, а также излишней заорганизованности данной процедуры. Наблюдается устойчивое ежегодное снижение удельного веса числа трудовых мигрантов, оформляющих разрешения на работу с учетом квот, на фоне устойчивого их абсолютного количества.
Очень важный проблемный вопрос, как показывает изучение практики, — это вопрос «самозанятых» иностранных граждан. Значительна доля иностранных граждан — выходцев из стран ЕАЭС, которые не являясь индивидуальными предпринимателями, осуществляют трудовую деятельность у физических лиц, пользуются медицинским и социальным обеспечением, предусмотренным законодательством Российской Федерации, но не производят отчисления в Пенсионный фонд Российской Федерации. При этом фактически основанием для пребывания на территории Российской Федерации в этом случае являются фиктивные трудовые или гражданско-правовые договоры на выполнение работ (оказание услуг).
Активное развитие электронных (цифровых) технологий и связанное с этим изменение характеристик труда как общественного явления привели к распространению так называемых нетипичных форм трудоустройства иностранных граждан (например, дистанционный и заемный труд). Эта тенденция характерна как для зарубежных стран, так и для Российской Федерации.
Следует отметить, что миграционное законодательство в Российской Федерации включает в себя нормативные правовые акты, регулирующие вопросы в сфере государственного (административного) управления, социального, трудового, жилищного права, частично затрагивая и иные отрасли права, но при этом как самостоятельная отрасль до настоящего времени не сформировалось.
В этой связи, а также с учетом того, что миграционная сфера включает в себя правоотношения разнопланового характера (правовой статус иностранных граждан, гражданство Российской Федерации, документирование документами, удостоверяющими личность граждан Российской Федерации, и их регистрационный учет), разработка единого правового акта имеет достаточные предпосылки и отвечает потребностям правового регулирования складывающейся миграционной ситуации.
Здесь следует подчеркнуть, что накопленный за последние годы опыт свидетельствует о необходимости разработки отдельного федерального закона, предусматривающего совершенствование механизма предоставления убежища на территории Российской Федерации.
Такой подход позволит качественно трансформировать ряд правовых институтов, сбалансированно
развить отдельные элементы законодательства, заполнив тем самым существующие пробелы в правовом регулировании в сфере миграции и подготовки единого правового акта [5].
Целью данного правового акта должно являться будет являться: создание действенного механизма для решения задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны; обеспечения национальной безопасности государства; максимальной защищенности, комфортности и благополучия населения; содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе; защите национального рынка труда; поддержания межнационального и межрелигиозного мира; формирование отвечающей интересам Российской Федерации миграционной ситуации путем повышения качества нормативно-правового регулирования в сфере миграции.
Из этой цели могут вытекать следующие задачи:
• унификация миграционных правил, создание простых, понятных для исполнения гражданами и юридическими лицами механизмов взаимодействия с государственными органами;
• более широкое внедрение современных информационных технологий в процедуры осуществления государственного контроля и предоставления государственных услуг в сфере миграции;
• повышения уровня обеспечения безопасности и правопорядка;
• закрепление правовых основ информационно-аналитического обеспечения миграционной политики;
• установление эффективных регуляторов миграционными процессами.
Эти и другие задачи будут способствовать совершенствованию законодательства в сфере миграции.
В заключении следует отметить, что устранение проблем и противоречий законодательства в сфере миграции и его совершенствование должно быть направлено на установление основ государственного регулирования миграционных процессов на современном уровне, а также определять более четкое правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства [6] в Российской Федерации, а также регулировать правоотношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с въездом (выездом) на территорию Российской Федерации, пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности.
Литература
1. Указ Президента РФ от 31.10.2018 № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 -2025 годы» // www.consultant.ru.
2. Государственно-правовые основы миграции населения в Российской Федерации: учебное пособие для студентов, обучающихся по специальности 021100 «Юриспруденция» / А.С. Прудников [и др.]. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2020.
3. Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 (ред. от 25.06.2020 г.) № 114-ФЗ// www.consultant.ru.
4. Официальный сайт Европейского суда по правам человека: https://espch.ru/
5. Деятельность подразделений органов внутренних дел по вопросам миграции. Правовые и организационные аспекты (учебное пособие). Под общей редакцией А.С. Прудникова / А.С. Прудников, Т.А. Прудникова, С.О. Харламов, П.О. Дутов и др. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2018. 215 с.
6. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25.07.2002 (ред. от 24.04.2020 г.) № 115-ФЗ // www.consultant.ru.
References
1. Decree of the President of the Russian Federation No. 622 of 31.10.2018 "On the Concept of the State migration Policy of the Russian Federation for 2019-2025" // www.consultant.ru.
2. State-legal framework of migration in the Russian Federation: textbook for students studying 021100 "Jurisprudence" / A.S. Prudnikov [and others]. M.: YUNITI-DANA, 2020.
3. Federal law "On the procedure for exit from the Russian Federation and entry into the Russian Federation" from 15.08.1996 (ed. by G. 25.06.2020) No. 114-FZ // www.consultant.ru.
4. Official website of the European Court of Human Rights: https://espch.ru/
5. The activities of the divisions of the internal affairs bodies on migration issues. Legal and organizational aspects (textbook). Under the general editorship of A.S. Prudnikov / A.S. Prudnikov, T.A. Prudnikova, S.O. Kharlamov, P.O. Dutov, etc. M.: UNITY-DANA: Law and Law, 2018. 215 p.
6. Federal Law "On the legal status of foreign citizens in the Russian Federation" of25.07.2002 (as amended on 24.04.2020) No. 115-FZ // www.consultant.ru.
