CC BY
93
ОС/ с/ _ _
российской концепции политикоадминистративных отношений
Л.Н. Тимофеева
Научные знания, как известно, должны подвергаться верификации, что означает процесс установления истинности научных утверждений путем наблюдений и экспериментов, и фальсификации, что подразумевает процесс установления их ложности. Говоря проще, в условиях научной дискуссии тезисы, вынесенные для обсуждения, могут быть подвергнуты сомнению (на основе наблюдений за практикой) и альтернативному рассмотрению.
О. В. Гаман-Голутвина утверждает, что политическое управление растворилось в административном. Это звучит как приговор и политическому режиму, и той системе отношений, которая сложилась в России. Но насколько это беда и в каком смысле? Стоит разобраться. Не является ли «политическое» и «административное» естественным симбиозом в государственном управлении? Представить себе политическую организацию, каковой является государство, без административной организации, без четкого понимания ролей, функций, задач, которые они обе выполняют, взаимодополняя друг друга, невозможно.
На заре становления теории государственного управления было наиболее распространено дихотомическое деление на политику и администрирование, которое предполагало, что политика занимается постановкой целей и нормотворчеством, а администрация — их исполнением и служит средством их достижения на практике. В соответствии с таким взглядом политики и администраторы (исполнители) как бы существуют в двух независимых мирах с собственными ценностями, правилами и методами деятельности.
В определенном смысле формирование такого подхода связывают с именами Вудро Вильсона и Макса Вебера, опубликовавшими свои наиболее известные работы в этом направлении на рубеже XIX-XX вв. М. Вебер четко разграничивал бюрократов и политиков, утверждая, что их сосуществование окажет значительное влияние на политические события XX в. при условии, если функционирование государственного механизма будет опираться, во-первых, на харизматического лидера, формулирующего и проводящего политическую программу; во-вторых, на аппарат управления (бюрократию) как рациональное средство осуществления власти политического лидера; в-третьих, на парламент как на инстанцию, критически контролирующую как политического лидера, так и чиновничий аппарат. Растущую бюрократизацию современных государств он также считал необходимым ограничить законом.
Разделение управленцев на бюрократов и политиков-назначенцев Вебер обосновывал тем, что чиновник-функционер не способен обеспечить стабильное развитие государства и по-настоящему профессионально заниматься поли-
тикой, но этого от него и не требуется, поскольку от него ждут дисциплины, а не инициативы и борьбы. Это способны сделать политические деятели, которые в процессе реальной политической борьбы приобретают такие необходимые качества государственного деятеля, как решительность, инициативность, способность внушать веру и добиваться подчинения. В этом случае отношения между политиками и управленцами считаются дихотомическими, так как политики являются лицами, определяющими политический курс, а бюрократы — лицами, его выполняющими.
Вудро Вильсон — один из основателей государственно-административной науки — весьма решительно отделял административное управление от политического: «Административное звено находится вне сферы политики как таковой. Вопросы управления — это не политические вопросы. Хотя политика ставит задачи перед администрацией, нельзя допускать, чтобы она манипулировала государственными служащими»1. В теоретическом плане дихотомическая модель «политика — администрация» была основана на идее демократического контроля и принципе господства права. В соответствии с этой идеей политический курс должны определять избранные демократическим путем должностные лица (президенты, депутаты парламента и т.д.), а выполнять — управленцы (государственные служащие). Разделение этих двух ветвей ограничивает возможность коррупции и увеличивает эффективность их деятельности, на которой может отрицательно сказаться чрезмерная вовлеченность политиков в «детали механизма управления»2.
Но в начале 40-х годов ХХ в. концепция разделения политики и администрирования стала объектом критики. Ученые на основании анализа реальной практики предъявляли убедительные свидетельства значительного участия управленцев в процессе выработки политического курса и даже обосновывали необходимость их участия, так как предполагалось, что это будет служить гарантией отстаивания общих государственных интересов, что трудно сделать политикам разной партийной принадлежности. К примеру, один из сторонников такого подхода К. Фридрих утверждал, что «это ошибочное разделение превратилось в фетиш... Говоря откровенно, государственная политика — непрерывный процесс и ее формирование неотделимо от выполнения... Политики и администраторы непрерывно участвуют как в том, так и в другом»3. Таким образом, государственное управление, тесно связанное с определением политического курса, воспринималось сторонниками этого подхода как политическая деятельность.
В 80-е годы ХХ в. специалисты в области политико-административного управления предложили более гибкую теоретическую концепцию политикоадминистративных отношений. В работе «Бюрократы и политики в западных демократиях» Дж. Абербах, Р. Путнам и Б. Рокман представили четыре возмож-
1 Wilson W. The Study of Administration // Political Science Quarterly. 1887. Vol. 2. Р. 481-506.
2 Медведев Н.П. Политико-административное управление: Современная теория и новые подходы // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Политология. 2003. № 4. С. 5-12.
3 Freidrich C. Public Policy and The Nature of Administrative Responsibility // Ed. Freidrich C.J. and E.S. Mason. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1940.
ные идеальные модели построения отношений между политическими деятелями и государственными служащими:
- модель I (политика — администрация) утверждает дихотомическое разделение политики и администрации;
- модель II (информация — интересы) предусматривает участие чиновников в решении задач формирования политического курса, но лишь на уровне экспертной оценки на основе своих знаний и информации;
- модель III (деятельность — равновесие) подтверждает, что в политическом процессе принимают участие как политики, так и государственные служащие;
- модель IV (гибрид) предполагает, что различие между степенью участия политиков и государственных служащих в процессе формирования политического курса постепенно сходит на нет и что наблюдается тенденция к сближению этих двух групп. Особенно это относится к высшим государственным служащим, наделенным не только техническими возможностями, но и большими возможностями вовлеченности в политическую деятельность. В то же время происходит процесс усиления влияния политических мотивов при назначении на высшие посты в государственной службе, что приводит к перетеканию кадров из сферы политики в сферу управления и обратно. Таким образом, граница между политическим и административным руководством медленно, но верно размывается4.
Свою типологизацию отношений государственной бюрократии и политиков с учетом состояния общества — традиционного, современного и переходного — дал С. Эйзенштадт:
1) традиционная модель — «бюрократия, ориентированная на правительство» — характеризуется бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируется его же произволом в отношении общества); отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гарантий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства, ими персонифицируемого;
2) модернизационная модель — «бюрократия, ориентированная на общество» — характеризуется правовой и социальной защищенностью госслужащих, их автономной от политической власти организацией (что гарантирует своевременное продвижение по службе), развитостью корпоративного духа; независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе посредством контроля за бюджетом государственных учреждений), демократическим контролем «снизу»;
3) транзиторная модель — «бюрократия, ориентированная на саму себя» — характеризуется политико-правовой бесконтрольностью чиновников, уже вышедших из-под надзора авторитарного государства, но еще не контролируемых сильным гражданским обществом и демократическим государством; высшие должностные лица действуют в личных интересах; рекрутирование носит семейственный характер, государственная служба рассматривается как синекура; в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал5.
4 См.: Aberbach J., Putnam R., Rockman B. Image IV Revisited: Executive and Political Roles // Governance. 1988. Vol. 1. Р. 8.
5 Eisenshtadt S. Les problems de bureocratie naissante dans les regions en development // Ed. B.F. Hozelitz, W.E. Moor. Indistrialisation et societe. Mounton, 1963. P. 276.
Таким образом, мы можем констатировать, что особенности моделей политико-административных отношений в обществе зависят от специфики политического режима, исторических и культурных традиций, состояния политической системы и т.д. Однако в государствах, где действуют наиболее эффективные демократические модели государственной службы (США, Канада, Великобритания, ФРГ, Франция и др.) исторически складывались определенные правовые и этические механизмы регулирования конфликтов в сфере политико-административного управления и фиксировались границы, когда политическое и административное не должно пересекаться. В частности, это касается вмененных государственным служащим запретов относительно использования своего служебного положения для того, чтобы повлиять на результаты выборов. Такие запреты появились и у нас в ФЗ № 79 «О государственной гражданской службе» от 27 июля 2004 г.: нельзя использовать должностное положение для предвыборной агитации, а также публично выражать свое отношение к политическим партиям и другим общественным объединениям; создавать или способствовать созданию в государственных органах политических партий, других общественных объединений за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности; не вправе прекращать исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора (т.е. бастовать) и т.д.
Однако на выборах 11 октября 2009 г. администраторы вмешивались в политический процесс в пользу «партии власти». Иначе как объяснить тот факт, что там, где голосовали лидеры государства в Москве и где процедуры соблюдались неукоснительно, итоги выборов резко отличаются от остальных. На этих участках шанс пройти в Мосгордуму имели практически все ведущие партии (см. табл.)6.
Таблица
Результаты голосования на VIP-участках Москвы
Название партии Участок № 2627 (район Раменки). Здесь голосовал Д.А. Медведев (% избирателей, проголосовавших за партию) Участок № 2079 (Гагаринский район). Здесь голосовал В.В. Путин (% избирателей, проголосовавших за партию) Участок № 157 (Тверской район). Здесь голосовал Ю.М. Лужков (% избирателей, проголосовавших за партию) Итого, если суммировать эти цифры, мы получим вот такой результат (в %) по VI?-участкам
«Единая Россия» 57,96 34,27 61,28 51,2 (минус 15% от официальных результатов)
КПРФ 18,61 29,53 16,86 21,7 (плюс 8,4% к официальным результатам)
6 См.: Гамов А. Какой выбор сделали москвичи на участках, где голосовали Медведев, Путин и Лужков // Комсомольская правда. 2009. 24 окт.
Продолжение таблицы
Название партии Участок № 2627 (район Раменки). Здесь голосовал Д.А. Медведев (% избирателей, проголосовавших за партию) Участок № 2079 (Гагаринский район). Здесь голосовал В.В. Путин (% избирателей, проголосовавших за партию) Участок № 157 (Тверской район). Здесь голосовал Ю.М. Лужков (% избирателей, проголосовавших за партию) Итого, если суммировать эти цифры, мы получим вот такой результат (в %) по VI?-участкам
«Яблоко» 7,08 16,59 7,67 10,5 (плюс 5,8% к официальным результатам)
ЛДПР 6,45 6,46 4,86 5,9 (минус 0,2% от официальных результатов)
«Справедливая Россия» 5,29 7,69 5,93 6,3 (плюс 1% к официальным результатам)
«Патриоты России» 2,11 2,33 1,44 2,0 (плюс 0,2% к официальным результатам)
Над этим необходимо серьезно задуматься и законодателям, постоянно совершенствующим законы о выборах, и тем, кто призван осуществлять надзор за исполнением законов.
Трудно согласиться и с утверждением С.С. Сулакшина, что в России нет партий и нет партийной системы как таковой. Так ли это? Про партийную систему говорят в том случае, если существуют и участвуют в выборах реальные политические партии (у нас такие партии есть и многим из них около или более 20 лет); когда они участвуют в формировании власти (КПРФ, ЛДПР, частично «Яблоко» — изначально всегда по итогам выборов проходили в парламент и выигрывали выборы в ряде субъектов РФ); если действует законодательство о партиях (оно есть, кроме закона о правовых основах деятельности оппозиции, принятия которого добивается много лет КПРФ); если партии взаимодействуют друг с другом и с властью (такая практика консультаций и переговоров в России имеется).
Что касается типа партийной системы в России, то у нас сейчас реально сложилась многопартийная система с одной доминирующей партией. Но такая же ситуация в Индии и Японии — здесь также сложилась многопартийная система с одной ведущей партией, которая занимается модернизацией страны. В конце концов важно не то, какой конфигурации ключ, а может ли этот ключ открыть замок. Главное, чтобы такая партия решала вопросы, крайне необходимые для России.
