CC BY
3
Парфенов Александр Вячеславович
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России
Parfenov Alexander Vyacheslavovich
candidate of Law, Associate Professor, Professor of the Department of Theory and History of State and Law of the Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation
E-mail: Parfen-AV@mail.ru
О роли правовых компромиссов в области изменения законодательства On the role of legal compromises in the field legislative changes
Аннотация. В представленной статье предпринимается попытка рассмотрения отдельных элементов скрытых механизмов, задействованных в процессе изменения законодательства. К их числу автор относит правовой компромисс. По его мнению, появление относительно стабильного законодательства возможно лишь в условиях приведения интересов самых разных субъектов в состояние баланса. Решение этой задачи связывается им с активизацией использования феномена компромисса в процессе изменения законодательства. Рассуждая о перспективах использования компромисса в праве, автор статьи не склонен к его идеализации. Он отмечает, что отдельные соглашения, находящие отражение в праве, могут носить ярко выраженный общественно вредный характер.
Ключевые слова: изменения, изменения в законодательстве, интерес, баланс, устойчивость, социальная система, компромисс, юридически значимый компромисс, правовой компромисс.
Abstract. This article attempts to consider individual elements of the hidden mechanisms involved in the process of changing legislation. Among them, the author refers to a legal compromise. In his opinion, the emergence of relatively stable legislation is possible only if the interests of various subjects are brought into a state of balance. The solution of this problem is associated with the activation of the use of the phenomenon of compromise in the process of changing legislation. Discussing the prospects for using a compromise in law, the author of the article is not inclined to idealize it. He notes that individual agreements reflected in law can be clearly socially harmful.
Keywords: changes, changes in legislation, interest, balance, stability, social system, compromise, legally significant compromise, legal compromise.
В эпоху античности учеными неоднократно отмечалось, что «все постоянно течет и все время изменяется» 1. Беспрерывное изменение, по их утверждению, составляет сущность самой природы 2. Идеи такого рода продолжают оставаться актуальными по сей день. Сохраняют они свою значимость и в области юридической науки и юридической практики. Государство и общество находятся в постоянном процессе развития. Система общественных отношений регулярно обновляется. Задача субъектов правотворчества сводится к тому, чтобы выявить в их массиве наиболее значимые социальные связи и отразить их в действующем праве. В силу указанных выше причин, характер и сфера правового регулирования, как отмечал В.Д. Сорокин, вынуждена периодически «претерпевать определенные изменения в качественном и количественном аспектах» 3. В этой же связи Цицерон, в свое время, заявлял: «Если бы я пожелал описать виды права..., то я доказал бы вам, что оно изменялось тысячу раз» 4.
Модернизация действующего права является не только реакцией субъектов правотворчества на изменения, произошедшие в системе общественных отношений, но и специфическим инструментом, позволяющим способствовать «совершенствованию существующих отношений, а также вызывать к жизни новые общественные отношения» 5. В этой связи проблема природы изменений в законодательстве имеет принципиально важное, методологическое значение для современной юридической науки.
1 Гераклит Эфесский: все наследие: на языках оригинала и в рус. пер.: крат. изд. / подгот. С.Н. Муравьев. - М., 2012. - С. 151.
2 См.: Аристотель. История животных / Пер. с древнегреч. В.П. Карпова; под ред. Б.А. Старостина. - М., 1996. - С. 32.
3 Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: Теоретические проблемы. - М.: Юр. лит-ра, 1976. - С. 101.
4 Цицерон. Диалоги. - М.: Наука, 1966. - С. 59.
5 Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. - М.: Юр. лит-ра, 1972. - С. 39.
Любое изменение действующего законодательства представляет собой важный и ответственный шаг со стороны субъекта правотворчества. Он способен существенно изменить ту социальную среду, в которой живет общество, скорректировать представления о ценности и незыблемости права со стороны граждан. Каждая законодательная новелла требует тщательной проработки. В противном случае результат ее осуществления будет сложно предсказать. В этой связи Г.В. Плеханов справедливо отмечал, что многочисленные политико-правовые утопии нередко «представляют собой не что иное, как попытки придумать совершенное законодательство» 1.
Изменение - «проявление движения материи» 2. В этой связи затруднительно обнаружить в окружающем нас мире нечто стабильное. Законодательство не является здесь исключением. Цицерон, в свое время, обоснованно пришел к выводу о том, что «законы... изменчивы»3. Вместе с тем, попытки «заморозить», сохранить их содержание в неизменном виде предпринимались с древнейших времен. В частности, известны примеры, когда создавались прямые юридические запреты на изменение действующих правовых предписаний. Один из них упоминается в трудах Демосфена. Так, он обращается к законодательному положению в соответствии с которым, в случае, если «начальник» или иные субъекты будут уличены в том, что они вносят в правовое предписание «изменения, то эти люди должны быть лишены гражданской чести, сами они и их дети, а имущество их должно быть конфисковано» 4. Как показал накопленный социально-правовой опыт, большинство попыток борьбы с изменениями в законодательстве потерпело сокрушительное поражение. Такой результат вряд ли можно назвать случайным. Изменения в законодательстве, хотим мы того или нет, представляют неотъемлемую сторону его бытия.
Изучение указанного феномена целесообразно осуществлять по целому ряду направлений. Так, анализироваться могут изменения, как в форме, так и в содержании действующего законодательства. Интерес ученых-правоведов может вызвать вопрос об их количественной и качественной стороне. Ждут своего исследователя такие направления научного поиска, как определение критериев обоснованности и пределов изменений в законодательстве, технико-юридическое оформление новелл в области права и многое другое.
По-нашему мнению, в числе перспективных областей исследования, заслуживающих внимания ученых-правоведов, наряду с отмеченными выше проблемами, следует обозначить вопрос о скрытых механизмах и их отдельных элементах, задействованных в процессе изменения законодательства. В этом контексте интерес для нас представляет феномен компромисса. Прежде чем, обратиться к нему отметим, что в самой правовой настройке общества наблюдаются две ярко выраженные противоречивые тенденции - стабильности и изменчивости. Они выступают как источником, так и движущей силой развития права, приводят к изменениям в нем. Очевидно, что с одной стороны, правовые предписания, как специфический нормативный регулятор общественных отношений, стремятся к максимальной устойчивости и стабильности. Подобные свойства способствуют формированию правопорядка, повышению степени уверенности граждан в незыблемости закона, увеличению авторитета права. Как справедливо отмечает В.А. Толстик, чем более продолжительный период времени установленные правила остаются без изменения, тем выше их эффективность 5. С другой стороны, право не может не изменяться под воздействием обновляющейся системы общественных отношений и интересов, потребностей и взглядов граждан. При этом оно отражает те противоречия, которые свойственны регулируемым им сторонам и процессам общественного развития. Право закрепляет, поддерживает и охраняет те виды общественных отношений, которые соответствуют интересам общества, и с помощью специфического инструментария борется с теми отношениями, которые им противоречат.
Законы развития общества имеют объективный характер, и их действие не зависит от воли ни субъектов правотворчества, ни иных лиц. Они, в большинстве случаев, лишь реагируют на происходящие процессы, формируя юридические предписания, уточняющие сферу правового регулирования. Соответственно, формирующееся законодательство имеет во многом субъективную окраску. Она обусловлена спецификой понимания субъектами правотворчества природы регулируемых общественных отношений и их представлениями о потребностях государства и общества. Здесь же нельзя игнорировать и влияние на конечный результат работы собственных интересов указанных лиц. Рассмотрим данный момент более подробно.
В ходе внесения изменений в законодательство, субъекты правотворчества, как можно предположить, рассчитывают создать такую законодательную базу, которая бы обеспечила на какой-то период времени устойчивость и стабильность сложившейся социальной системы. В этих целях создаются новые нормативные предписания, модернизируются и отменяются предписания принятые ранее.
1 Плеханов Г.В. Избранные философские произведения. - М., 1956. - Т. 1. - С. 535-536.
2 БСЭ. - Т. XXVII. - М.: БСЭ, 1952. - С. 405.
3 Цицерон. Диалоги. - М.: Наука, 1966. - С. 60.
4 Демосфен. Речи: В 3 т. / Отв. ред. Е.С. Голубцова, Л.П. Маринович, Э.Д. Фролов. - М.: Памятники исторической мысли. - С. 182.
5 См.: Толстик В. А. Закономерности эффективного государственного управления // Государственно-правовые закономерности: теория, практика, техника: сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (г. Н. Новгород, 23-24 мая 2013 г.): в 2 т. / под общ. ред. В.А. Толстика. Н. Новгород, 2013. Т. 1. С. 811; Толстик В. А. Изменение законодательства: проблемы теории и пока непринятые новеллы в полицейском законодательстве // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 3 (35). С. 232-233.
Парфенов А. В. О роли правовых компромиссов в области изменения законодательства
347
Построение гармоничной системы законодательства вряд ли можно отнести к числу простых задач. Помимо объективного развития общественных отношений здесь следует учитывать и тот факт, что современное общество неоднородно по своему составу. Его «раздирают» внутренние противоречия. Их разрешение, предупреждение конфликтов - важнейшая задача государства. Предполагается, что в основе конкретных шагов, связанных с изменением законодательства, должно лежать ясное представление субъектов правотворчества о сформировавшейся в обществе системе интересов и потребностей основных социальных групп. Законодатель должен выработать четкий подход к ней и сознавать, что любая законодательная новелла, отражающая запросы лишь одной части граждан, вызовет обоснованное недовольство со стороны других. Вследствие этого социальная напряженность неизбежно возрастет. С другой стороны, ему требуется понимать, что удовлетворить все существующие в обществе потребности, нередко диаметрально противоположные, в полном объеме в принципе не представляется возможным. Деятельность в этом направлении окажется неэффективной. В каждом из представленных случаев, попытка субъектов правотворчества изменить содержание нормативного правового акта не найдет поддержки со стороны большинства населения. Граждане станут искать «лазейку» для того, чтобы обойти его требования, либо начнут предпринимать шаги и выдвигать требования, направленные на очередное изменение соответствующего правового предписания. Таким образом, неудачное изменение законодательства способно повлечь за собой целую цепочку последующих изменений.
Относительная устойчивость законодательства предполагает его поддержку и одобрение населением. Любые законодательные новеллы будут иметь успех лишь в том случае, когда они учитывают интересы самых разных социальных сил. Субъект правотворчества, к сожалению, не может учесть их в полном объеме, но ни что не мешает ему постараться согласовать их, привести в состояние баланса. В этой связи обращение с его стороны к компромиссу выглядит весьма целесообразным и многообещающим. Следует согласиться с К.Н. Дмитриевцевым, утверждающим, что по своей сути работа субъектов правотворчества есть «деятельность, представляющая собой нахождение компромисса, возникающего в результате учета общего и особенного в интересах социальных субъектов» 1. Именно компромисс, закрепленный правом и реализуемый государством, по мнению ряда ученых-правоведов, выступает основой жизнедеятельности и взаимодействия народа, общества и государства 2. Созвучные концепции правового компромисса идеи можно обнаружить и в трудах О.Б. Купцовой. Она, в частности, полагает, что взаимодействие между государством и общественными институтами должно строиться на основе достижения консенсуса 3. Применительно к целям данной статьи, компромисс может рассматриваться как специфическая мера согласования интересов самых разных субъектов, нашедшая отражение в законодательстве. Компромисс открывает пред субъектами правотворчества целый ряд перспектив. В первую очередь, его необходимо рассматривать в качестве оригинального и эффективного средства согласования самых разных, в том числе и противоречивых, интересов. Задействовав его потенциал, субъекты правотворчества оказались бы способны приблизиться к достижению одной из важнейших целей - приведению существующих интересов в устойчивое сбалансированное состояние.
В подавляющем большинстве случаев компромисс получает положительную оценку со стороны научного юридического сообщества. В то же время, рассуждая о его природе и перспективах использования в сфере изменения законодательства, следует стараться избегать идеализации данного феномена. Необходимо помнить о том, что сам по себе он ни плох, ни хорош. Компромисс - специфический инструмент в руках субъекта правотворчества. Результат его использования будет зависеть от специфики целей законодателя, подходов к регулированию тех или иных общественных отношений.
Трудно оспорить тот факт, что, например, «правотворчество - процесс поиска социального компромисса» 4. Оправданными выглядят и заявления о том, что «законъ является продуктомъ компромисса» 5, «отдельная отрасль права или правовой институт - это система. компромиссов» 6. Однако в суждениях такого рода мы без особого труда можем выявить одну характерную особенность. Так, заявляя о том, что право «есть только результат компромисса» 7, ученые-правоведы, в подавляющем большинстве случаев, не задаются вопросом о том, между кем, собственно, и почему возник данный компромисс, насколько полезен он для общества. Кроме того, никто не пытается сопоставить реальные модели компромиссов, отраженных в праве, с конструкциями компромиссов, сложившимися в доктрине. Обращение к вопросам такого рода способно преподнести для исследователя ряд «сюрпризов».
1 Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в Российской Федерации. - Нижний Новгород, 1994. - С. 49.
2 См.: Мережко А.А. История международно-правовых учений. - К.: Таксон, 2006. - С. 336.
3 Купцова О. Б. Принцип делиберативности как важнейшая предпосылка взаимодействия социального государства и гражданского общества в эпоху цифровизации // Академический юридический журнал. - 2021. - Т. 22. - № 4. -С. 292.
4 Дербина А.В. Теоретико-методологические основы правотворческого процесса в современной России: Учебно-методическое пособие. - СПб., 2016. - С. 38.
5 Коркуновъ Н. Энциклопедия права: Лекцм, читанныя въ С-Петербургскомъ университет^ въ 1882 году Н. Коркуно-вымъ. - С-Петербургъ: Типографiя М.М. Стасюлевича, 1883. - С. 432.
6 См.: Pound R. Classification of Law // Harvard Law Review. - 1924, June. - Vol. 37. - № 8. - P. 933-969. - P. 948.
7 Рейснер М. Право. Наше право. Чужое право. Общее право. - Ленинград- Москва: Государственное издательство, 1925. - С. 117.
В рамках сложившейся в отечественной юридической науке традиции, «по умолчанию», считается, что к созданию компромисса, закрепленного в праве, причастны все социальные группы, встречающиеся в современном обществе. По этой причине не следует удивляться тому, что преподносимый в подобном контексте компромисс, практически повсеместно, получает положительную оценку и признается социально полезным.
Попытаемся разобраться, насколько оправдан подход такого рода. Мы полагаем, что далеко не все компромиссы, получившие юридическую окраску, в равной степени оправданы и социально полезны. В области законодательства к последним, по-нашему мнению, следует отнести лишь те из них, которые, во-первых, охватывают большое количество субъектов (классы, социальные группы, нации), во-вторых, направлены на согласование жизненно важных интересов, в-третьих, выступают одной из предпосылок увеличения меры устойчивости социальной системы, внося свой вклад в формирование социальной среды, в сохранении которой заинтересовано большинство граждан.
Обращение же к сложившейся практике изменения законодательства и анализ ее результатов показывает, что далеко не все отраженные в отечественном праве компромиссы отвечают перечисленным требованиям. В ряде случаев их появление не просто не способствует повышению устойчивости социальной системы, а, напротив, привносит в нее дестабилизирующие начала. Например, специалистам хорошо известен Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РФ» 1. Ученым-правоведам он запомнился благодаря, прежде всего, содержанию п. 11 ст. 1, признававшему ст. 52 «Конфискация имущества» УК РФ утратившей силу. В условиях роста преступности в экономической сфере, реализации сомнительных схем приватизации, рейдерских захватов и т. п. принятие подобной нормы вряд ли учитывало интересы большей части населения страны. Был ли здесь компромисс? Позволим себе предположить, что был. Однако круг его сторон оказался относительно узким. Законодатель, как представляется, акцентировал внимание на интересах, прежде всего, тех представителей крупного бизнеса, в отношении которых могли возникнуть обоснованные сомнения в законности источников происхождения их капиталов. Мы можем лишь строить предположения, каков изначально был круг «пожеланий» данных субъектов. Однако среди них законодатель, руководствуясь собственными соображениями, счел возможным поддержать лишь идею об отмене ст. 52 «Конфискация имущества» УК РФ. Определенный компромисс здесь удалось достичь. Однако стала ли устойчивее социальная система? Ответ на этот вопрос очевиден. Изменения, внесенные Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РФ» по сей день остаются предметом активного обсуждения, как со стороны специалистов, так и простых граждан. Складывается впечатление, что во многом оно выступает болезненной реакцией людей на факт игнорирования интересов государства и общества, заключавшихся в необходимости ведения всемерной и беспощадной борьбы с преступностью. Недовольство подобным изменением законодательства со стороны граждан явно не способствовало повышению его авторитета и уровня стабильности.
Другим примером непопулярного изменения законодательства может служить, так называемая, пенсионная реформа. Первоначально ч. 1 ст. 8 «Условия назначения страховой пенсии по старости» Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»2 устанавливала, что правом на страховую пенсию по старости обладают мужчины, достигшие возраста 60 лет, и женщины, достигшие возраста 55 лет. В новой редакции статьи речь идет уже о возрасте 65 и 60 лет (соответственно мужчины и женщины). Очевидно, что граждане изначально не были заинтересованы в повышении пенсионного возраста на целых пять лет. Озвученные в средствах массовой информации варианты обоснования необходимости подобного шага не показались населению убедительными. Тем не менее, субъекты правотворчества внесли в законодательство данное изменение. Надо полагать, данное решение не было простым. Законодателю фактически пришлось делать выбор между интересами государства и интересами населения. Субъекты правотворчества, в силу разных причин, пошли навстречу пожеланиям государственных органов. Специфическое соглашение между ними, результатом которого стало повышение пенсионного возраста для граждан, также можно рассматривать в качестве своеобразного компромисса, нашедшего отражение в праве. Однако сомнительно, что его появление было одобрено и поддержано обществом.
Изложенный материал позволяет говорить о том, что изменения в законодательстве неизбежны и необходимы в силу объективных причин. Их осуществление представляет собой один из путей для внедрения и расширения сферы использования правового компромисса. Вместе с тем, необходимо помнить о том, что доктри-нальная, в большинстве случаев идеализированная, модель данного феномена далеко не всегда совпадает с конструкцией реального соглашения, закрепленного в праве. Правовой компромисс, по мнению, ученых-правоведов, должен быть нацелен на гармонизацию общественных отношений и служить предпосылкой для увеличения степени стабильности законодательства. Данная идея представляется вполне обоснованной и заслуживающей внимания. Однако на практике, к сожалению, в ряде случаев приходится сталкиваться с такими примерами правового компромисса, которые способны дестабилизировать систему общественных отношений, понизить авторитет действующего законодательства. Разработка политико-правовых механизмов, направленных на их искоренение относится к числу перспективных задач отечественной юридической науки.
1 СЗ РФ. - № 50. - 2003. - Ст. 4848.
2 СЗ РФ. - № 52. - 2013. - Ст. 6965.
Парфенов А. В. О роли правовым компромиссов в области изменения законодательства
349
