CC BY
78
УДК 336.717
о регулирующей роли налоговой политики (на примере Алтайского края)
в статье рассмотрены основные направления налоговой политики, ее цели, виды и варианты применения в условиях кризиса. дается характеристика стимулирующей функции налоговой политики как составляющей механизма системы государственного регулирования экономики.
Ключевые слова: фискальная политика; налоговая политика; налоги; конкурентоспособность налоговой системы; экономика.
The article describes the main functions of the fiscal policy, its objectives, types and applications under crisis conditions. the incentive function of fiscal policy is considered as a part of the mechanism for state regulation of the economy.
Keywords: fiscal policy, tax policy, taxes, competitive taxation system, economy.
Ломакина Елена Витальевна
соискатель кафедры «Налоги и налогообложение» Финансового университета, начальник отдела УФНС России по Алтайскому краю, советник государственной гражданской службы РФ 3 класса E-mail: elena-lomakina@bk.ru
Формирование эффективной налоговой политики
Налоги являются важными инструментами рыночных отношений. С одной стороны, посредством налогов государство воздействует на поведение участников рыночных отношений и управляет экономикой. С другой стороны, налоги сами служат объектом управления. С этой точки зрения управление налогами не может быть хаотичным и должно осуществляться в соответствии с выработанной государством налоговой политикой. Причем с усложнением налоговых систем и экономических связей роль налоговой политики возрастает.
Конкурентоспособность налоговой системы России может быть обеспечена не только решением задач бюджетно-налогового планирования, но
реализацией комплекса мер по совершенствованию налоговой системы в рамках задач экономического развития России.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации налоговая политика служит, наряду с таможенной политикой, инструментом контроля за трансфертным ценообразованием и тарифами естественных монополий, регулируя взаимоотношения государства и субъектов хозяйственной деятельности.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 13.06.2013 отмечено, что при реализации налоговой политики следует обратить внимание на повышение значимости не только фискальной, но и экономической функции налоговой политики. Важно, чтобы развитие налоговой системы отвечало задачам диверсификации экономики, которая должна дифференцировать уровни налоговой нагрузки различных отраслей.
Налоговая политика предполагает разработку определенного плана, наличие определенных ресурсов для его претворения в жизнь и осуществление последовательных действий с целью достижения поставленных целей и задач.
В сущности, налоговая политика — это деятельность органов государственной власти по управлению различными элементами налогов (ставками, льготами), участниками налоговых правоотношений, налоговым законодательством и т. д.
е. в.ломакина о регулирующей функции налоговой..,
129
Отсюда цель налоговой политики — выработка и принятие эффективных решений в области налогового администрирования.
Налоговая политика может быть:
• политикой максимальных налогов;
• политикой экономического развития;
• политикой «разумных» налогов;
Политика максимальных налогов характеризуется установлением максимального числа налогов с высокими налоговыми ставками, сокращением налоговых льгот. При этом не заботятся о социальных последствиях такой политики: после налогообложения в лучшем случае у организации не остается средств на расширение производства, а в худшем — приходится сворачивать деятельность. Подобная политика проводилась в России в самом начале экономических реформ и стала одной из причин разразившегося в 1998 г. финансового кризиса.
Политика экономического развития подразумевает учет государством не только своих фискальных интересов, но и потребностей налогоплательщиков. Сокращая свои расходы, государство одновременно уменьшает налоговое бремя налогоплательщиков и направляет высвободившиеся средства, в первую очередь, на социальные нужды. При этом государство стремится стимулировать инвестиционную активность организаций за счет создания благоприятного налогового климата. Такая цель поставлена перед налоговой политикой при принятии части второй Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ). И можно сказать, что она в какой-то мере достигнута: сокращено число налогов, сделаны первые шаги по уменьшению налоговой нагрузки посредством введения специальных режимов налогообложения и т. д.
Однако стагнация экономики и спад производства привели к формированию несбалансированной, инфляционно ориентированной системы налогообложения, что скорее отвечает первому типу налоговой политики [1].
Политика «разумных» налогов представляет собой компромисс между двумя первыми типами налоговой политики и предусматривает высокий уровень обложения при значительной социальной защите налогоплательщиков.
Сочетание вышеуказанных типов налоговой политики создает условия для формирования конкурентоспособности налоговой системы Российской Федерации на мировом уровне.
Но это не всегда удается делать.
Практика налогообложения в Алтайском крае
Финансовые аналитики все чаще приходят к выводу, что за время своего существования НК РФ утратил по многим пунктам свой первоначальный вид и значение как нормативный акт прямого действия, обеспечивающий стабильную правовую регламентную основу финансовой деятельности по причине множества ссылок на нормативно-правовые акты исполнительных органов власти. Многие также отмечают, что налоговая реформа в части законодательных мер снижения налоговой нагрузки осуществляется преимущественно за счет региональных и местных бюджетов. Это является препятствием для проведения в субъектах Российской Федерации мероприятий, направленных на улучшение социально-экономических показателей, реализацию целевых инвестиционных программ. Поэтому, по нашему мнению, необходим пересмотр структуры льгот за счет увеличения льгот по федеральным налогам и урезания льгот по региональным и местным налогам.
Конкурентоспособность налоговой системы России может быть обеспечена не только решением задач бюджетно-налогового планирования, но реализацией комплекса мер по совершенствованию налоговой системы в рамках задач экономического развития России
Так, бюджет Алтайского края может пополниться за счет поступлений налога на недвижимое имущество, который планируется к введению с 2014 г. Резерв — это пересмотр кадастровой стоимости недвижимого имущества, а также пересмотр в сторону повышения налоговых ставок этого налога. Снижение издержек на администрирование налога на недвижимое имущество за счет введения метода самоначисления позволит, на наш взгляд, повысить собираемость данного налога в консолидированный бюджет края.
На основе отчетных данных Минфина России за 2009-2012 гг. проведем оценку влияния изменения налоговой политики на уровень ВВП,
Таблица 1
Формирование доходной части бюджетной системы РФ 2009-2012 гг.
Виды доходов 2012 г. (млрд руб./ % к ВВП) 2011 г. (млрд руб. / % к ВВП) 2010 г. (млрд руб. / % к ВВП) 2009 г. (млрд руб. / % к ВВП) 2008 г. (млрд руб. / % к ВВП)
Всего доходов 12 853,70 20,5 11 366,00 20,4 8 305,40 17,9 7 337,80 18,9 9 275,90 22,5
Доходы от внешнеэкономической деятельности 4 962,70 7,9 4 664,70 8,4 3 227,70 7 2 683,30 6,9 3 584,90 8,7
Налоги, сборы и регулярные платежи за природные ресурсы 2 442,80 3,9 2 046,90 3,7 1 442,60 3,1 1 258,30 3,2 1 637,50 4,0
Налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ 2 228,00 3,6 1 985,00 3,6 1 408,30 3 1 006,30 2,6 1 169,10 2,8
Налоги на товары, ввозимые на территорию РФ 1 713,00 2,7 1 543,80 2,8 1 199,60 2,6 893,2 2,3 1 123,60 2,7
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 543,3 0,9 380,1 0,7 427,8 0,9 509,8 1,3 761,1 1,8
Прочее 963,8 1,5 745,5 1,3 599,3 1,3 986,9 2,5 999,6 2,4
Примечание: рассчитано автором.
в частности изменения доли налоговых поступлений в структуре ВВП (табл. 1).
Налоговая политика предполагает разработку определенного плана, наличие определенных ресурсов для его претворения в жизнь и осуществление последовательных действий с целью достижения поставленных целей и задач
Как видно, уровень сборов налогов докризисного 2008 г. в % к ВВП еще не достигнут. Однако есть положительная тенденция роста доли поступления налогов на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации с 2,8 до 3,6% ВВП. Но этот рост обусловлен ростом индекса производства или же он обеспечен инфляционной составляющей на товары и энергоносители?
Данную проблему исследуем на примере двух налогов — НДС, доля которого в поступлениях федерального бюджета велика, а ставка оставалась
неизменной на протяжении периода исследования и равнялась 18%, и налога на прибыль организаций, уровень отчислений которого в федеральный бюджет составлял 2% по данным Минфина России за 2009-2012 гг. Согласно исследованиям о степени влияния налогов на темпы экономического роста, проведенным ОЭСР, на первом месте по степени влияния на бизнес оказался налог на прибыль, по своим объемам поступлений в бюджет он уступает свое место только НДС. Приведенный ниже авторский анализ доли доходов в ВВП за 2009-2012 гг. и темп роста поступлений этих двух налогов представлены в табл. 2, 3.
Результаты расчетов, представленные в таблицах, показывают, что тренд поступлений исследуемых двух налогов в федеральный бюджет направлен вниз, а не вверх.
Продолжим наше исследование и определим темп роста поступлений по налогу на прибыль и НДС в федеральный бюджет, скорректировав его на коэффициент инфляции.
Индекс потребительских цен рассчитан в соответствии с Основными положениями о порядке наблюдения за потребительскими ценами и тарифами на товары и платные услуги, оказанные
Таблица 3
Темп роста поступлений налога на прибыль организаций, НДС в федеральный бюджет
в 2009-2012 гг.
Таблица 2
Анализ поступления налога на прибыль организаций, НДС в федеральный бюджет
в 2009-2012 гг.
Виды доходов 2012 г. 2011 год 2010 г. (млрд руб. / % к ВВП) 2009 г. (млрд руб. / % к ВВП)
(млрд руб. / (млрд руб. /
% к ВВП) % к ВВП)
Налог на прибыль организаций в федеральный бюджет (2%) 375,8 0,6 342,6 0,6 255 0,6 195,4 0,5
НДС на товары, услуги реализуемые на территории РФ 1886,1 3 1753,2 3,1 1328,8 2,9 1176,6 3
Налоги на товары, ввозимые на территорию РФ 1659,7 2,7 1497,2 2,7 1169,5 2,5 873,4 2,3
Виды доходов Темп прироста поступлений за 2012 г. (% к уровню 2011 г.) Темп прироста поступлений за 2011 г. (% к уровню 2010 г.) Темп прироста поступлений за 2010 г. (% к уровню 2009 г.)
Налог на прибыль организаций в федеральный бюджет (2%) 109,6 134,3 130
НДС на товары, услуги, реализуемые на территории РФ 107,5 132 129,3
Налоги на товары, ввозимые на территорию РФ 108,5 128 134
населению, и определения индекса потребительских цен, утвержденными постановлением Госкомстата России от 25.03.2002 № 23 (табл. 4).
Используя данные индекса потребительских цен, определим темп прироста поступлений в федеральный бюджет, скорректированный на коэффициент инфляции (табл. 5).
Оценка полученных данных свидетельствует о том, что если темп прироста чистых поступлений по налогу на прибыль, а это показатель развития производства, составляет всего 3%, то экономического роста за счет чистой прибыли быть не может. Как свидетельствуют теория и практика международного опыта, воспроизводство достигается при 8-10% роста (опыт экономик Канады, США).
Используя статистические данные по Алтайскому краю, рассмотрим проблему развития экономики края за счет поступлений в консолидированный бюджет налогов, налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц (НДФЛ). Оценка данных позволит определить наличие инвестиционных возможностей у региона (табл. 6).
Определяем темп прироста поступлений в региональный бюджет (табл. 7).
Корректируем темп прироста поступлений налогов с учетом инфляционной составляющей (табл. 8).
Оценка полученных данных показывает, что у регионов с отрицательным темпом прироста поступлений доходов по налогу на прибыль (-8,7%) возможностей изыскать средства на инвестиции и улучшение социально-экономического положения еще меньше, чем у федерального центра.
Источники инвестиционных ресурсов
Одними из вариантов запуска механизма подъема экономики является активное включение банковского сектора в инвестиционный процесс за счет стимулирования налоговой политики.
Согласно мнению аналитиков Ассоциации российских предпринимателей, если на уровне законодательства рассмотреть возможность освобождения от налогообложения капитализируемой прибыли кредитных организаций за счет дополнительного увеличения нераспределенной прибыли, например за 2012 г. — 177,1 млрд руб. (это 1,5% доходов федерального бюджета страны в 2012 г.), банки при поддержании существующего уровня
132
НАЛОГИ И НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ
Таблица 4
Индексы потребительских цен в 2009-2012 гг.
Период В целом В том числе
на товары на услуги
в% к предыдущему месяцу текущего года в% к декабрю предшествующего года в% к предыдущему месяцу текущего года в% к декабрю предшествующего года в% к предыдущему месяцу текущего года В% к декабрю предшествующего года
Декабрь 2012 г. 100,5 106,6 100,6 106,3 100,4 107,3
Декабрь 2011 г. 100,4 106,1 100,5 105,2 100,3 108,7
Декабрь 2010 г. 101,1 108,8 101,3 109,1 100,4 108,1
Декабрь 2009 г. 100,4 108,8 100,4 107,9 100,5 111,6
Таблица 5
Темп роста поступлений налога на прибыль организаций, НДС в федеральный бюджет в 2009-2012 гг., скорректированный на индекс инфляции
Виды доходов Темп прироста поступлений за 2012 г. (% к уровню 2011) Темп прироста поступлений за 2011 г. (% к уровню 2010) Темп прироста поступлений за 2010 г. (% к уровню 2009)
Налог на прибыль организаций в федеральный бюджет (2%) 109,6 - 6,6 = 103 134,3 - 6,1 = 128,2 130 - 8,8 = 121,2
НДС на товары, услуги реализуемые на территории РФ 107,5 - 6,6 = 100,9 132 - 6,1 = 125,9 129,3 - 8,8 = 120,5
Налоги на товары, ввозимые на территорию РФ 108,5 - 6,6 = 101,9 128 - 6,1 = 121,9 134 - 8,8 = 125,2
достаточности капитала в размере 13,7% могли бы дополнительно предоставить экономике России денежных средств в виде инвестиционного кредита в размере 1,1 трлн руб. уже в 2013 г. [2], что позволило бы стимулировать корпоративное кредитование (поскольку доходность собственного капитала равна нулю, эти средства можно ссужать под меньшие ставки). По нашим расчетам, каждый рубль недополученного в бюджет налога даст от банков 6-7 руб. кредитных ресурсов, т. е. инвестиций в производство.
Вторым источником инвестиционных ресурсов являются собственно накопления наших граждан. В Алтайском крае реальное поступление НДФЛ в бюджет увеличилось на 9,3% (табл. 8). На основании этого факта можно сделать вывод, что произошел рост денежных доходов у населения, которые
могли бы быть привлечены в банки в виде депозитов. Однако вводимое с 1 января 2014 г. изменение условий налогообложения доходов по депозитным вкладам в банках отрицательно повлияет на активность населения в этой сфере [уменьшение на 2% необлагаемых доходов по рублевым депозитам от ставки рефинансирования Банка России (станет 3%, ранее было 5%)]. В этой связи повышается риск увеличения оттока средств граждан из банков и их ухода на спекулятивный валютный рынок.
Мы рассмотрели влияние регулирующей функции налоговой политики на развитие экономики страны. Но остается еще один краеугольный камень, это отрицательное влияние регулирующей функции, приводящее к снижению конкурентоспособности налоговой системы, и как следствие к «офшоризации» экономики.
Таблица 6
Поступление налога на прибыль и НДФЛ в консолидированный бюджет Алтайского края
в 2009-2012 гг., млрд руб.
Виды доходов 2012 г. 2011 г. 2010 г. 2009 г.
Налог на прибыль организаций в региональный бюджет (18%), млрд руб. 9,6 9,8 7,98 3,8
НДФЛ, млрд руб. 17,5 15,1 13,8 12,7
Таблица 7
Темп роста поступлений налога на прибыль организаций, НДФЛ в бюджет
Алтайского края в 2009-2012 гг.
Виды доходов Темп прироста поступлений за 2012 г. (% к уровню 2011 г.) Темп прироста поступлений за 2011 г. (% к уровню 2010 г.) Темп прироста поступлений за 2010 г. (% к уровню 2009 г.)
Налог на прибыль организаций в региональный бюджет (18%), млрд руб. 97,9 122,8 в 2 раза
НДФЛ, млрд руб. 115,9 109,4 108,6
Таблица 8
Темп роста поступлений налога на прибыль организаций, НДФЛ в бюджет Алтайского края в 2009-2012 гг., скорректированный на индекс инфляции
Виды доходов Темп прироста поступлений за 2012 г. (% к уровню 2011 г.) Темп прироста поступлений за 2011 г. (% к уровню 2010 г.) Темп прироста поступлений за 2010 г. (% к уровню 2009 г.)
Налог на прибыль организаций в региональный бюджет (18%), млрд руб. 97,9-6,6 = 91,3 «-8,7%» 122,8 в 2 раза
НДФЛ, млрд руб. 115,9-6,6=109,3 109,4 108,6
Повышение конкурентоспособности российской экономики
Согласно ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» конкуренция — это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
По уровню конкурентоспособности Россия находится в середине списка из 131 страны на 58-м месте (табл. 9).
Конкуренция между налоговыми системами стран мира — это прежде всего, с одной стороны, обеспечение равных прав хозяйствующих субъектов в области налогообложения,
а с другой — возможность хозяйствующих субъектов выбрать лучшие условия налогообложения и свести затраты по уплате налогов к минимуму. Отсюда чем выше уровень конкуренции налоговых систем стран мира, тем ниже цена изъятия налогов в государствах-участниках. В научных кругах нет четкого понятия конкурентоспособности налоговой системы. На наш взгляд, конкурентоспособность налоговой системы отдельного государства — это выбор стратегии и инструментов реализации налоговой политики, удовлетворяющей уровню рыночных условий мировых рынков и являющейся более эффективной по сравнению с лучшими аналогичными налоговыми системами других государств-участников.
Мировые рейтинги конкурентоспособности налоговых систем различных стран мира строятся
Таблица 9
сравнительная конкурентоспособность России (место среди стран мира)*
Показатель Бразилия Россия Индия Китай
Индекс глобальной конкурентоспособности, 72 58 48 34
в том числе по: институтам 104 116 48 77
эффективности финансового рынка 73 109 37 58
эффективности бизнеса 39 88 39 57
инновациям 44 57 28 38
"The Global Competitiveness Report 2007-2008. World Economic Forum, Geneva, Switzerland, 2007. Palgrave Macmillan. 2007. № 4.
Таблица 10
Предложения по изменению ставок обложения налогом на прибыль организаций и ИдФЯ
Ставки налогов по действующему законодательству на 01.01.2013 Налог на прибыль 2% в федеральный бюджет + 18% в бюджет субъекта РФ НДФЛ 13% (зачисляется в бюджет субъекта РФ)
Ставки налогов в предлагаемой модели стимулирования инвестиций Налог на прибыль 2% в федеральный бюджет + 16% в бюджет субъекта РФ НДФЛ 15% (зачисляется в бюджет субъекта)
в основном на показателях налоговой нагрузки. Руководство ОЭСР сформулировало критерии для определения того, какая налоговая конкуренция является «вредоносной», а именно:
• нулевое или отрицательное налогообложение;
• отсутствие транспарентности, закрытость информации и отсутствие ее эффективного обмена с налоговыми контролерами стран-партнеров;
• недостаточная прозрачность в реализации законов и введении налоговых норм [3].
Цель налоговой политики — выработка и принятие эффективных решений в области налогового администрирования
Мировое сообщество постепенно подходит к ускорению процесса совершенствования налогового законодательства. Согласованные действия государств по осуществлению налоговой политики и реформированию национального налогового
законодательства составляют существо гармонизации налогообложения. Ее основная цель — устранение различий в налоговом законодательстве государств, препятствующих экономической интеграции [4].
Несмотря на то что налоговая нагрузка в Российской Федерации ниже средней нагрузки стран ОЭСР, для нее, как и для других европейских государств, сохраняется риск ухода компаний от налогообложения в юрисдикции с низким уровнем налогообложения.
Проведенное нами исследование показывает, что конкурентоспособность налоговой системы можно обеспечить, проводя на каждом этапе развития экономики четкую налоговую политику. В этой связи налоговая система должна содержать такие инструменты управления, воздействия на разные объекты, которые в конечном счете обеспечат наибольшую экономическую и финансовую эффективность всех сфер деятельности.
Именно регулирующая функция налоговой политики, на наш взгляд, может стимулировать рост конкурентоспособности налоговой системы. Предложим модель с использованием такого
е. в.ломакина о регулирующей функции налоговой..,
135
инструмента, как ставка налога на прибыль в региональный бюджет и ставка НДФЛ (табл. 10).
Таким образом, уменьшение совокупных издержек по налогу на прибыль организаций для предприятий позволит инвестировать высвобожденные финансовые ресурсы в создание новых производственных мощностей и рабочих мест, а выпадающие доходы регионального бюджета будут компенсированы 2% доходов от НДФЛ. В целом модель федеральной налоговой системы будет выглядеть более конкурентоспособной и привлекательной по налоговой нагрузке по сравнению с моделями стран ЕС, таких как Чехия, Польша.
Если рассматривать предложенную авторскую модель налогового регулирования в абсолютных цифрах для региона Алтайского края (данные за 2012 г. из табл. 6), то 2% выпадающего налога на прибыль ориентировочно составит в абсолютном выражении 1,1 млрд руб., однако повышение на 2% НДФЛ — это ориентировочно 2,7 млрд руб. дополнительных доходов регионального бюджета. Положительная оценка регулирующего воздействия предложенной нами модели налоговой политики государства на региональный бюджет составит 1,6 млрд руб. в год.
Несомненно, что для достижения положительного эффекта от перераспределения налогового
бремени с сектора потенциального производства экономики на сектор потребления (расходы физических лиц, домашних хозяйств) необходимо одновременно вводить меры фискальной политики в области расходов на заработную плату. Так, для приведенной выше модели необходимое условие государственного регулирования — это повышение МРОТ с 5205 руб. до 10 400 руб. Данное повышение увеличит налоговую базу по НДФЛ на 30%, что при условиях нашей модели (с 15%-й ставкой НДФЛ) мобилизует дополнительный доход в региональный бюджет ориентировочно в размере от 2,7 до 8,7 млрд руб.
литература
1. Фадеев Д. Е. Актуальные вопросы развития. М.: Налоговый вестник, 2010. 288 с.
2. URL: http://arb.ru/b2b/independent).
3. Актуальные проблемы развития налоговой системы России в первом десятилетии XII века: монография / под ред. Л. И. Гончаренко. М.: Финуниверситет, 2011. 315 с.
4. Хейфец Б. А. Офшорные юрисдикции в глобальной и национальной экономике. М., 2008. С. 19-20.
5. Кондрашева Н. А. Внедрение механизма консолидированного налогообложения // Налоговый вестник. 2013. № 1.
Из выступления В. В. Путина на встрече с участниками Всероссийского съезда муниципальных образований 8 ноября 2013 г.
Следует, конечно, закрепить чёткую ответственность, насколько это возможно, за каждым уровнем власти и установить долгосрочные правила игры. Об этом мы говорили на совещании с главами крупных городов. Полагаю, что Правительство совместно с представителями местного самоуправления, то есть с вами и с вашими коллегами, должно провести дополнительную инвентаризацию всех типов муниципалитетов и подготовить предложения о внесении необходимых изменений в законодательство. В том числе нужно уйти от размытых формулировок, конкретизировать понятия и направления полномочий, чётко развести их между разными типами муниципальных образований.
Сегодня принципиальное значение приобретает качество реализации нашей политики на местах. Поэтому государственная и муниципальная власть должны работать, безусловно, как одна команда. И это то, о чём я уже многократно говорил. И федеральный центр, и регионы, и каждое из более чем 23 тысяч наших муниципальных образований - от крупного городского округа до небольшого сельского поселения - все должны чувствовать, что работают в единой системе. У нас общие цели -развитие России и всех её территорий. Но общая цель одна, самая главная - благосостояние граждан Российской Федерации. Я уже говорил о том, что вам приходится труднее, чем кому бы то ни было, но эту работу, а может быть, даже и судьбу вы выбрали сами, это ваш выбор.
