CC BY
107
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2013. № 2
И.Е. Калабихина1,
докт. экон. наук, доцент кафедры народонаселения экономическиого ф-та
МГУ имени М.В. Ломоносова
0 РЕГИОНАЛЬНОМ МАТЕРИНСКОМ
(СЕМЕЙНОМ) КАПИТАЛЕ
В статье обсуждается история введения материнского капитала, в том числе регионального материнского капитала, приводятся результаты социологических опросов о результативности его использования, делаются попытки ответить на вопрос, какой должна быть демографическая политика в области рождаемости в России. Также рассматриваются основные принципы развития демографической политики: усиление информационно-статистической базы; комплексный подход; долгосрочные и постоянно развивающиеся меры; создание постоянной обратной связи об актуальности и степени полезности различных мер для населения.
Ключевые слова: демографическая политика, рождаемость, материнский капитал.
This article discusses the history of the question of lump-sum benefits, given the results of sociological surveys on the impact of maternal capital, the attempt is made to answer the question, what should be the demographic policy in the field of fertility in Russia. Development of demographic policy should be based on the strengthening of the information and statistical basis; on a complex approach; on the principles of long-term and constantly developing proposals of measures; the establishment of a permanent feedback on the relevance and usefulness of the various measures for the population.
Key words: demographic policy, fertility, lump-sum benefits.
1. История вопроса
С 1 января 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». Согласно этому документу, материнский капитал (МСК) предоставляется один раз при рождении (усыновлении) второго, третьего или последующего ребенка в период с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2016 г. Его размер индексируется (в 2007 г. — 250 тыс. рублей, в 2013 г. — 408,9 тыс. рублей). Основными направлениями использования средств МСК являются: улучшение жилищных условий, получение образования ребенком (детьми), формирование накопительной части трудовой пенсии матери, использование средств на индивидуальное жилищное
1 Калабихина Ирина Евгеньевна, тел.: +7 (495) 939-29-28; e-mail: ikalabikhina@ yandex.ru
строительство и содержание ребенка в детском образовательном учреждении.
По состоянию на 1 июля 2012 г. россияне воспользовались средствами МСК на сумму более 454 млрд рублей. Подавляющая часть этих денег (около 90%) была направлена на улучшение жилищных условий (по данным пресс-службы Пенсионного фонда России). Было выдано около 3,7 млн сертификатов. Более 90% лиц, которым по закону полагается получение сертификатов МСК, воспользовались данным правом.
Законодательство в отношении МСК постоянно совершенствуется. В частности, идет активная работа по введению регионального МСК.
К середине 2012 г. 85% субъектов ввели региональный МСК, размеры которого (или его аналога) различаются по территориям — от 50 до 350 тыс. рублей (без учета производимой ежегодной индексации). Средний размер МСК — 100 тыс. рублей — выплачивают около 1/2 регионов. 20% регионов выдают за рождение второго и последующих детей весьма низкую сумму — 50 тыс. рублей.
Незначительные размеры МСК дискредитируют саму идею данного вида материальной помощи. Анализ показал, что размер регионального МСК не зависит ни от уровня и динамики рождаемости, ни от уровня экономического развития области. Все законы о региональном материнском капитале принимались начиная с мая 2011 г. Некоторые действуют «задним числом».
Большинство субъектов Российской Федерации распространили региональный МСК на женщин, родивших (усыновивших) третьего ребенка или последующих детей. Способы использования МСК в регионах в основном повторяют федеральное законодательство, однако есть и некоторые особенности.
Типовые направления использования МСК в регионах — приобретение жилья и улучшение жилищных условий, образование и лечение детей.
Около 20% регионов предлагают нетиповые направления использования МСК: покупка автотранспорта (Самарская, Новосибирская области, Республика Саха), приобретение товаров длительного пользования (Мурманская область), газификация, образование и лечение матери/родителей, покупка товаров для детей (Самарская область).
Только 10% регионов разрешают расходовать МСК по усмотрению получателя (Тюменская область) либо на нужды семьи (Саратовская, Архангельская, Ивановская, Калужская, Вологодская области). Следует обратить внимание на тот факт, что подобное использование МСК характерно для небогатых областей, размер МСК в которых составляет, как правило, 50 тыс. рублей.
В субъектах существуют также другие меры демографической политики, направленные на стимулирование рождений вторых и третьих детей. Список их достаточно разнообразен: пособие в период беременности; пособие при рождении ребенка; дифференцированное по очередности рождения; пособия по уходу за ребенком до 1,5 года, с 1,5 до 3 лет, с 3 лет; плата за детские дошкольные учреждения; плата не посещающим детские дошкольные учреждения; выплаты, связанные с жильем; именные накопительные счета. Некоторые из этих мер по масштабам сопоставимы с МСК.
Региональные аналоги МСК направлены либо на улучшение жилищных условий (Костромская область, Удмуртская Республика), либо на поддержку многодетных семей (Республика Башкортостан, г. Москва).
Уже накоплен интересный опыт реализации подобных мер. Однако региональный анализ показывает, что сегодня распространение подобного опыта также не связано с уровнем и динамикой рождаемости в регионах.
2. Рождаемость в России и ее регионах
В период действия МСК ситуация с рождаемостью в России улучшилась. В частности, суммарный коэффициент рождаемости (СКР) вырос с 1,296 ребенка на женщину в 2006 г. до 1,569 ребенка на женщину в 2010 г.2 СКР увеличивался наиболее активно в первые годы первого этапа демографической политики (ДП) (2007— 2008), хуже — во второй половине первого этапа (в 2009—2010 гг.).
На повышение рождаемости в этот период времени повлиял целый ряд факторов: благоприятная возрастная структура (рост числа молодых женщин 1980-х гг. рождения), увеличение числа браков, введение целого ряда мер ДП (в том числе МСК) и действие нацпроектов, реализация отложенных рождений. Оценить влияние МСК на рождаемость (реальных поколений) сегодня сложно. Вычленить непосредственное влияние МСК из комплекса других мер еще сложнее. Упрощенные эконометрические расчеты показывают низкую эффективность МСК в отношении вклада в рождаемость (в отличие, например, от развития инфраструктуры помощи по уходу за детьми)3. Региональный МСК — мера еще более молодая, что ограничивает возможности оценки ее влияния на рождаемость (в регионах введена с 2011 г.).
В российских регионах рождаемость не одинакова. В большинстве областей она ниже среднего уровня (в 53 из 83 регионов в 2010 г.
2 Здесь и далее, если не указано, данные Росстата.
3 Slonimczyk F., Yurko A. Assessing the Impact of the Maternity Capital Policy in Russia Using a Dynamic Stochastic Model of Fertility and Employment. Working Paper, HSE. Moscow, 2012.
рождаемость была ниже среднероссийской при СКР = 1,567). В том же 2010 г. рождаемость выше среднероссийской отмечалась только в 30 регионах. В 13 регионах СКР был меньше 1,4 (самый низкий СКР в Ленинградской области, Республике Мордовия), и большинство из них демонстрировали слабый рост рождаемости. Половина таких регионов находится в ЦФО.
Все большее количество территорий демонстрируют старение рождаемости (до демополитики таких регионов было меньше 20, в конце первого этапа — больше 60). Только в 8 регионах в 2010 г. СКР был выше 2 (4 из них находятся в СКФО). Рост рождаемости отмечался во всех регионах на первом этапе демополитики. Слабее всего он был в регионах с низкой рождаемостью.
Замедление темпов роста рождаемости, стагнация и даже снижение рождаемости в ряде регионов в последние годы свидетельствуют о том, что существующие меры ДП в области рождаемости исчерпали себя. В 2009 г. по сравнению с 2008 г. рождаемость снизилась примерно в 10 регионах, в 2010 г. по сравнению с 2009 г. — примерно в 20 регионах.
Демографические прогнозы неутешительны: уменьшение численности населения репродуктивного возраста неизбежно ведет к сокращению чисел рождаемости, возможно также и падение уровня рождаемости (СКР), если подтвердится гипотеза о календарных сдвигах в период действия ДП.
Резкое колебание чисел рождаемости (до 1,3 млн рождений в 1986—1999 гг.) также оказывает неблагоприятное воздействие на всю социальную инфраструктуру, которая вынуждена все время «сжиматься» и «растягиваться» (так как изменяется численность роддомов, детских дошкольных учреждений, школ, университетов; численность персонала и объем используемых денежных средств для выплат социальных пособий и пенсий). Около 2 млн детей в очереди в детские сады в настоящее время — результат «раскачивания демографических качелей» и запоздалой реакции на демографическую динамику.
Демографическая волна была запущена в России многочисленными войнами и потрясениями первой половины XX в. Политика 1980-х гг. «раскачала демографические качели», поскольку пришлась на период вхождения в репродуктивный возраст многочисленного послевоенного поколения. Современная ДП в области рождаемости даст еще больший эффект в отношении «раскачивания качелей», поскольку сейчас совпадают три фактора:
а) благоприятное влияние структурного фактора (ДП вновь проводится в момент, когда в возраст деторождения вступили многочисленные поколения);
б) позитивное влияние самой ДП (как минимум на календарь рождений);
в) наложение ДП на период реализации отложенных в кризис рождений для поколений женщин, родившихся после 1967 г.
В ближайшие годы важно не ослаблять ДП, иначе числа рождений упадут: в возраст активного деторождения войдет малочисленное поколение 1990-х гг. рождения, наступит компенсационный эффект от затухающей ДП (в рамках которой нет обновления мер каждые три года).
3. Мнение населения
По данным опроса молодежи в 2006 и 2010 гг. в РФ, самое популярное планируемое направление использования МСК — улучшение жилищных условий (67%). Треть респондентов планируют потратить капитал на образование детей. В качестве возможных новых интересных направлений использования МСК опрашиваемые назвали срочный вклад с ежегодным получением процентов, отдых и лечение детей. По мнению участников исследования, МСК следует увеличить (оценочно в 2—2,5 раза) и предоставлять его неоднократно — при рождении каждого ребенка старшего порядка рождения. Значимость капитала в глазах респондентов снижается4.
По данным качественного социологического исследования о влиянии проводимой ДП в области рождаемости на решение о рождении следующего ребенка5, проведенного в мае 2010 г. в Москве, большинство респондентов (3/4) высказывали высокий уровень недоверия к существующей ДП и ее возможностям повлиять на рождаемость. Многие называли денежные пособия «смешными»», даже МСК имел «подпорченную репутацию». То есть люди не видят пользы в тех направлениях, на которые можно потратить этот капитал.
Однако примерно на четверть респондентов современная ДП оказывает положительное влияние в плане принятия решения о рождении ребенка. И основной мерой влияния ДП на рождаемость респонденты называли МСК, что свидетельствует о большом потенциале подобных ярких мер._
Респонденты с высоким уровнем образования (таких в Москве, по данным переписи 2002 г., более 40%) высказывали неудовлетворение существующей ДП, в соответствии с которой акцент делается
4 Данные предоставлены профессором Н.В. Зверевой.
5 Влияние демографической политики 2007—2009 гг. на рождаемость в Московском регионе. Сер. «Качественные исследования в экономике и демографии. Научный семинар в магистратуре экономического факультета МГУ». Вып. 5 / Под ред. И.Е. Калабихиной. М., 2011.
в основном на материальную помощь. Опрашиваемые из этой когорты отдают предпочтение таким мерам поддержки, которые позволят успешнее сочетать работу и воспитание детей.
Жилье и гармония семейной и профессиональной жизни — основные условия, которые позволят россиянам родить желаемое число детей.
Данные обследования «Родители и дети, мужчины и женщины в семье и обществе» (2004, 2007) подтверждают тезис о необходимости смещения акцента демополитики с материальной поддержки на более комплексные меры, направленные на гармонизацию профессиональной и семейной жизни родителей, особенно тех, которые имеют относительно высокий социально-экономический статус6.
По данным РМЭЗ за 2000—2005 гг., есть существенная дифференциация влияния социально-экономических факторов на склонность к рождению для различных категорий женщин: для групп с высокими доходами и уровнем образования более важными являются нематериальные стимулы7.
Условия жизни и невозможность сочетать семейные и профессиональные функции негативно влияют на степень реализации потребности населения в детях, особенно в мегаполисах. Экономические меры ДП смягчают это негативное влияние, но они должны постоянно совершенствоваться, иначе их результативность будет быстро снижаться. Политика гармонизации семейных и профессиональных функций родителей — еще одно востребованное и почти не использованное сегодня направление ДП.
4. Какой должна быть демографическая политика в России
Для того чтобы ДП была результативной, ее меры должны быть
A) значимыми,
Б) комплексными,
B) постоянно обновляемыми,
Г) яркими.
А) Несмотря на реализацию активной ДП, Россия пока не может выйти на принятый в большинстве развитых стран и рекомендованный международными организациями уровень господдержки семьи и рождаемости — не менее 2% ВВП. В 2010 г. этот уровень не превышал в России 0,8% ВВП. В 1991 г. доля расходов на семейные пособия составляла 2%, в 1994 г. — около 1, в 2003—2006 гг. —
6 См.: Тындик А. Образовательный фактор репродуктивного поведения населения: Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. М., 2012.
7 См.: Рощина Я., Черкасова А. Дифференциация факторов рождаемости для различных социально-экономических категорий российских женщин // Демоскоп WEEKLY. 2009. № 401—402.
около 0,2—0,3, в 2007—2008 гг. — 0,4, в 2006 г. — 0,6%, планируемые расходы на 2010—2015 г. — не более 1%8. Таким образом, существует острая необходимость увеличивать объемы затрат на ДП.
Б) МСК может стать самой популярной и ключевой мерой поддержки семей с детьми и стимулирования рождаемости. Но МСК не должен быть единственной мерой, необходим комплексный подход, система разного рода средств для поддержки семей с детьми (материальных, информационных, направленных на сочетание родительских и профессиональных функций и пр.).
Существуют два основных подхода для реализации ДП в области рождаемости — материальная поддержка и гармонизация семейных и производственных функций родителей. Второй подход находит все больше сторонников, доказывая свою большую эффективность в отношении стимулирования рождаемости, особенно вторых и третьих детей9.
Политика гармонизации профессиональных и семейных ролей в России может состоять из следующих элементов:
1) введения непередаваемого отцовского отпуска;
2) создания более разветвленной системы помощи в уходе за детьми;
3) создания института сертифицированных нянь;
4) стимулирования предприятий на создание дружественного климата по отношению к родителям;
5) развития служб помощи пожилым для снятия временной нагрузки со среднего поколения — родителей.
На следующем этапе ДП планируется реализовать меры, связанные с совмещением занятости и материнства. Однако не стоит забывать и об отцах.
В) Важно не останавливаться (особенно на данном этапе демографического развития в России) на достигнутых результатах и предложенных мерах ДП. Это касается не только МСК, но и других мероприятий поддержки. Новые подходы (гармонизация семейной и профессиональной жизни родителей) и обновление старых мер (другие направления использования МСК и пр.) должны быть реализованы на следующем этапе проведения ДП.
8 См.: Елизаров В.В. Поддержка семей с детьми как важное направление демографической политики // Демографическое развитие России: задачи демографической политики и усиления социальной поддержки населения: Мат-лы Всеросс. науч.-практ. конф. Москва, 19—20 апреля 2011 г. Вып. 2. М., 2011.
9 См.: Макдональдс П. Низкая рождаемость и государство: эффективность политики // Низкая рождаемость в Российской Федерации: вызовы и стратегические подходы: Мат-лы Международного семинара. Москва, 14—15 сентября 2006 г. М., 2006; Olah L. Sz. Gendering Family Dynamics: The Case of Sweden and Hungary. Demography Unit Dissertation. Series 3. Stockholm, 2001.
Очень важную роль в реализации ДП играют региональные способы поддержки семей с детьми. МСК активно вводился в регионах начиная с 2011 г. Новой мерой поддержки, «рекомендованной сверху», в регионах с СКР ниже среднего по РФ и для семей со среднедушевыми доходами ниже среднего по региону проживания стали земельные участки и пособия для многодетных.
Но важно помнить следующее: спускать ДП на региональный уровень нужно очень осторожно, поскольку в регионах разное обеспечение ресурсами. В большинстве из них нет финансовых средств, кадров, институтов (департаментов и пр.), методологий проведения ДП и ее мониторинга.
Г) МСК стал одной из самых узнаваемых населением и ярких мер ДП 2007—2012 гг., которая сыграла важную роль в изменении отношения населения к семье и детям в лучшую сторону в нашей стране. МСК стал визитной карточкой ДП в России. Успехи МСК на первом этапе ДП очевидны, даже несмотря на узость направлений его использования.
МСК не является панацеей в решении проблем низкой рождаемости, но благодаря узнаваемости и популярности он может стать основой для дальнейшего развития ДП в России. Потенциал МСК еще не исчерпан, но нужно расширять направления (лечение детей и родителей, отдых детей, выдача капитала на усмотрение семьи, без паузы во времени, неоднократно) и процедуру его использования.
Региональный МСК (при условии обеспечения ресурсами) также может стать яркой мерой для территорий, где плохо обстоят дела с рождаемостью.
Для того чтобы региональный МСК, несмотря на небольшие в общем его размеры, работал, нужно вводить дополнительные меры, помогающие гражданам приобретать жилье (льготные кредиты, компенсация их части при рождении ребенка определенной очередности, государственные гарантии выплаты этих кредитов, пролонгация сроков, частичная компенсация процентов, если женщина находится в отпуске по уходу за ребенком, то приостановка выплат этих кредитов, так как семья находится в стесненном положении; все это с учетом обеспеченности как жильем, так и заработками и другими доходами).
По данным 2011 г., для покупки однокомнатной квартиры в административном центре жителю федерального округа придется копить от 6—7 (в УФО и ДВФО) до 18 (в ЦФО) лет10. Однако проживать в однокомнатной квартире семье с двумя и более детьми весьма затруднительно. Число лиц, приходящихся на одну комнату, в среднем должно составлять 1,1, а при наличии 3 детей — 1,9.
10 Рамблер Финансы: сайт. URL: http://finance.rambler.ru (дата обращения: 12.12.2011).
Структура жилищного фонда в России имеет избыточную долю одно- и двухкомнатных квартир. Доля квартир с тремя и более комнатами в РФ — 36,6% (в США, Канаде, Германии — более 90%, в Литве, Армении, Украине — около 45%). На федеральном уровне стоит задача стимулирования строительства современного многокомнатного жилья для семей с двумя и более детьми.
В заключение необходимо отметить, что стабилизации рождаемости можно добиться только при проведении активной ДП, которая подразумевает развитие информационно-статистической базы (как минимум возвращение к сбору информации об очередности рождений); комплексный подход (материальная поддержка, гармонизация всех сторон жизни, пропаганда семейных ценностей); принципы долгосрочного и постоянно развивающегося предложения мер; создание постоянной обратной связи об актуальности и степени полезности различных мер для населения. Региональная ДП (в том числе МСК) имеет свой потенциал для обеспечения адекватности и адресности мер, но она должна быть обеспечена ресурсами.
Список литературы
Влияние демографической политики 2007—2009 гг. на рождаемость в Московском регионе. Сер. «Качественные исследования в экономике и демографии. Научный семинар в магистратуре экономического факультета МГУ». Вып. 5 / Под ред. И.Е. Калабихиной. М., 2011.
Елизаров В.В. Поддержка семей с детьми как важное направление демографической политики // Демографическое развитие России: задачи демографической политики и усиления социальной поддержки населения: Мат-лы Всеросс. науч.-практ. конф. Москва, 19—20 апреля 2011 г. Вып. 2. М., 2011.
Макдональдс П. Низкая рождаемость и государство: эффективность политики // Низкая рождаемость в Российской Федерации: вызовы и стратегические подходы: Мат-лы Международного семинара. Москва, 14—15 сентября 2006 г. М., 2006.
Рамблер Финансы: сайт. URL: http://finance.rambler.ru
Рощина Я., Черкасова А. Дифференциация факторов рождаемости для различных социально-экономических категорий российских женщин // Демоскоп WEEKLY 2009. № 401—402.
Тындик А. Образовательный фактор репродуктивного поведения населения: Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. М., 2012.
Olah L. Sz. Gendering Family Dynamics: The Case of Sweden and Hungary. Demography Unit Dissertation. Series 3. Stockholm, 2001.
Slonimczyk F., Yurko A. Assessing the Impact of the Maternity Capital Policy in Russia Using a Dynamic Stochastic Model of Fertility and Employment. Working Paper, HSE. Moscow, 2012.
