CC BY
144
УДК 342
О реализации конституционного права на обращение в сети Интернет
Савоськин Александр Владимирович,
советник судьи Уставного Суда Свердловской области
кандидат юридических наук, доцент
e-mail: savoskinav@yandex.ru
Мещерягина Вероника Александровна, адъюнкт адъюнктуры
Уральского юридического института МВД России
e-mail: Metsheryagina@yandex.ru
В статье представлен теоретический анализ существующих подходов к реализации конституционного права на обращение посредством сети Интернет в Российской Федерации. Обозначен спектр нерешенных теоретико-правовых и практических вопросов, совокупность которых препятствует развитию института конституционного права на обращение посредством сети Интернет в Российской Федерации. Результатом проведенного анализа является ряд предложений по совершенствованию организационных аспектов работы с данными обращениями, позволяющих без существенного реформирования законодательства внести качественные изменения в рассматриваемый механизм.
Ключевые слова: право на обращение; обращение; обращение в сети Интернет; электронное обращение; государственные услуги.
On the exercise of the constitutional right to appeal in the Internet
Savoskin Alexander Vladimirovich,
Judge advisor of Charter Court Sverdlovsk region,
Candidate of juridical sciences, Associate professor
Metsheryagina Veronika Alexandrovna,
Postgraduate of the Ural Law Institute
of the Ministry of Interior Affairs of the Russian Federation
This article contains theoretical analysis of existing approaches to the implementation of the constitutional right to appeal in the Internet in the Russian Federation. Is indicated by the range of outstanding theoretical-legal and practical issues that hinder the development of the institution of the constitutional right to appeal in the Internet in the Russian Federation. The result of the analysis is a series of proposals to improve the organizational aspects of the work with appeal on the Internet that allow no significant legislative reform to make qualitative changes in the mechanism.
Key words: the right to appeal; appeal; appeal on the Internet; electronic appeal; government services.
Современные условия развития конституционализма в Российской Федерации требуют формирования системы правовых норм и институтов, обеспечивающих реальную возможность граждан и юридических лиц влиять на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а последним взаимодействовать с населением и коммерческими организациями. Это предопределено ст. 2 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ), согласно которой права и свободы человека являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
Именно по этой причине развитие правовых норм и институтов, позволяющих личности эффективно взаимодействовать с публичной властью, контролировать
ее деятельность, необходимо для установления баланса во взаимоотношениях личности и государства. Одним из таких институтов является закрепленное в ст. 33 Конституции РФ право на обращение: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления», в рамках которого все более востребованной правовой формой является направление интернет-обращений.
На сегодняшний день общее правовое регулирование отношений в сфере обращений регламентировано Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». К сожалению, указанный закон лишь обозначает в качестве одной из разновидностей обраще-
ний «электронный документ» (ч. 1 ст. 4), не раскрывая организационных нюансов их направления и рассмотрения посредством сети Интернет. Более того, с принятием Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» конституционное право на обращение приобрело дополнительную (специальную) форму - государственная услуга. Эти изменения породили перегруженность механизма правового регулирования работы с интернет-обращениями и привели к тому, что сегодня в сети Интернет существует три порядка направления обращений, посредством использования: а) официального сайта органа власти, предоставляющего государственную услугу в информационно-телекоммуникационной сети Интернет; б) федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг», о чем, в частности, прямо указано в ст. 6 Постановления Правительства РФ от 16 августа 2012 г. № 840; в) ресурсов официального сайта органа власти в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, не связанного с предоставлением государственной услуги. В этих условиях отсутствует единый стандарт организации принятия и рассмотрения интернет-обращений (различные требования к реквизитам, оформлению и т. д.); затруднен внешний контроль за исполнением обращений; не сформировано эффективное межведомственное взаимодействие между адресатами обращений.
Как показывает анализ, спектр информации о деятельности того или иного органа замыкается на предоставлении краткого описания направлений деятельности, контактной информации, новостных информационных разделов из средств массовой информации и т. д.
Интересно, что на официальном сайте Уполномоченного по правам человека размещен, на первый взгляд, один из самых исчерпывающих информационных блоков о порядке направления обращений с указанием наиболее популярных их видов и т. д. Тем не менее смущают первые несколько предложений в разделе «Обращения» на указанном сайте: «Обращаться к Уполномоченному по правам человека в РФ следует тогда, когда исчерпаны все иные правовые возможности, но Вы не удовлетворены принятым решением. В этом случае Вы можете обратиться к Уполномоченному, жалуясь уже на те органы, которые, по Вашему мнению, неправильно рассмотрели Ваше дело или неправомерно отказали в решении» [13]. Эта формулировка полностью противоречит законодательству об обращениях граждан (ст. 33 Конституции РФ и ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).
На официальном сайте Федеральной службы судебных приставов вообще не представилось возможным найти отдельную ссылку по вопросам работы с обращениями граждан. При этом в центральной части сайта расположен раздел «Вопрос - ответ», в рамках которого граждане направляют электронные обращения [11]. С одной стороны, этот вариант является более оперативной альтернативой получения заявителем
ответа. С другой - в случае, если ответ так и не поступил, на должностных лиц не будет распространяться ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений, предусмотренная федеральным законодательством.
На официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в разделе «Связь» указано: «Минобрнауки России уделяет большое внимание всем поступившим на рассмотрение обращениям граждан. Регулярно проводится анализ поступившей корреспонденции. Ведется постоянная работа по усовершенствованию и обновлению нормативной базы». При этом на указанном сайте отсутствует отдельный раздел для направления электронных обращений, указан лишь график приема граждан заместителями Министра и директорами Департаментов Министерства образования и науки Российской Федерации [14].
Более развернутый подход к организации рассмотрения обращений прослеживается на официальном сайте Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, где в разделе «Общественная приемная» изложена последовательная инструкция процедуры составления обращения. Помимо этого (очевидно, на основании имеющейся негативной практики) заявитель предупреждается об особенностях судебного (ст. 45 и 46 Конституции РФ) и внесудебного порядка рассмотрения обращений: «Согласно Конституции Российской Федерации, правосудие в России осуществляется только судом. Органы судебной власти самостоятельны и действуют независимо от законодательной и исполнительной властей. Решения судебных органов обжалуются в установленном законом процессуальном порядке. Действующее законодательство запрещает всякое вмешательство в процесс отправления правосудия». Позитивным моментом является разграничение общей тематики обращений и непосредственно его текста, т. к. зачастую граждане направляют обращение, не имеющее конкретного вопроса, просьбы или предложения. Также в центральной части сайта расположен отдельный раздел «Вопрос министру» [12].
Еще более кризисная ситуация наблюдается в сфере коллективных интернет-обращений. Конституция РФ предусматривает возможность направления коллективных обращений, однако организационно-правовой механизм коллективного обращения в законодательстве Российской Федерации отсутствует.
Традиционно в научной литературе под коллективным обращением понимается одновременное и совместное обращение двух и более граждан по общему для них вопросу [5, с. 105].
В интернет-среде наибольшее распространение получили «петиционные обращения» как разновидность обращений коллективных. Относительно права петиции ситуация еще более парадоксальная: ни определения, ни упоминания данной категории федеральное законодательство не содержит (если не считать случайного, по нашему мнению, упоминания слова «петиция» в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).
При характеристике петиции как разновидности коллективного обращения в России ученые-конституционалисты выделяют:
1) предмет петиции: вопросы, имеющие общественное значение (проведение реформ, внесение изменений в законодательство, совершенствование общественного устройства и др.) [5, с. 106], публичные проблемы, интересы всего государства или его субъектов [6, с. 17]. Ряд авторов трактуют понятие предмета петиции более широко, включая жалобы на действия органов и должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, предложения о рассмотрении какого-либо вопроса, имеющего общественное значение на определенной территории, коллективное требование отчета руководителя органа государственной власти или местного самоуправления [10, с. 1345]. С. А. Авакьян поясняет, что коллективные обращения по вопросам общественного значения изначально связывались с предложениями граждан, но в последние годы стали именоваться петициями [1, с. 481]. А. В. Косолапов отождествляет петиции с коллективными жалобами, называя их средством правовой политики [4, с. 223];
2) форму петиции: исключительно письменную [5, с. 106];
3) инициативную группу для подачи петиции (от десяти до трехсот человек; 1 % от числа граждан, обладающих активным избирательным правом, и т. д.). Последнее, например, содержится в ч. 1 ст. 54 Устава (Основного закона) Томской области, принятого решением Томской областной Думы от 26 июля 1995 г. № 136;
4) определенный круг адресатов петиции;
5) особую процедуру подачи и рассмотрения. Например, М. А. Миронов указывает, что в петициях поднимаются не частные, а общественно значимые публичные вопросы, для которых должен быть установлен особый порядок выдвижения, направления и рассмотрения) [7, с. 16].
Мониторинг российских сайтов, таких как «http:// mypetition.ru», «http://www.onlinepetition.ru» и др., позволяет прийти к выводу, что граждане отождествляют петицию с коллективным обращением.
Таким образом, отсутствие легального определения понятия «петиция» образует бессистемное использование последнего не только в правотворчестве (например, в Уставе города Москвы от 28 июня 1995 г. употребляется понятие «петиция», которое представляет собой гражданскую законодательную инициативу, направляемую в виде петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы), но и дезориентирует граждан.
Тем не менее стоит согласиться с тем фактом, что интернет-петиции имеют существенный потенциал для реализации коллективными субъектами конституционного права на обращение в форме конклюдент-ных действий [10, с. 1345]. В частности, возможностью реализовать право на обращение в конклюдентной форме располагает сайт «http://www.onlinepetition.ru», где гражданам предлагается обсудить проблемный вопрос, затем выразить готовность поставить подпись в коллективном обращении (именуемом «петиция»), в
данном коллективном обращении (непосредственно самими гражданином не составляемом) гражданин лишь проставляет подпись под своими данными на готовом документе, т. е. он реализует свою волю посредством конклюдентных действий.
Таким образом, в Российской Федерации назрела серьезная проблема, связанная с отсутствием должного организационно-правового регулирования интернет-обращений. Более того, на официальных сайтах некоторых государственных органов встречаются элементы дезинформации граждан и юридических лиц о порядке направления обращений. Представляется, что это связано с затруднениями в правоприменительной практике и с вопросами толкования многочисленных правовых актов, зачастую пробельных и коллизионных.
Уже сегодня очевидно, что механизмы подачи обращений через сеть Интернет нуждаются в совершенствовании. Для преодоления указанных кризисных аспектов предлагается создать единый интернет-портал об обращениях граждан в Российской Федерации (далее - интернет-портал), который бы аккумулировал работу с обращениями как в рамках предоставления государственной услуги (посредством ссылки на региональный сайт «Госуслуги»), так и вне правоотношений в сфере предоставления государственных услуг.
Интернет-портал унифицирует требования к составлению обращения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Оптимизирует внешний контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений (особенно остро стоит проблема контроля исполнения обращений для организаций, выполняющих публично значимые функции).
Поскольку в обращениях превалирует информация, связанная с социально-экономическим сектором, создание интернет-портала об обращениях граждан явится положительным импульсом взаимодействия муниципальных органов власти и юридических лиц для своевременного и эффективного разрешения проблем населения. Для этого одним из разделов интернет-портала предлагается внедрить «Тендер», где по итогам рассмотрения обращения будут размещены предложения на поставку товаров, оказание услуг или выполнение работ (в чем обоюдно заинтересованы как граждане, так и коммерческие организации). Это повысит уровень развития социально-экономического сектора, где обращение может стать вариантом «публичной оферты» для инвесторов.
Для преодоления существующей загруженности органов власти потоком обращений по несущественным вопросам предлагается в качестве основного внедрить раздел «Консультация on-line», или «Вопрос - ответ», носящий сугубо коммуникативный характер и не связанный с механизмом подачи и рассмотрения обращений (по желанию гражданина). Необходимо установить персональную ответственность руководителя за содержание информации, размещенной на интернет-портале.
Раздел «Обсуждение» предлагается превратить в систему эффективного накапливания мнений, а также в правовой механизм учета мнения общественности при
принятии решений (с возможностью последующей переадресации на федеральный уровень). Более того, в данном разделе определить перечень наиболее существенных вопросов государственного и общественного развития - «петиций», с проставлением электронных подписей.
Также предлагается внедрить раздел «Электронная книга жалоб и предложений», позволяющий в упрощенном порядке реагировать на нарушения в сфере предоставления товаров, работ и услуг либо выдвинуть конструктивные предложения для организаций и ИП, что является неотъемлемой составляющей развития бизнеса (может быть реализован на базе системы 2ГИС).
Общий мониторинг сайта будет осуществлять Управление Администрации Президента по работе с обращениями граждан и аппараты полномочных представителей Президента. В частности, при осуществлении контроля за отчетами государственных органов и органов местного самоуправления региональный контроль и контроль муниципальных органов власти предлагается возложить на органы прокуратуры.
Данные меры выведут систему подачи и рассмотрения обращений на новую ступень развития, отвечающую требованиям прогрессивного региона России. Сделают институт подачи обращения прозрачным, эффективным и удобным как для физических, так и для юридических лиц.
Список литературы
1. Авакьян С. А. Конституционное право России / С. А. Авакьян. - М., 2011.
2. Боруленков Ю. П. Методология юридического познания / Ю. П. Боруленков // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2013. - № 3 (25).
3. Галицков В. А. Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел: курс лекций / В. А. Галицков, А. В. Крысанов, А. В. Безруков. - Екатеринбург: Уральский юридический институт МВД России, 2013.
4. Косолапов А. В. Жалоба как правовое средство: понятие и виды / А. В. Косолапов // Вестник Волгоградского государственного университета. - 2011. - № 2.
5. Лыскова Е. И. Право граждан на обращение в органы публичной власти: теория и практика / Е. И. Лыскова // Государство и право. - 2009.
6. Нуденко Л. А. Концепция Федерального закона «О петициях граждан Российской Федерации» / Л. А. Нуденко // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 6.
7. Миронов М. А. России нужен закон о петициях / М. А. Миронов // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - № 6.
8. Мещерягина В. А. Соотношение категорий «субъективное право» и «законный интерес» в контексте конституционного права граждан на обращение в Российской Федерации / В. А. Мещерягина // Молодежь в XXI веке: философия, право, педагогика и менеджмент: сб. науч. статей VI Международ. науч.-практ. конф. / под науч. ред. И. А. Симоновой. - Екатеринбург, 2015.
9. Савоськин А. В. Система обращений граждан в соответствии с объективной стороной волеизъявления граждан РФ (подсистемы устных, письменных и кон-клюдентных обращений) / А. В. Савоськин // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 7.
10. URL: http://www.fssprus.ru.
11. URL: http://www.mchs.gov.ru.
12. URL: http:// www.ombudsmanrf.org.
13. URL: http://минобрнауки.рф.
