CC BY
47КОМЕНДАНТОВ Сергей Васильевич,
кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Дипломатической академии МИД России, государственный советник Российской Федерации III класса e-mail: [email protected]
О РЕАЛИЗАЦИИ «ИСКЛЮЧЕНИЙ ПО СООБРАЖЕНИЯМ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ» В ПРАКТИКЕ ГАТТ/ВТО
Аннотация. В статье рассмотрен вопрос о реализации «исключений по соображениям национальной безопасности» в практике ГАТТ/ВТО.
Ключевые слова: ВТО, ГАТТ, статья XXI ГАТТ, исключения по соображениям национальной безопасности, правила.
KOMENDANTOV Sergey Vasilievich,
PhD in Law,
associate Professor of International Law, Diplomatic Academy of the Russian foreign Ministry, state Counsellor of the Russian Federation III class
ON IMPLEMENTATION "NATIONAL SECURITY EXCEPTIONS"
IN GATT/WTO PRACTICE
Annotation. The article deals with the implementation "national security exceptions" in GATT/ WTO practice.
Key words: WTO, GATT, Article XXI, national security exceptions, rules.
Отметим, что центральное место во многих работах по праву Всемирной Торговой Организации (ВТО), написанных в последние годы в России, стал занимать анализ практики Органа по разрешению споров ВТО (ОРС ВТО) [1]. Наряду с этим проводятся исследования и мероприятия (особо хотелось бы отметить работу по данному направлению коллективов кафедр международного права ДА МИД России и юридического факультета МГУ) [2], посвященные, кроме прочего, анализу положений ст. XXI Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) и ст. XIV bis Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС).
К «исключениям по соображениям национальной безопасности», которые позволяют членам ВТО отходить от принятых на себя обязательств, относятся положения ст. XXI ГАТТ и ст. XIV bis ГАТС.
Статья XXI ГАТТ позволяет членам ВТО не предоставлять какую-либо информацию, раскрытие которой они считают противоречащим существенным интересам его безопасности. Члены ВТО вправе принимать любые меры, необходимые для выполнения своих обязательств в рамках Устава ООН для сохранения международного мира и безопасности и имеют право предприни-
мать такие действия, которые они считают необходимыми для охраны существенных интересов своей безопасности.
Данные меры могут предприниматься в ряде случаев: в отношении расщепляемых материалов или материалов, из которых они получаются; в отношении торговли оружием, боеприпасами и военными материалами, а также торговли другими товарами и материалами, которая осуществляется прямо или косвенно для целей снабжения вооруженных сил; если они предпринимаются в военное время или в других чрезвычайных обстоятельствах в международных отношениях.
Являясь положением ГАТТ, ст. XXI касается мер, затрагивающих торговлю товарами. В контексте торговли услугами аналогом ст. XXI ГАТТ является ст. XIV bis ГАТС, которая повторяет положения ст. XXI ГАТТ.
Истории известны несколько случаев обращения государств к данному положению ГАТТ.
Например, в 1949 г. Чехословакия заявила, что администрирование системы экспортного контроля США является дискриминационным. США среди прочего заявили, что ограничения вводятся по соображениям национальной безопасности. Чехословакия отметила, что эти ограничения не могут быть оправданы соображениями нацио-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2019
нальной безопасности США, поскольку товары, на которые было наложено эмбарго, не имеют военного значения. США сочли, что соответствующие товары могут иметь военное значение. Спор возник до того, как в ГАТТ был введен порядок формирования третейских групп по рассмотрению споров. Спор рассматривался на пленарном заседании Договаривающихся сторон. Жалоба Чехословакии была отклонена.
В 1961 г. Гана ввела запрет на импорт товаров из Португалии. Гана обосновывала запрет кризисом в Анголе, который представлял потенциальную угрозу национальной безопасности. Гана заявила, что в соответствии с данной статьей каждое государство является единственным «судьей» того, что необходимо для защиты своих существенных интересов безопасности. Ситуация урегулирована во внесудебном порядке.
В 1970 г. Египет вводит бойкот товаров из Израиля, а также бойкот товаров компаний любых сторон ГАТТ, которые имеют связи с Израилем. В то время Египет не был стороной ГАТТ, однако вел переговоры о присоединении. При этом некоторые члены Рабочей группы о присоединении Египта выразили понимание позиции Египта.
Швецией в 1975 г. были введены квоты на импорт обуви, т.к. национальная обувная промышленность имеет важное значение для экономики Швеции и обосновала данные ограничения ст. XXI ГАТТ. Ряд сторон ГАТТ выразили сомнения в правомерности применения ст. XXI. Ситуация урегулирована во внесудебном порядке (мера была отменена).
ЕС, Канада и Австралия в 1982 г. ввели эмбарго на импорт товаров из Аргентины. ЕС уведомил секретариат ГАТТ, заявив, что ЕС принял определенные меры в свете ситуации с Фолклендскими островами. ЕС заявил, что они являются единственными «судьями» правомерности использования данной статьи. Канада и Австралия придерживались аналогичного подхода. Спор урегулирован во внесудебном порядке - меры были отменены. При этом Аргентина запросила толкование ст. XXI. Стороны ГАТТ не смогли одобрить какого-либо толкования. Вместе с этим, было принято решение об обязательном информировании о применении мер на основании ст. XXI ГАТТ.
В 1983 г. США распределили квоту на импорт сахара в США, предназначенную Никарагуа, между Гондурасом, Сальвадором и Коста-Рикой, в 1985 г. ввели полное эмбарго на торговлю с Никарагуа. Данные меры применялись в связи со сменой политического режима в Никарагуа. Никарагуа передала спор на рассмотрение панели
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2019
арбитров. Панель сформировала доклад по результатам спора, однако он не был одобрен сторонами ГАТТ, в связи с чем не вступил в силу. В ходе спора США говорили о том, что меры приняты по соображениям национальной безопасности (Указ Президента США от 1 мая 1985 г.).
США заявили о том, что меры США не носят торгово-экономического характера, а арбитры не имеют компетенции рассматривать данный спор.
ЕС в 1991 г. приостановил применение ГАТТ в отношении Югославии в связи с военными действиями на территории последней. ЕС обосновывал свои действия ст. XXI ГАТТ. Югославия возражала и передала спор на рассмотрение панели арбитров. Деятельность панели приостановлена в связи с исключением Югославии из ВТО.
В 1996 г. США вводит эмбарго на торговлю с Кубой для защиты прав и законных интересов тех лиц, имущество которых было конфисковано правительством Кубы без какой-либо компенсации. В том же году ЕС подал официальное заявление о проведении консультаций в рамках ВТО. США заявили возражение против рассмотрения этого спора в рамках ВТО по мотиву отсутствия у ОРС ВТО надлежащей компетенции. Спор был урегулирован во внесудебном порядке.
О.В. Кадышевой детально исследован т.н. «прецедент Катара», когда в 2017 г. ОАЭ, Саудовская Аравия и Бахрейн предприняли в отношении Катара ряд мер: закрытие морских границ с Катаром и запрет доступа катарских воздушных судов в воздушное пространство; запрет захода в свои порты всем судам, принадлежащим Катару, катар-ским физическим или юридическим лицам; и всем судам под флагом Катара; закрытие офисов некоторых катарских поставщиков услуг на территории и т.д.
Катар обратился с запросом на проведение консультаций в соответствии с Договоренностью о правилах и процедурах рассмотрения споров ВТО. ОАЭ, Саудовская Аравия, Бахрейн и Египет уведомили ВТО о том, что не нарушают ее требований при блокаде Катара. Страны обвинили катарское руководство в поддержке и финансировании террористических группировок и вмешательстве во внутренние дела других стран. В совместном заявлении страны подчеркнули, что их резолюции приняты согласно с правилами ВТО, которые позволяют государствам-членам действия против другого государства, если оно создает угрозу их безопасности и стабильности. В этом случае страны-участницы могут предпринимать необходимые меры для защиты своих национальных интересов [3]. С учетом изложенного и приведенной истории практики ГАТТ/ВТО, можно
предположить, что вряд ли в обозримом будущем данная ситуация получит однозначную юридическую квалификацию в рамках ОРС ВТО.
Несмотря на наличие прецедентов использования указанных статей, вопрос о сфере применения ст. XXI ГАТТ в полной мере в ВТО не урегулирован. В первую очередь, это связано с тем, что ни по одному из случаев ее использования членами ВТО (до недавнего времени1) не было вынесено решения ОРС ВТО. В связи с этим, толкование понятия «существенный интерес национальной безопасности», что является «необходимым для защиты такого интереса», а также «чрезвычайной ситуации в международных отношениях» в ВТО отсутствует. Среди членов ВТО существует
1 По информации Минэкономразвития России, 5 апреля 2019 г. третейская группа Органа по разрешению споров ВТО признала необоснованными претензии Украины к России по спору об ограничении транзита товаров, следующих с территории Украины через территорию Российской Федерации (DS512). Оспариваемые Украиной запреты и ограничения введены, в частности, на основании Указа Президента РФ от 1 января 2016 г. № 1 «О мерах по обеспечению экономической безопасности и национальных интересов Российской Федерации при осуществлении международных транзитных перевозок грузов с территории Украины на территорию Республики Казахстан или Киргизской Республики через территорию Российской Федерации» и постановления Правительства РФ от 1 января 201б г. №
1 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 1 января 2016 г. № 1». Спор был начат в сентябре 2016 г. По результатам рассмотрения претензий Украины третейская группа пришла к выводу, что все оспариваемые меры приняты Россией для защиты существенных интересов своей безопасности в условиях чрезвычайных обстоятельств в международных отношениях. Они полностью соответствуют ст. XXI Генерального соглашения по тарифам и торговле («Исключения по соображениям безопасности») и иным обязательствам России в ВТО. Этот спор имеет системное значение для организации в целом. На протяжении всего существования структуры ГАТТ/ВТО страны неоднократно прибегали к мерам, ограничивающим торговлю, по соображениям национальной безопасности. Однако до настоящего момента в ВТО отсутствовало какое-либо толкование ст. XXI ГАТТ. Выводы третейской группы особо важны в контексте инициированных некоторыми членами ВТО, в том числе Российской Федерацией, судебных разбирательств против США. «В прошлом году США ввели пошлины на импорт стали и алюминия, и теперь американские власти пытаются объяснить этот шаг именно необходимостью защиты национальной безопасности. Принятое решение делает наши аргументы в споре с США более весомыми. Наша победа в ВТО, таким образом, имеет системное значение для развития организации и должна стать одним из элементов планирующейся реформы», - отметил глава Минэкономразвития России М.С. Орешкин. Решение в споре DS512 вступит в силу после его утверждения Органом ВТО по разрешению споров, если одна из сторон спора не направит апелляцию (см.: URL: http://economy.gov.ru/minec/about/ structure/depTorg/2019040202 (дата обращения: 07.04.2019)).
несколько различных позиций, касающихся применения ст. XXI ГАТТ и XIV bis ГАТС.
США трактуют указанную статью довольно широко. По их мнению, практически любая ограничительная мера может быть оправдана положениями статьи XXI ГАТТ. Так же, согласно позиции США, ОРС ВТО не обладает компетенцией определять, является ли применяемая мера «необходимой для защиты национальной безопасности», поскольку ст. XXI ГАТТ позволяет государствам самостоятельно определять степень такой необходимости («предпринимать такие действия, которые он [член ВТО] сочтет необходимыми»), т.е. положения ст. XXI ГАТТ носят исключительно субъективный оценочный характер.
Другая позиция по данному вопросу состоит в том, что права, предоставляемые ст. XXI ГАТТ членам ВТО, не могут быть безусловными и неограниченными. Требуется, как минимум, выполнение условий о наличии угрозы существенным интересам национальной безопасности и чрезвычайной ситуации в международных отношениях.
Документ, который был принят в рамках ВТО, косвенно касающийся существа применения ст. XXI ГАТТ, является Министерская декларация Договаривающихся сторон ГАТТ, принятая 29 ноября 1982 г. 38-й сессии ГАТТ. Данная Декларация принималась в условиях мирового экономического кризиса и кризиса многосторонней торговой системы. Договаривающиеся стороны ГАТТ заявили свое намерение воздерживаться от применения протекционистских мер в торговле, а также в п. 7 Декларации в контексте подготовки рабочей программы на 80-е - воздерживаться от применения по соображениям неэкономического характера мер, ограничивающих торговлю и несовместимых с обязательствами по ГАТТ. Вместе с этим, данная Декларация не является юридически обязательным документом.
В соответствии с п. 2 ст. XIV bis Совет по торговле услугами ВТО информируется о принятии и прекращении мер в наиболее возможной степени. Данная мера не носит абсолютного характера. Такая нотификация не влечет за собой консультаций, а также не требует одобрения Совета, может быть направлена как до введения мер, так и после.
В ст. XXI ГАТТ аналогичное требование об информировании членов ВТО отсутствует. Однако в 1982 г. было принято решение Договаривающихся сторон ГАТТ по ст. XXI ГАТТ. В соответствии с этим решением Договаривающиеся стороны (впоследствии члены ВТО) должны в полной мере информировать о введенных торговых мерах
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2019
согласно ст. XXI ГАТТ. Таким образом, данное решение устанавливает аналог в п. 2 ст. XIV bis ГАТС в контексте торговли услугами.
Можно предположить, учитывая изложенное, что некоторым институтам и механизмам ВТО во многом еще только предстоит стать эффективным средством защиты торгово-экономических интересов своих участников.
Список литературы:
[1] Зенкин И.В. Право Всемирной торговой организации. - М.: Междунар. отношения, 2014; Исполинов А.С. Применение норм соглашений ВТО национальными судами: теория и практика // Государство и право. - 2014. - № 9; Вельяминов Г.М. Международное право: опыты. - М.: Статут, 2015; Его же. Право национальное и международное. - М.: РГ-Пресс, 2017; Право ВТО: теория и практика применения: монография / под ред. Л.П. Ануфриевой. - М.: Норма: ИНФРА-М., 2016; Смба-тян А.С. Всемирная торговая организация: уникальность и адекватность // Право ВТО. - 2012. -№ 1; Она же. Процедура разрешения споров Всемирной торговой организации // Право ВТО. -2014. - № 2; Ее же. Толкование и применение правил Всемирной торговой организации: монография. - М.: ИНФРА-М., 2017; Шумилов В.М. Право Всемирной торговой организации (ВТО): учеб. для магистров и аспирантов. - М.: Изд-во «Юрайт», 2013; Его же. Феномен права ВТО и законодательство России // Современный юрист. - 2013. - № 2.
[2] Кадышева О.В. Может ли защитить ВТО от санкций? - доклад в рамках «круглого стола» «Западные санкции и российский бизнес: комплаенс в эпоху новых вызовов», юридический факультет МГУ, Москва, 30 марта 2018 г.; Комендантов С.В. О легитимности закона США «О противодействии противникам Америки посредством санкций (в части мер в отношении РФ) - доклад в рамках науч.-практ. конф. «Международные экономические отношения в контексте санкционных ограничений и глобальной неопределенности», ДА МИД России, Москва, 9 октября 2018 г.
[3] Цит. по: Кадышева О.В. Может ли защитить ВТО от санкций? - доклад в рамках «круглого стола» «Западные санкции и российский бизнес: комплаенс в эпоху новых вызовов», юридический факультет МГУ, Москва, 30 марта 2018 г.
Spisok literatury:
1] Zenkin I.V. Pravo Vsemirnoj torgovoj organ-izacii. - M.: Mezhdunar. otnosheniya, 2014; Ispolinov A.S. Primenenie norm soglashenij VTO nacional'nymi sudami: teoriya i praktika // Gosudarstvo i pravo. -2014. - № 9; Vel'yaminov G.M. Mezhdunarodnoe pravo: opyty. - M.: Statut, 2015; Ego zhe. Pravo nacional'noe i mezhdunarodnoe. - M.: RG-Press, 2017; Pravo VTO: teoriya i praktika primeneniya: monografiya / pod red. L.P. Anufrievoj. - M.: Norma: INFRA-M., 2016; Smbatyan A.S. Vsemirnaya torgov-aya organizaciya: unikal'nost' i adekvatnost' // Pravo VTO. - 2012. - № 1; Ona zhe. Procedura razresh-eniya sporov Vsemirnoj torgovoj organizacii // Pravo VTO. - 2014. - № 2; Ee zhe. Tolkovanie i primenenie pravil Vsemirnoj torgovoj organizacii: monografiya. -M.: INFRA-M., 2017; Shumilov V.M. Pravo Vsemirnoj torgovoj organizacii (VTO): ucheb. dlya magistrov i aspirantov. - M.: Izd-vo «Yurajt», 2013; Ego zhe. Fenomen prava VTO i zakonodatel'stvo Rossii // Sovremennyj yurist. - 2013. - № 2.
[2] Kadysheva O.V. Mozhet li zashchitit' VTO ot sankcij? - doklad v ramkah «kruglogo stola» «Zapad-nye sankcii i rossijskij biznes: komplaens v epohu novyh vyzovov», yuridicheskij fakul'tet MGU, Moskva, 30 marta 2018 g.; Komendantov S.V. O legitimnosti zakona SShA «O protivodejstvii protivnikam Ameriki posredstvom sankcij (v chasti mer v otnoshenii RF) - doklad v ramkah nauch.-prakt. konf. «Mezhdunar-odnye ekonomicheskie otnosheniya v kontekste sankcionnyh ogranichenij i global'noj neopredelen-nosti», DA MID Rossii, Moskva, 9 oktyabrya 2018 g.
[3] Cit. po: Kadysheva O.V. Mozhet li zashchitit' VTO ot sankcij? - doklad v ramkah «kruglogo stola» «Zapadnye sankcii i rossijskij biznes: komplaens v epohu novyh vyzovov», yuridicheskij fakul'tet MGU, Moskva, 30 marta 2018 g.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2019
